État et collectivités

Collectivités territoriales : le Covid-19 fait sauter les pactes de Cahors

24 avril 2020 • Samuel-Frédéric Servière

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Les pouvoirs publics ont décidé d’assouplir les règles de gestion budgétaire et fiscale des collectivités territoriales pour faire face à la crise. Les mesures mises en place se situent directement au sein de l’article 12 de la loi n°2020-290 d’urgence sanitaire du 23 mars 2020, mais aussi prévus dans l’ordonnance n°2020-330 du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face aux conséquences de l’épidémie de covid-19 qui a été prise sur base de la première. Ces mesures de « souplesse budgétaire » aboutissent à suspendre les pactes financiers dits « de Cahors » pour l’année 2020 (leur 1ère mouture ayant été instituée pour couvrir les exercices 2018-2020), ainsi que certaines règles comptables et budgétaires s’agissant des dépenses classiques et exceptionnelles pour 2020.

La suspension des pactes financiers dits « de Cahors » pour 2020

Les pactes de Cahors (pactes budgétaires[1] signés le 30 juillet 2018) sont désormais suspendus pour l’année 2020. Ils limitent pour 322 collectivités[2] disposant de dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales supérieures à 60 millions d’euros[3], l’évolution de leurs dépenses réelles de fonctionnement des budgets principaux à +1,2%/an. C’est le gouvernement qui en a pris l’initiative via un amendement au Sénat[4] introduisant le dispositif à l’article 12 de la loi d’urgence sanitaire du 23 mars 2020. En substance : « Il est important que l’ensemble des acteurs publics soient pleinement en mesure d’engager les moyens pour faire face à la crise sanitaire actuelle, tant pour lutter contre ses effets directs que pour soutenir l’activité dans un contexte de baisse prévisible d’environ 1% du produit intérieur brut par rapport aux prévisions initiales. En cohérence avec les mesures annoncées dans le projet de loi de finances rectificative pour les dépenses de l’État, il est donc proposé que les dépenses réelles de fonctionnement engagées par les collectivités au titre de l’année 2020 ne soient pas comparées au montant contractualisé ou arrêté en 2018. » Aucune reprise financière ne sera donc effectuée au titre de l’exercice 2020 (en 2021).

Il faut donc en conclure que par définition l’ODEDEL (objectif d’évolution des dépenses des administrations publiques locales) sera sérieusement enfoncé pour 2020[5]. Les premiers retours de l’INSEE s’agissant des comptes publics 2019[6] mettent toutefois en exergue que l’ODEDEL prévu risque d’être enfoncé dès cette date[7]. La loi de programmation de janvier 2018 escomptait un solde des APUL en 2019 à +0,1% du PIB, il ne sera que de -0,04% du PIB (-0,9 milliard d’euros), ce qui devrait résulter d’une augmentation en volume des dépenses tirées par les dépenses électorales plus ample que prévu (les investissements des APUL progressant de +6,9 milliards d’euros, soit +15,1%, contre 8,9% anticipé en loi de finances 2020[8]). La question de la seconde vague triennale de contractualisation qui devrait intervenir en 2021 pour 2021-2023 est sans doute également posée.

Les mesures d’assouplissement budgétaire et comptable complémentaires

Autorisée par la loi du 23 mars 2020, l’ordonnance du 25 mars 2020 relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales donne de la chair à la suspension de la contractualisation financière[9].

Tout d’abord le confinement généralisé a induit des perturbations en matière de gestion pour les exécutifs élus dès le 1er tour : le 19 mars Edouard Philippe a annoncé le report des réunions devant intervenir du vendredi 20 mars au dimanche 22 pour désigner les maires et adjoints. Il en résulte que les exécutifs sortant de 30.000 communes voient leurs mandats prolongés dans un premier temps jusqu’à la mi-mai 2020. Date à laquelle un rapport devra déterminer si la situation sanitaire autorise que les nouveaux conseils municipaux puissent être installés.

Cette prolongation des mandats sortants induit des mesures précisées par l’ordonnance du 25 mars susvisée permettant de « financer l’exercice de leurs compétences et d’assurer les flux financiers essentiels au maintien des services publics et à la rémunération des agents à leur charge. » Il en résulte que :

  • Plusieurs échéances sont reportées s’agissant du calendrier budgétaire… : la date d’adoption des budgets primitifs est repoussée de 3 mois (donc jusqu’au 31 juillet 2020[10]) ; l’arrêt des comptes administratifs 2019 est repoussé au 31 juillet 2020 (soit 1 mois plus tard). Par ailleurs la présentation du rapport d’orientation budgétaire et du débat d’orientation budgétaire « pourront intervenir lors de la séance consacrée à l’adoption du budget primitif. » ;
  • … mais également en matière de vote de taux d’impôts locaux : les élus locaux se voient octroyer plus de temps pour « décider des tarifs et taux des impositions locales. » Fixés initialement en avril, les collectivités pourront faire voter les taux et tarifs jusqu’au 3 juillet 2020. Une clause balai verrouille le dispositif au cas où ces délais ne pourraient être respectés « en l’absence de délibération, les taux et tarifs 2019 seront prorogés. »

Enfin s’agissant des dépenses imprévues, et pour faire face « de manière exceptionnelle » à la situation actuelle, les règles de la comptabilité publique sont provisoirement adaptées, et ce, même en cas d’impossibilité d’adopter les budgets primitifs :

  • Collectivités et EPCI pourront même en l’absence de vote de budget « continuer à engager, liquider et mandater les dépenses d’investissement dans la limite des dépenses inscrites dans le budget précédent. » ;
  • En outre, les dépenses « imprévues » sont majorées à 15% des dépenses prévisionnelles de chaque section ce qui double le plafond légal de 7,5% ;
  • Enfin les exécutifs sortants pourront continuer à souscrire des emprunts par rétablissement des délégations qui ont pris fin avec le début de la compagne électorale et ce, jusqu’à la prochaine réunion de l’assemblée délibérante. Garantissant ainsi la continuité des opérations de financement des collectivités concernées.

Pour conclure, en cherchant à assouplir les contraintes financières dans le but de permettre aux collectivités d’assurer leur part dans la lutte contre le Covid-19, les dispositions proposées sont « temporaires ». Souhaitons qu’elles le restent au sortir de la crise.


[1] Mis en place par l’article 29 de la loi n°2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022.

[2] En fait 229 collectivités volontairement, les autres s’y soumettant par défaut, voir https://www.adcf.org/articles-contrats-financiers-de-cahors-les-objectifs-largement-atteints-par-les-collectivites-4797

[3] Au titre de l’année 2016.

[5] Voir FIPECO, https://www.fipeco.fr/fiche.php?url=Lobjectif-d%C3%A9volution-de-la-d%C3%A9pense-publique-locale, précisons que la loi de programmation 2018 envisageait une évolution des dépenses des APUL de +0,2% en 2018, +0,9% en 2019, -0,4% en 2020 (à cause du cycle électoral et des dépenses d’investissement), -1,6% en 2021 et -0,6% en 2022.

[7] Voir loi de programmation des finances publiques 2018-2022 n°2018-32 du 22 janvier 2018, https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000036526027&categorieLien=id

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