Non à une taxe pour financer la transition climatique !
Un récent rapport remis en mai 2023 au Premier Ministre Elisabeth Borne par l’économiste Jean Pisani-Ferry et l’Inspectrice générale des finances Selma Mahfouz relatif aux Incidences économiques de l’action pour le climat, propose au titre des différentes modalités de financement de l’investissement nécessaire à la réalisation des objectifs de la transition climatique l’option de l’institution d’un impôt exceptionnel sur le patrimoine de 5% sur l’actif financier net des ménages français, en visant les 3.000 milliards d’euros détenus par les 10% des résidents les mieux dotés. Une ponction que le rapport propose d’administrer « à titre temporaire » pendant 30 ans… afin de collecter 150 milliards d’euros cumulés soit 5 points de PIB au total. Une bien curieuse proposition alors que dans une très récente note, d’autres économistes font valoir qu’élever le taux d’emploi via les réformes des retraites, de l’indemnisation chômage et du RSA, permettrait d’augmenter le PIB par habitant de 10 points de pourcentage… Une réforme qui serait donc intégralement financée (à l’impact démographique près) si l’on poursuivait la mise en place de mesures systémiques dans ces directions.
Le dilemme de la transition climatique projetée par le rapport
Comme le relève le rapport « Pour la France, qui pèse aujourd’hui moins de 1% des émissions mondiales de gaz à effet de serre, il n’est pas possible d’ignorer que l’effort national d’atténuation du changement climatique n’a qu’une incidence marginale sur les émissions mondiales et le réchauffement : ces derniers dépendent avant tout des actions de l’ensemble des autres pays. » De ce fait, les objectifs à atteindre ne doivent pas dépendre d’un objectif mondial de décarbonation de l’économie, mais plus simplement de « considérer que le coût économique et social de l’action climatique doit être mesuré par rapport à un scénario [de référence ndlr] où l’absence d’une telle action n’aurait pas d’effets directs sur le réchauffement, qui serait déterminé par les actions des autres pays. » Le rapport est donc lucide et transparent lorsqu’il évoque que « pour isoler les politiques d’atténuation, et les distinguer de ceux liés au réchauffement, il est également naturel de supposer que, dans le scénario de référence sans action nationale, le réchauffement et les dommages sont limités. » Il est donc nécessaire de raisonner par rapport à un scénario sans action nationale et sans dommages supplémentaires associés, afin de pouvoir séparer l’évaluation économique du coût des dommages inévitables, de celui des mesures de réduction des émissions proposées.
On aimerait donc dire, tout ça pour ça… si l’enjeu en réalité n’était pas le contrôle et le monopole de normes à un échelon plus vaste, permettant de préserver de façon indirecte la compétitivité de l’économie française et européenne et de financer les sauts technologiques nécessaires pour ne pas se voir décroché sur le plan technologique par les innovations venues des Etats-Unis et de la Chine.
Reste que dans un contexte où la contrainte budgétaire est aujourd’hui lourde[1] (surgel de 1% décidé en cours de gestion sur les crédits de l’Etat inscrits au budget pour 2023, hausse de la charge de la dette liée à l’effet inflation et au relèvement des taux directeurs de la BCE dans le cadre de sa politique monétaire), l’impact de la transition climatique arrive au plus mauvais moment pour les pouvoirs publics français :
- Côté recettes publiques « la théorie du double dividende » visant à la fois à réorienter les comportements tout en procurant des recettes supplémentaires à la puissance publique pour les affecter au financement des politiques de transition, ne peut s’inscrire dans une montée en puissance à la fois rapide (ce qui suppose des financements courts et puissants) des politiques de transition écologique et suivie dans le temps (30 ans), alors que ces mêmes recettes selon une logique « Pigouvienne » bien connue, rentreront assez vite en phase d’attrition. On parle très concrètement de la perte graduelle du produit des accises sur les énergies fossiles, soit 35 milliards d’euros en 2021.
- Côté social le rapport note que « à de rares exceptions près, les politique fondées » sur le paradigme du « double dividende » « ont cependant rapidement fait l’objet d’un rejet social et politique », ce que révèlent les épisodes des bonnets rouge puis des gilets jaune. De ce point de vue l’étude récente publiée par le CEPREMAP[2] relative à la réintroduction de la taxe carbone en France dans un contexte européen plus large de mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF[3]) dresse des conclusions parfaitement claires : « en l’absence de (…) politique monétaire accommodante, redistribuer aux ménages modestes les recettes fiscales de la taxe carbone ferait perdre de la croissance et réduirait peu les inégalités. » Mais si « utiliser les recettes de la taxe carbone pour investir dans la rénovation énergétique préserve mieux la croissance tout en limitant les inégalités », celles-ci ne peuvent être tenues ni en termes de volume (montée en puissance rapide dès 2030 comme vu au point précédent), ni en termes de durée (pendant 30 ans sans baisse de rendement).
- Côté dépenses publiques, l’addition proposée par le rapport est très lourde entre 25 et 34 milliards d’euros à horizon 2030 sur une enveloppe de près de 67 milliards, notamment parce que la puissance publique devra supporter pas moins de 4 types de coûts :
- Le coût direct que devront supporter les administrations publiques (rénovation des bâtiments, infrastructures, recherche publique) ;
- Le coût des dispositifs de soutien à l’investissement et à l’équipement des ménages et des TPE ;
- Le coût d’appui à la transition vers l’économie verte (part entreprises du dispositif avec des subventions à la décarbonation de l’industrie, formation professionnelle (reconversion), mesures d’accompagnement etc.) ;
- Le coût des investissements d’adaptation ;
Source : Rapport op.cit. Note de lecture : il faut relever que l’investissement supplémentaire négatif pour l’équipement de véhicules électriques des ménages s’expliquerait par le report modal des ménages vers d’autres transports et par la baisse de leur mobilité (les ménages achetant moins de véhicules qu’en l’absence de transition).
Il en résulterait une explosion de la dette publique de près de 25 points de PIB, se répartissant entre 13 points au titre du cumul des dépenses prises en charge d’ici 2050, 8 points liées à la perte de recettes induites par le ralentissement de la croissance potentielle (soit -0,3 point/an entre 2024 et 2030, suivi par -0,2 point/an entre 2031 et 2035 et enfin -0,1 point/an entre 2036 et 2040), et le reste soit 4 point de dettes constituées à part égales entre l’effet dénominateur (croissance moins rapide du PIB de 2 points de PIB) et augmentation de la charge de la dette alourdissant le déficit public (2 points de PIB).
A court terme en 2030 la dette serait plus creusée de 9 points, dont 6 points liés aux dépenses supplémentaires d’investissement, 1 point lié à la perte de recettes du fait de la croissance plus faible, le reste (2 points) étant répartis entre effet dénominateur et augmentation de la charge de la dette.
Un scénario nettement plus accusé que celui qui figurait il y a un an dans le rapport de l’IGF consacré au même sujet (mais avec des objectifs de convergence moins accusés). La dette n’augmentant que de 15 points au total et non de 25 comme dans le présent rapport[4].
Des modes de financements apparemment insuffisants
La mission tente de dégager les grandes sources de financements permettant de financer la trajectoire proposée de « neutralité » carbone.
Première source d’investissement envisagée : le redéploiement des dépenses et des dépenses fiscales… comprendre lutter contre les « dépenses » et les « niches fiscales » jugées « brunes » selon la taxinomie du budget vert de l’Etat. Le rapport en dégage 10 milliards sur les dépenses de l’Etat, dont 6 sur les niches fiscales « essentiellement des détaxes de combustible pour certaines professions » (on pense par exemple au GNR (le gasoil non routier etc.). Il n’y aurait donc que 4 milliards de dépenses budgétaires brunes, les 6 autres milliards représentant des mesures de baisse d’impôts. S’y ajouteraient 9 milliards de dépenses brunes dans les investissements (formation brute de capital fixe) des collectivités territoriales (sur 50 milliards de FBCF locale en 2021). Enfin sans doute 6 autres milliards à tirer des ASSO (administrations de sécurité sociales) car le total revendiqué par la mission pour l’ensemble des APU est de 25 milliards d’euros… Sur ce premier volet la mission ne se fait pas trop d’illusions « pour souhaitable qu’il soit, un financement intégral par redéploiement (i.e. par réduction de dépenses, brunes ou autres) apparaît cependant peu réaliste. »
Par ailleurs selon le rapport, décaler dans le temps le programme d’investissement de transition climatique même dans le cadre d’un assainissement des comptes publics à court terme afin de reconstituer des marges de manœuvre budgétaire ne serait pas une bonne option car « retarder au nom de la maîtrise de l’endettement public des investissements nécessaires à l’atteinte de la neutralité climatique n’améliorerait que facialement la situation, sans aucun bénéfice sur le fond. » Cette proposition étant justifiée par un parallèlisme un peu forcé entre la dette publique d’une part et la « budgétisation » de la dette climatique d’autre part. Cette présentation permettant de définir un mécanisme d’équivalence comptable théorique plaçant le Gouvernement devant un dilemme insoluble : toute préférence pour le désendettement public, faisant croître la dette climatique hors bilan et inversement. Les pouvoirs publics devraient cependant affronter la dette climatique avant la dette publique car si « le financement par endettement (…) est (…) en principe souhaitable si le taux d’intérêt est inférieur au taux de croissance nominal (…) [et que] le contexte financier est évidemment bien différent de ce qu’il était il y a 18 mois, les facteurs structurels qui étaient à l’origine de la faiblesse des taux d’intérêt n’ont pas disparu »… Les rapporteurs encore un fois ne croient pas à une modification significatives des conditions d’endettement des états en terme réels sur la période… ce qui semble constituer un pari risqué si le « tournant » climatique est pris avec des investissements globaux représentant près de 2 points de PIB mondial…
Troisième option, le recours à l’inflation : là encore mauvaise pioche, avec cette affirmation lapidaire « l’inflation n’est jamais un bon moyen de financer un supplément de dépenses ». En réalité les auteurs font le pari d’une maîtrise efficace de l’inflation au niveau mondial dans les 2 ans (2024).
Une taxation exceptionnelle (pendant 30 ans) de 5% du capital financier des 10% les plus aisés
Reste enfin l’argument massue du recours à la fiscalité qui se justifierait à plusieurs titres :
- Des règles européennes modifiant le PSC (pacte de stabilité et de croissance[5]) ne laisseraient pas assez d’espace pour un financement par endettement du plan de transition climatique nécessaire ;
- Le recours à l’endettement serait plus complexe à cause d’une hausse mondial de l’investissement pour le climat à hauteur de 2 points de PIB mondial… ce qui ferait croître vigoureusement le taux d’intérêt réel.
- Avec un déficit de 4,7% du PIB en 2022, la France n’a pas assez assaini ses finances pour se permettre de laisser filer son déficit public à nouveau.
- Enfin la position extérieure nette de la France est très dégradée (-40 points de PIB), si bien que le recours à un financement par endettement n’est pas souhaitable et qu’il vaudrait mieux en passer par une mobilisation de l’épargne domestique des ménages via l’impôt pour y parvenir.
Aussi, la mission propose ni plus ni moins qu’une reconstitution d’un ISF via la mise en place d’une contribution exceptionnelle (sur 30 ans !!) taxant un capital des 10% les plus aisés (3000 milliards sur 4.700 milliards) à hauteur de 5% sur cet actif, représentant un rendement de 150 milliards (0,167%/an). Cet ISF climatique[6] devrait frapper le capital à hauteur de 5 milliards/an et s’ajouter à l’IFI que les ménages acquittent déjà sur leurs actifs immobiliers (1,8 milliards en 2022).
Un argument fiscal qui ne tient pas compte du potentiel de redéploiement des programmes en cours
La mission ne s’intéresse pas aux redéploiements éventuels de programmes en cours pour financer la transition climatique et ses 25 à 34 milliards d’ici 2030. Or plusieurs programmes existent déjà à cet égard, notamment via les déploiements du PIA 4, du Plan de relance France Relance et du programme France 2030. D’ailleurs comme le relève le comité de suivi du Plan de Relance dans son 2ème rapport[7] (décembre 2022) : « S’agissant de l’articulation des plans, leur recouvrement partiel induit un risque de double compte des crédits alloués à chacun des plans. Ce risque est particulièrement marqué pour France 2030 et France Relance qui reposent pour partie sur un vecteur de financement commun : le PIA 4, principalement abondé par la mission « Investissement d’avenir » renommée en LFI 2022 « Investir pour la France 2030 ». » Ces différents risques de confusion et redimensionnement en cours d’exécution associés à la fongibilité des crédits et leur partielle débudgétisation lorsqu’ils sont portés par la BPI ou la Caisse des dépôts, rendent les redéploiements plus aisés, même s’ils compliquent le suivi des décaissements et les évaluations économétriques qui leurs sont associées.
Par ailleurs en matière de rénovation énergétique des bâtiments publics par exemple, estimés à 10 milliards dans le Plan de transition écologique présenté par la mission, ces crédits sont déjà partiellement présents dans les programmes actuels à hauteur de 2,7 milliards d’euros pour le parc de l’Etat et de 1,3 milliard pour celui des collectivités territoriales[8] soit un total de 4 milliards d’euros. Par ailleurs, 2,7 milliards d’euros publics sont consacrés à la rénovation énergétique des bâtiments privés, ce qui mort cette fois sur l’enveloppe annoncée de rénovation des logements à horizon 2030, soit 10 à 14 milliards d’euros…
On retrouve également ces incertitudes s’agissant des infrastructures représentant 4 milliards, prennent-ils en compte partiellement le soutien au secteur ferroviaire d’ores-et-déjà acté de 4,7 milliards d’euros ? Vient-il s’y ajouter ?
En définitive, le rapport ne semble pas tenir compte des programmes en cours de déploiement à horizon 2027-2030 (soit près de 123 milliards d’euros d’enveloppe totale) et ne met pas en exergue de façon claire s’il s’agit de dépenses supplémentaires ou en partie déjà budgétisées…
Les réformes structurelles élevant le taux d’emploi pourraient être suffisantes
Dans une communication récente[9], l’économiste Gilbert Cette s’est interrogé sur la faiblesse du PIB/habitants en France et formulé quelques propositions fort intéressantes qui permettraient de contrer l’effet délétère sur les prélèvements obligatoires et la croissance potentielle des réformes climatiques proposées :
Il constate en particulier que l’écart de la mobilisation dans l’emploi de la population en âge de travailler en France « explique à lui seul plus de 10 points de pourcentage de PIB par habitant plus faible en France » qu’en Allemagne ou au Pays-Bas. Cela signifie « qu’avec le taux d’emploi de l’Allemagne ou des Pays-Bas, ou d’ailleurs avec celui des pays nordiques et scandinaves, le produit intérieur brut de la France serait plus élevé d’au moins 10% que ce qu’il est. »
Or un PIB plus élevé de 10% en France grâce au taux d’emploi « augmenterait le revenu moyen des ménages français » et compte tenu du taux de prélèvements obligatoires « élèverait aussi spontanément, les recettes publiques de 100 à 120 milliards d’euros par an. » Il en conclut « qu’une telle manne faciliterait considérablement le financement conjoint de politiques climatiques, de réformes ambitieuses (…) comme par exemple l’Education nationale ou la santé, mais aussi du désendettement public. »
Les difficultés de financement identifiées par la mission Pisani-Ferry/Mahfouz, en seraient d’autant facilités. Et les pouvoirs publics pourraient tout à la fois ajuster les comptes publics tout en soutenant la croissance potentielle et en finançant leurs priorités stratégiques dont la neutralité carbone. L’urgence est donc l’augmentation du taux d’emploi rapide dans les prochaines années, et pour y parvenir la poursuite des réformes des retraites, du chômage, du RSA et des minima sociaux sont décisives. Afin d’accroître le volume de la population active et de cette même population en emploi devient ainsi un objectif prioritaire absolu pour la soutenabilité de nos finances publiques comme pour les politiques publiques novatrices et de ruptures à mettre en place. Cela suppose d’augmenter le taux d’emploi des seniors entre 60 et 64 ans qui est de 33% en France contre 61% en Allemagne et 63% aux Pays-Bas et à l’autre bout de l’échelle de la vie active, de développer l’emploi des jeunes au-delà de 15 ans (15-24 ans). En 2021 ce taux d’emplois en France était de 32,2% contre 48,7% en Allemagne et 71,7% aux Pays-Bas[10]. Un objectif distinct de celui de la baisse du taux de chômage à un niveau frictionnel de 5%.
Conclusion
Assez curieusement le rapport pourtant fort fourni de la mission Pisani-Ferry, prône le financement de l’urgence climatique par l’introduction d’un ISF climatique comme une option « qui ne peut pas et ne doit pas être exclue », alors même qu’il s’agit d’une ligne rouge posée par le Gouvernement qui souhaite en passer plutôt par le développement de la croissance. Encore plus curieux et malgré des sommes assez mesurées d’ici 2030 (25 à 34 milliards d’euros), aucun recoupement avec les programmes existants à même horizon (soit 123 milliards d’euros) n’est effectué. Par ailleurs il s’avère que l’option la plus puissante non explorée par le rapport est l’élévation du taux d’emploi, ce qui permettrait de combattre les effets récessifs sur la croissance potentielle à court terme du plan climat. Peut-être s’agit-il de l’envie de ne pas afficher les gains potentiels à attendre de l’augmentation de l’employabilité en France, qu’il s’agisse des seniors, des jeunes ou de l’ajustement des minima sociaux et des prestations chômages pour favoriser l’accès et le maintien en emploi.
[1] https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/pour-tenir-sa-trajectoire-le-gouvernement-va-geler-1-supplementaire-des-credits-du-budget-2023-1945891
[2] https://www.cepremap.fr/depot/2023/02/2023-01-NoteCEPREMAP_TaxeCarbone-1.pdf
[3] Dont la terminologie par un effet de « nominalisme » juridique a suffi à la commission à contourner la règle de l’unanimité en matière fiscale, ce qui ne facilitera pas sa stabilité juridique à venir, voir https://www.touteleurope.eu/environnement/changement-climatique-qu-est-ce-que-le-mecanisme-d-ajustement-carbone-aux-frontieres-ou-taxe-carbone-europeenne/
[4] https://www.igf.finances.gouv.fr/files/live/sites/igf/files/contributed/IGF%20internet/2.RapportsPublics/2022/2022-M-037-04_Enjeux_macroeco_et-budg_neutralite_carbone.pdf#page=23
[5] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_2393, ainsi que https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/qu-est-ce-que-le-pacte-de-stabilite-et-de-croissance/
[6] https://www.lemonde.fr/politique/article/2023/05/22/jean-pisani-ferry-nous-preconisons-un-impot-exceptionnel-sur-le-patrimoine-financier-des-plus-aises-pour-la-transition-climatique_6174328_823448.html pour le soutien de certaines ONG à cette mesure, voir par exemple : https://www.oxfamfrance.org/wp-content/uploads/2022/02/rapport_milliardaires_carbone220222.pdf
[7] https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-2022-rapport-france-relance_rapportcomplet_janv23.pdf
[8] Rapport (décembre 2022), op.cit, p.235.
[9] https://www.telos-eu.com/fr/economie/la-france-travaille-peu-handicap-mais-chance-pour-.html
[10] Voir INSEE, France Portrait social 2022, Emploi et chômage en Europe, 22 novembre 2022, https://www.insee.fr/fr/statistiques/6478148?sommaire=6535307
