La lutte contre les fraudes : « totem fiscal, tabou social ? »
À travers l'analyse de la loi du 11 mai 2026, déférée au Conseil constitutionnel, relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, cet article propose une réflexion plus large sur l'avenir de la solidarité publique en France.
Cette loi, aujourd’hui déférée au Conseil constitutionnel, poursuit une ambition clairement affichée : mieux détecter, mieux sanctionner et mieux recouvrer. Elle renforce les capacités de contrôle, facilite les échanges d’informations entre administrations et ouvre aux Départements de nouveaux moyens d’action, notamment dans le champ du revenu de solidarité active et des aides individuelles de solidarité.
Toutefois, l’article défend l’idée que cette loi ne doit pas être analysée uniquement comme un texte technique de lutte contre la fraude. Elle constitue plutôt le révélateur d’une question beaucoup plus profonde : la soutenabilité, la lisibilité et la gouvernance de notre système de solidarité dans un contexte de finances publiques durablement dégradées, de dépenses sociales en forte progression et de transformation des vulnérabilités.
Le débat public oppose souvent la fraude fiscale, unanimement condamnée, à la fraude sociale, dont l’évocation demeure plus délicate. Comme si la première relevait naturellement de la défense de l’intérêt général, tandis que la seconde restait entourée d’une prudence idéologique. L’article propose de dépasser cette opposition. La lutte contre la fraude sociale ne constitue pas l’antithèse de la solidarité. Elle en est l’une des conditions de légitimité, à condition de distinguer clairement la fraude intentionnelle de l’erreur déclarative et de préserver l’accès effectif aux droits.
La réflexion part du rôle singulier des Départements. Ceux-ci sont devenus les principaux financeurs territoriaux de l’action sociale et les premiers observateurs des transformations des vulnérabilités. Protection de l’enfance, autonomie, handicap, insertion, action sociale de proximité : les politiques départementales sont aujourd’hui confrontées à des situations de plus en plus complexes, marquées par des vulnérabilités multiples et des parcours traversant simultanément plusieurs institutions.
Des montants importants et éparpillés entre une multiplicité d’acteurs
En 2024, les dépenses brutes d’aide sociale des Départements ont atteint 47,8 Md€, dont 9,2 Md€ relatifs aux personnes âgées, celles destinées aux personnes handicapées s’élevant à 10,9 Md€, tandis que les dépenses liées au RSA ont représenté 11,5 Md€.
Ces masses financières montrent que les Départements ne sont plus seulement des collectivités de proximité. Ils sont devenus les premiers opérateurs territoriaux de la solidarité, les trois allocations individuelles de solidarité — RSA, APA et PCH — représentant à elles seules un périmètre supérieur à 25 Md€ par an.
Elles constituent donc un premier champ naturel d’application d’une stratégie de sécurisation, de simplification et de gouvernance unifiée de la donnée sociale. Ces allocations reposent en effet sur des éléments déclaratifs, des justificatifs de ressources, de domicile, de composition familiale, de situation administrative, de handicap, de dépendance ou encore de coordonnées bancaires. Elles mobilisent également plusieurs systèmes d’information, plusieurs chaînes d’instruction et plusieurs niveaux de contrôle.
Mais le périmètre pertinent de France Solidarité ne saurait se limiter aux seules allocations individuelles de solidarité départementales. Les prestations servies ou gérées par les organismes de sécurité sociale, en particulier par les CAF, représentent des volumes financiers encore plus importants. La branche Famille affiche, en 2024, 113,3 Md€ de dépenses totales tous financeurs confondus, dont 59,7 Md€ de prestations familiales et sociales versées par la branche Famille. Plusieurs prestations relevant de ce champ reposent elles aussi sur des données déclaratives et des pièces justificatives pouvant être rationalisées dans une logique de dossier unique.
Sont particulièrement concernées les aides au logement, qui nécessitent des informations relatives au logement, au loyer, aux ressources, à la composition familiale et à la situation professionnelle. Les principales aides — APL, ALS et ALF — représentent, ensemble, plusieurs dizaines de milliards d’euros de flux et concernent des millions de foyers. Elles mobilisent des données souvent proches de celles exigées pour d’autres aides sociales : identité, résidence, ressources, situation familiale, justificatifs de bail ou de logement.
La prime d’activité constitue un autre champ majeur. Elle représentait environ 10,3 Md€ en 2024 pour 4,5 millions de bénéficiaires. Elle repose sur des déclarations de revenus d’activité et de situation familiale. Elle a déjà fait l’objet d’une simplification dans le cadre de la « solidarité à la source », avec le pré-remplissage des déclarations trimestrielles grâce au montant net social. Cette évolution montre que la puissance publique reconnaît déjà la nécessité de réduire la charge déclarative, les erreurs et les indus.
L’allocation aux adultes handicapés représente également un enjeu significatif, avec environ 13,8 Md€ versés en 2024 pour 1,3 million de bénéficiaires. Elle suppose l’articulation de données relatives aux ressources, à la situation personnelle, au handicap, à l’activité et à la résidence. Elle mobilise à la fois les CAF, les MDPH et, indirectement, les Départements. Elle illustre donc parfaitement la nécessité non seulement d’une gouvernance partagée de la donnée sociale, mais aussi et surtout une clarification politique afin d’expliquer pourquoi un organisme de sécurité sociale délivre une allocation relevant d’un champ qui devrait normalement revenir aux Départements.
De même pour l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, estimée à environ 1,6 Md€ en 2024. Elle suppose le traitement d’informations relatives à la situation de l’enfant, au handicap, aux besoins d’accompagnement, à la composition du foyer et parfois aux frais engagés. Elle se situe à l’intersection des politiques familiales, du handicap et de l’enfance.
Les prestations familiales constituent un autre ensemble important. Les dépenses de prestations d’entretien et d’éducation de l’enfant versées par les CAF atteignent 24,5 Md€ en 2024. Elles comprennent notamment les allocations familiales, l’allocation de soutien familial, le complément familial, l’allocation de rentrée scolaire, l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant et la prime à la naissance. Certaines sont plus automatisables que d’autres, mais toutes reposent, à des degrés divers, sur des informations relatives à la composition du foyer, à l’âge des enfants, aux ressources et à la situation familiale.
À ces prestations peuvent s’ajouter plusieurs dispositifs plus ciblés : aide universelle d’urgence pour les victimes de violences conjugales, allocation journalière de présence parentale, allocation journalière du proche aidant, compléments liés au handicap ou à la perte d’autonomie, aides extralégales des CAF, secours communaux ou départementaux, aides facultatives des CCAS et CIAS, aides au logement ou à l’énergie, aides à la mobilité ou à l’insertion.
L’ensemble de ces dispositifs partage une caractéristique commune : ils nécessitent souvent les mêmes informations de base. Identité, domicile, composition familiale, ressources, situation professionnelle, coordonnées bancaires, logement, statut administratif, situation de handicap, dépendance, droits déjà ouverts. Pourtant, ces informations sont encore trop souvent produites, déposées, vérifiées et actualisées séparément auprès de plusieurs organismes.
C’est précisément cette fragmentation qui nourrit à la fois les risques de fraude, les erreurs déclaratives, les indus, les ruptures de droits et le non-recours. Les mêmes mécanismes qui compliquent les contrôles compliquent aussi l’accès aux droits. La fraude et le non-recours ne sont donc pas nécessairement deux phénomènes opposés. Ils peuvent être analysés comme les deux faces d’un même dysfonctionnement organisationnel : la multiplication des guichets, des procédures et des systèmes d’information.
L’usage de la data doit suivre les bénéficiaires suivant la logique du « dites-le nous une fois »
Au-delà des fraudes, des erreurs ou du non-recours, la fragmentation de notre système de solidarité engendre un coût considérable qui demeure paradoxalement peu, voire pas du tout mesuré : une multiplication des coûts de développement, de maintenance, d'hébergement, de procédures de gestion documentaire de sécurisation, de formation, de mécanismes de relation avec les usagers. Elle conduit également à une duplication de tâches administratives pourtant identiques : vérification des ressources, contrôle de domicile, validation des pièces d'identité, contrôle de composition familiale ou encore gestion des coordonnées bancaires.
Le coût le plus important n'est toutefois pas nécessairement financier. Il est humain et organisationnel. Des milliers d'agents publics consacrent chaque jour une part importante de leur activité à rechercher, vérifier ou redemander des informations déjà détenues ailleurs par la puissance publique. Les usagers eux-mêmes deviennent souvent les vecteurs involontaires de circulation de l'information entre administrations, qui pour leur part négligent souvent l'accompagnement des personnes. C’est pourquoi nous proposons de créer une plateforme de recueil et de partage de données appelée France Solidarité.
Création d’un GIP France Solidarité France Solidarité peut être définie avant tout comme une infrastructure numérique commune et une plateforme nationale de confiance (qui prendrait la forme d'un Groupement d'Intérêt Public - GIP), et non comme une nouvelle administration ou un échelon supplémentaire. Son principe fondateur repose sur le partage de l'information : « une donnée sociale produite une fois, vérifiée une fois, actualisée une fois et utilisée partout où elle est nécessaire » par l'ensemble des acteurs (État, départements, organismes sociaux) dans le champ des politiques sociales. En créant cette base unifiée et sécurisée, le projet vise à simplifier radicalement les démarches des usagers (vers un "Dossier Social Unique"), à lutter efficacement contre la fraude et le non-recours, et à utiliser l'intelligence artificielle pour faire enfin basculer l'action publique d'une logique de réparation vers une véritable politique de prévention sociale. |
France Solidarité constitue également une réponse à un coût de fragmentation qui pèse aujourd'hui sur les finances publiques, sur les agents et sur les usagers sans toujours être identifié comme tel.
Notre article (en annexe) propose dès lors de déplacer le raisonnement. La question n’est plus seulement de savoir comment mieux croiser des fichiers existants. Elle est de savoir pourquoi les mêmes données doivent être produites plusieurs fois, dans plusieurs systèmes, par les mêmes usagers. La logique actuelle consiste à organiser la circulation d’informations produites séparément. France Solidarité reposerait sur une logique différente : produire l’information une fois, la vérifier une fois, l’actualiser une fois et la rendre disponible partout où elle est nécessaire.
L'État a déjà développé le portail « Mes droits sociaux », qui offre une vision consolidée de plusieurs prestations, ou encore « Mon espace santé », qui repose sur un dossier numérique partagé à l'échelle nationale, sans oublier la déclaration sociale nominative, devenue une référence en matière de simplification administrative, et le système national d'enregistrement des demandes de logement et la plateforme « DossierFacile » qui permet la vérification centralisée de documents sensibles tels que les bulletins de salaire ou les avis d'imposition.
Ces réalisations démontrent qu'il est techniquement possible de partager, de sécuriser et d'actualiser des données sensibles à grande échelle tout en respectant les exigences de protection de la vie privée.
La véritable question n'est donc plus celle de la faisabilité. Elle est celle de la gouvernance et de la volonté politique. Accepter de mutualiser la donnée sociale suppose de dépasser les logiques institutionnelles héritées, les cloisonnements administratifs et les habitudes organisationnelles construites au fil du temps.
France Solidarité ne propose pas une révolution technologique. Les technologies existent déjà. Elle propose une évolution de la gouvernance publique permettant de mettre ces outils au service d'une vision plus cohérente des parcours et de la solidarité.
France Solidarité, passer d’une logique de guichet à une logique éthique de parcours
France Solidarité ne serait donc ni une nouvelle administration, ni une tentative de recentralisation des politiques sociales. Bien au contraire, elle constituerait une infrastructure nationale de confiance, gouvernée collectivement par l’État, les Départements, les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les autres acteurs publics concernés. Sa forme juridique pourrait ainsi être celle d’un groupement d’intérêt public national, afin de garantir une gouvernance équilibrée et de prévenir toute recentralisation déguisée.
Son objectif serait de créer un point unique de dépôt, de contrôle de recevabilité et de mise à jour des pièces nécessaires à l’accès aux principales aides sociales. Les usagers n’auraient plus à transmettre plusieurs fois les mêmes documents à plusieurs administrations. Les organismes habilités accéderaient aux données nécessaires dans le respect de leurs compétences, avec des droits d’accès différenciés, une traçabilité complète, des règles strictes de conservation et une sécurité renforcée.
Le périmètre d’intégration pourrait être évolutif selon les niveaux de difficultés, de maturité des organismes et institutions, et de sensibilité : les allocations individuelles de solidarité départementales (RSA, APA, PCH) ; les principales prestations CAF à caractère déclaratif ou nécessitant des justificatifs réguliers (prime d’activité, AAH, AEEH, aides au logement, prestations familiales sous condition de ressources) ; les aides facultatives des Départements, des communes, des CCAS, des CIAS et des caisses de sécurité sociale.
À terme, France Solidarité deviendrait le socle d’un Dossier Social Unique, à double vocation : locale et nationale, car elle permettrait de gérer de façon plus agile les mobilités géographiques et de déceler ainsi d’éventuelles erreurs ou tentatives de fraudes.
L’enjeu financier est donc considérable : les seules AIS départementales représentent plus de 25 Md€ ; les prestations familiales et sociales versées par la branche Famille représentent près de 60 Md€ (les aides au logement, la prime d’activité, l’AAH, l’AEEH, etc.), etc. Dès lors, si l’on étend le périmètre des prestations sociales à base déclarative ou justificative, dans une logique de dossier unique et de recevabilité partagée, ce sont entre 80 Md€ et 100 Md€ de dépenses sociales pouvant être concernées par France Solidarité.
Il ne s’agit évidemment pas de prétendre que l’ensemble de ces dépenses serait fraudé ou récupérable. Ce serait inexact. L’enjeu est différent : il s’agit de sécuriser les conditions d’accès aux droits, de réduire les doublons, de limiter les erreurs, d’améliorer le recouvrement des indus frauduleux, de diminuer le non-recours et de réorienter la ressource humaine là où la population l’attend et la demande toujours plus chaque jour : en proximité, dans l’accompagnement humain.
France Solidarité pourrait également améliorer la connaissance des parcours. Aujourd’hui, un même usager peut être connu d’un Département, d’une CAF, d’une CPAM, d’une MDPH, d’un CCAS, de France Travail ou d’une caisse de retraite sans qu’aucun acteur ne dispose d’une vision consolidée, en temps réel partagé, de sa situation.
Cette fragmentation est particulièrement problématique dans les situations de vulnérabilités multiples : enfant confié relevant aussi du handicap ; bénéficiaire du RSA confronté à des difficultés de santé ; personne âgée isolée mobilisant à la fois des aides sociales, médico-sociales et sanitaires.
France Solidarité aurait pour mission de transformer la logique actuelle de guichets en une logique innovante de parcours. France Solidarité permettrait de mieux identifier les ruptures, de repérer les demandes multiples sur plusieurs territoires, de mieux coordonner les interventions et, à terme, de construire des actions de prévention à partir de données consolidées et anonymisées.
France Solidarité : un portail utile et sécurisé pour passer à l’ASU et simplifier l’ensemble des prestations sociales
La cybersécurité constitue naturellement une condition absolue. Mais elle ne doit pas être pensée comme un obstacle à une infrastructure commune. Aujourd’hui, les données sociales sont déjà dispersées dans une multitude de systèmes, de niveaux de protection inégaux.
Une infrastructure nationale de confiance permettrait au contraire de mutualiser les investissements de sécurité, d’harmoniser les standards, de renforcer les audits, d’assurer une supervision permanente et de garantir une traçabilité complète des accès. Si l’incident récent de France Titres est à considérer avec une attention toute particulière pour en tirer tous les enseignements, il ne doit pas constituer un argument facile dont la seule conséquence - outre le maintien d’une fragmentation dont la sécurité numérique n’est en aucun cas avérée, dont les coûts sont disproportionnés, et dont le fonctionnement entrave la transparence pour les usagers et une gestion plus performante - serait d’empêcher une avancée concrète : mettre l’usager, dans toutes les dimensions de sa vie, au cœur de la réflexion et de l’action publique.
France Solidarité pourrait ainsi constituer une réponse simultanée à plusieurs défis : soutenabilité financière, simplification administrative, lutte contre la fraude, réduction du non-recours, amélioration de l’accès aux droits, qualité de service, sécurisation de la donnée et meilleure connaissance des parcours. Elle ne remettrait pas en cause les compétences des acteurs existants. Elle leur donnerait au contraire un socle commun pour agir plus efficacement.
La création d'une infrastructure commune de la donnée sociale pourrait également ouvrir une perspective plus large encore, rarement évoquée dans les débats publics : celle de la simplification progressive de l'architecture des prestations elles-mêmes.
Depuis plus de vingt ans, plusieurs gouvernements ont envisagé la création de prestations unifiées ou de revenus sociaux simplifiés (allocation sociale unifiée, etc.), des projets de réformes régulièrement reportés ou abandonnées faute avant tout d’une majorité politique solide pour porter un tel changement structurel.
Or, France Solidarité pourrait constituer un préalable intéressant à une réforme de cette nature, car son approche par la donnée, les référentiels et les mécanismes de recevabilité, créerait de facto les conditions techniques et organisationnelles permettant, le moment venu, de rapprocher certaines prestations ou de simplifier leur articulation.
L’auteur insiste enfin sur l'éthique du numérique, rejoignant notamment la réflexion du pape Léon XIV dans son encyclique « Magnifique Humanité ». La technologie est appelée à demeurer au service de l'homme et du bien commun. Sous cet angle, France Solidarité ne vise pas à accroître la surveillance des bénéficiaires de prestations sociales. Son ambition est inverse. Elle consiste à réduire les démarches inutiles, à simplifier l'accès aux droits, à limiter les ruptures de parcours et à permettre aux professionnels de consacrer davantage de temps à l'accompagnement humain plutôt qu'au traitement administratif.
L’article conclut que la loi du 11 mai 2026 ne constitue peut-être pas l’aboutissement d’une politique de lutte contre la fraude, mais le point de départ d’une réflexion beaucoup plus ambitieuse sur la gouvernance des solidarités.
Après l’âge des dispositifs et des compétences institutionnelles pourrait s’ouvrir celui des parcours. Dans cette perspective, les Départements, chefs de file des solidarités, ont vocation à jouer un rôle central, non seulement comme financeurs, mais comme pilotes territoriaux d’un État social plus lisible, plus juste et plus préventif.
