Actualisation de la loi de programmation militaire : plus de 22 milliards de baisses sur les autres dépenses à prévoir en 2027
Le Haut Conseil des finances publiques vient de rendre un avis sur le projet d’actualisation de la loi de programmation militaire. La vigie des finances publiques doit en effet se prononcer sur la cohérence et les effets des lois de programmations sectorielles sur l’équilibre et la programmation pluriannuelle des finances publiques. Or, derrière les +36 Md€ voulus par les pouvoirs publics pour le budget des armées d’ici 2030, se profile l’obligation de maîtriser la hausse des dépenses publiques primaires beaucoup plus fortement que prévu pour tenir nos engagements européens. Qu'on en juge, ces dépenses primaires ont augmenté de 42 Md€ en 2025 et devraient ralentir à +32 Md€ en 2026 et + 20 Md€ en 2027 et 2028, soit une division par 2 en 3 ans. Or parallèlement les lois de programmations sectorielles dont l'actualisation de la LPM devraient participer à cette augmentation à raison de 5, 7, puis 8 Md€ au cours de ces mêmes années dont 3,5 Md€ et 6,5 Md€ en 2026 et 2027 pour la seule actualisation de la LPM. Ainsi, hors dépenses sectorielles programmées, l'ensemble des autres dépenses primaires courantes devrait dériver de seulement 11 Md€ en valeur en 2027, année de l’élection présidentielle. Cette contrainte découle directement du fait que la France n’a pas souhaité recourir à la clause dérogatoire proposée par la Commission européenne permettant qu’entre 2025 et 2028 les augmentations de dépenses militaires ne soient pas comptabilisées dans la trajectoire de la règle de dépense nette (DPN). La Fondation iFRAP soutient cette stratégie qui présuppose la réalisation d'économies sans précédent (20 Md€ au bas mot) au niveau de l'Etat, au sein des autres ministères, des opérateurs et des collectivités locales, mais surtout au niveau de la Sécurité sociale et en particulier s’agissant de la branche vieillesse (dépenses de retraites) et de la branche maladie (dépenses de santé), pour un total de 22,6 Md€ d'économies.
Une actualisation à la hausse des budgets militaires sans garantie de sincérisation
Tout d’abord, le projet de loi d’actualisation de la programmation militaire (PLAPM) confirme une augmentation des crédits budgétaires de près de 36 Md€ par rapport à la loi de programmation militaire (LPM) initiale, le budget passant de 50,5 Md€ en 2025 à 76,3 Md€ en 2030, hors contribution au CAS Pensions.
Crédits de paiements de la mission défense - comptabilité budgétaire | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | Cumul des variations de crédits |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Trajectoire LPM | 47,2 | 50,5 | 53,7 | 56,9 | 60,4 | 63,9 | 67,4 | |
| Variation des crédits | 3,3 | 3,2 | 3,2 | 3,5 | 3,5 | 3,5 | 20,2 | |
| Trajectoire PLAPM | 57,1 | 63,3 | 68,3 | 72,8 | 76,3 | |||
| Variation des crédits | 6,2 | 5 | 4,5 | 3,5 | 19,2 | |||
| Surcroit de crédits dans la PLAPM | 3,5 | 6,5 | 8 | 9 | 9 | 36 |
Source : Ministère des Armées, HCFP, retraitement Fondation iFRAP avril 2026.
Cependant, comme l’indique le Haut Conseil[1], « la progression prévue des crédits de paiements de la mission Défense atteint ainsi +8,7% en valeur par an, en moyenne sur la période 2026-2030, contre +5,9% en LPM », ce qui représente une augmentation très significative de l’ordre de +2,8 points/an.
Il souligne par ailleurs que « des aléas significatifs sont susceptibles d’affecter la mise en œuvre de la trajectoire du PLAPM ». Notamment les effets de l’inflation des prix de l’énergie, des difficultés opérationnelles ou juridiques (difficulté d’adoption des lois financières etc.), ou des imprévus en matière de coopérations internationales sur des programmes de développement et d’achats d’armements communs.
Mais surtout, il existe des difficultés financières spécifiques : en particulier, la question centrale des reports de charges imputées en année N et reportées en année N+1 « qui restent significatifs sur l’horizon de temps du PLAPM, bien que plafonnés à 9,5 Md€ en 2028 ». En effet, ces consommations de crédits d’une année sur l’autre en priorité « réduit les marges de manœuvres pour faire face aux aléas en cours d’année ». Ils constituent une contrainte spécifique qui s’impose durant l’année en cours en provenance de l’année précédente. Or, rien n’indique que l’actualisation de la loi de programmation militaire et ses augmentations de crédits ne viennent « purger » au moins en partie ces contraintes de gestion. Tout au contraire, les reports de charges apparaissent comme ne générant pas « intrinsèquement un risque de dépenses supplémentaires », ce qui veut dire qu’ils risquent de parasiter les augmentations de crédits prévues sur d’autres segments de dépenses.
Par ailleurs, les « restes à payer » qui s’apparentent aux montants de paiements attendus pour solder des engagements juridiques déjà pris, augmentent régulièrement : ils étaient de 60 Md€ fin 2019, de 100 Md€ fin 2024 et de 140 Md€ en 2025-2026 et devraient se stabiliser à cet étiage au-delà. Cela montre là encore un risque en matière de contrainte programmatique bien au-delà du terme du PLAPM soit 2030.
Enfin, rien n’est sincérisé quant aux 13,3 Md€ qui dans la LPM excédaient les seuls crédits de paiements pour l’ensemble de la période 2024-2030. En effet, « le montant ne fait pas l’objet d’une actualisation explicite dans le PLAPM. Ces besoins supplémentaires lorsqu’ils donnent lieu à des dépenses, seraient financés d’une part par des ressources extra-budgétaires, d’autre part par de moindres dépenses sur d’autres ministères. » Ces assertions sont hypothétiques :
D’une part, des financements extra-budgétaires, supposeraient soit des mécanismes de prêts accordés en lieu et place des pouvoirs publics auprès de la BITD ou via des financements européens spécifiques (ReArm UE etc.), paiements ukrainiens etc.). Soit, à une « marge de budgétisation » dans la mesure où, « selon les informations fournies par l’administration, l’intégralité des 13,3 Md€ ne donne(rait) pas lieu à des dépenses car une partie reflète une marge frictionnelle conduisant en pratique à un taux de chute ».
D’autre part, à des opérations de gage par des économies réalisées sur d’autres ministères, ce qui, là encore, semble créatif lorsque l’on dévoilera le degré de contrainte des dépenses hors programmation imposées à l’ensemble des APU après cette opération d’actualisation.
Un coin du voile levé sur les hausses de crédits du PLAPMComme l’évoque récemment l’Opinion[2], l’actualisation de la LPM proposée n’implique pas un « tournant capacitaire » puisque les formes opérationnelles restent cantonnées à 210 000 militaires d’actives, 225 avions de combat et 15 frégates de 1er rang. En réalité, il s’agit plutôt d’une montée en puissance s’agissant :
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Un projet d’actualisation qui impose un freinage inédit des autres dépenses publiques, pour respecter les règles budgétaires européennes
Première difficulté pointée par le HCFP, « la programmation des dépenses militaires est exprimée en comptabilité budgétaire, tandis que les objectifs de dépense de l’ensemble des administrations publiques le sont en comptabilité nationale ». Or, il est curieux que pour l’information des parlementaires, il n’existe pas de clé de passage simple de la programmation budgétaire en crédits de paiements à une programmation pluriannuelle des dépenses exprimée en comptabilité nationale (d’engagement et non plus de caisse). Seule métrique qui fait foi pour respecter nos engagements européens. Comme l’exprime le HCFP lui-même, « l’absence de données en comptabilité nationale constitue une limite à l’analyse. Toutefois (…) la dynamique des crédits de paiements est en moyenne une bonne approximation de l’évolution de la dépense en comptabilité nationale ». Il en ressort donc, après recalcul, la présentation suivante :
2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | |
DPN (dépenses primaires nettes comptabilité nationale) | 1 595 | 1 637 | 1 669 | 1 689 | 1 709 | 1 727 | 1 747 |
| Taux de croissance (%) | 3,5 | 1 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,1 | 1,1 |
| Ecarts Md€ courants | 42 | 32 | 20 | 20 | 18 | 20 | |
Dépenses couvertes par les lois de programmation sectorielles dont le PLAPM | 105 | 110 | 117 | 125 | 132 | 137 | 142 |
| Evolution (%) | 5,2 | 6,4 | 7,1 | 4,8 | 4,2 | 3,3 | |
| Ecarts Md€ courants | 5 | 7 | 8 | 7 | 5 | 5 | |
Dépense primaire nette hors dépenses lois de programmation et avant mesures nouvelles en recettes | 1 491 | 1 527 | 1 552 | 1 563 | 1 577 | 1 590 | 1 605 |
| Evolution (%) | 2,4 | 1,6 | 0,7 | 0,9 | 0,8 | 0,9 | |
| Ecarts Md€ courants | 36 | 25 | 11 | 14 | 13 | 15 | |
| Proportion des écarts | 85,7% | 78,1% | 55,0% | 70,0% | 72,2% | 75,0% |
Source : HCFP avis du 19 mars 2026, rendu public le 8 avril 2026, présentation Fondation iFRAP, avril 2026
Il en résulte que l’ensemble des lois de programmation (dont le PLAPM modifiant la LPM) auraient un impact sur l’augmentation annuelle du plafond de dépenses primaires nettes (hors charges de la dette, nettes des augmentations d’impôts éventuelles[3]) de 7 Md€ en 2026, puis de 8 Md€ en 2027 avant de refluer ensuite autour des 5 Md€ en 2029 et 2030.
Cela représenterait une contrainte très importante sur les dépenses primaires nettes « courantes » (c'est-à-dire non programmées), dont l’augmentation pour l’ensemble des APU ne saurait dépasser les +25 Md€ courants en 2026 et les 11 Md€ courants en 2027, pour ensuite se stabiliser autour des 14 Md€ entre 2028 et 2030… Cette faiblesse d’évolution de la dépense publique non programmée serait inédite, surtout en 2027, année électorale -où les difficultés politiques pour l’adoption même d’un budget avant l’issue du scrutin présidentiel – rendent à notre avis irréaliste toute mesure corrective visant à atteindre cet objectif l’année prochaine. L’effet serait par ailleurs à peine relâché dans le temps puisqu’en 2028 la dépense publique primaire courante (avant recettes nouvelles éventuelles) n’augmenterait que de 14 Md€, puis +13 Md€ en 2029 et enfin de 15 Md€ en 2030.
Pour y parvenir, il faudrait déjà commencer par baisser la dépense au niveau de l'Etat de 3,6 Md€ supplémentaires, afin de compenser la charge de la dette liée à la crise énergétique iranienne (et qui s'ajoute à l'augmentation de la charge de la dette de +8 Md€ hors crise énergétique) entre 2026 et 2027. S'y ajouterait un gel en valeur maintenu des dépenses de l'Etat hors programmation sectorielle, la poursuite de la baisse des dépenses des ODAC (opérateurs) de 2 Md€ en valeur, une baisse de 6 Md€ des dépenses des APUL (collectivités territoriales et satellites) pour contenir leur hausse tendancielle en tenant compte du cycle électoral (ce qui est faisable compte tenu du potentiel d'économies identifiées sur la sphère locale, voir Beaune et alii (avril 2026) qui l'estiment à 15,255 Md€), et enfin sur la sécurité sociale, dont l'augmentation tendancielle est d'environ 27 Md€/an en dépenses et qu'il faudrait diviser par 2 à +14 Md€ environ). Sur le champ de la sécurité sociale des économies de 13 Md€ supposeraient une désindexation partielles des retraites (6 Md€ en cas de désindexation sans retour sur l'arrêt de la suspension de la réforme et en ne répercutant que la moitié de l'inflation) et sans doute des économies complémentaires importantes sur la santé et les hôpitaux de l'ordre de 5 Md€. Soit un total de 22,6 Md€ d'économies.
[1]https://www.hcfp.fr/liste-avis/avis-ndeg-2026-1-loi-de-programmation-militaire-plapm
[2] https://www.lopinion.fr/economie/defense-la-loi-de-programmation-militaire-a-nouveau-en-conseil-des-ministres-36-milliards-deuros-en-plus
[3] Qui autorisent à augmenter ce plafond d’après les nouvelles règles budgétaires européennes en vigueur.
