2020, l'année à 64,3% de dépenses publiques
Ce mercredi 4 novembre 2020, le conseil des ministères a examiné le 4ème projet de loi de finances rectificatif pour 2020. Ce document permet de bien prendre conscience des effets du second confinement sur l’économie française et la dégradation consécutive encore plus accusée des finances publiques en 2020. Dans son avis le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) se borne à enregistrer les mauvaises nouvelles macroéconomiques et leurs conséquences budgétaires : -11% de croissance, un déficit public désormais à -11,3% et une dette atteignant désormais 119,8% du PIB. Dans ce cadre, l’augmentation très nette des dépenses d’urgence sanitaires de 20,4 milliards d’euros par rapport au PLFR 3 (soit un total de 85,4 milliards), et l’accélération du décaissement de France Relance en 2020 (on parle de 10 milliards d’euros en crédits de paiement), qui sont sensés jouer comme des amortisseurs de crise, rendent en réalité le pilotage des finances publiques françaises encore plus compliqué et déstabilisent les prévisions économiques et budgétaires d'un PLF 2021 toujours en discussion. En 2020, les dépenses publiques atteindraient 64,3% du PIB (hors crédits d'impôts) et même 65,1% du PIB en les incluant...
Les données fondamentales de cadrage
La révision à la baisse de la croissance pour 2020 à raison du second confinement (partiel, si bien que la perte estimée à 2,5%/mois du PIB reste atténuée) produirait des effets importants sur le PIB avec une baisse de près de 20,5 milliards de richesses.
La dégradation du déficit public viendrait paradoxalement plus de l’augmentation des mesures d’urgences de 20,9 milliards et à un moindre degré du décaissement anticipé du Plan de Relance, donc du volet dépenses publiques, que de la baisse importante des prélèvements obligatoires. En effet celui-ci se maintiendrait très bien (le niveau d’après la présentation du PLFR 4 serait de 45,2% du PIB (hors crédits d’impôts) et même à 46,3% du PIB (y compris crédits d’impôts)) soit une augmentation respectivement de +0,4 point intégralement imputable à l’effet de l’effondrement du PIB. Le niveau des recettes seraient à peine moins accusées avec un différentiel de -2,1 milliards.
Exécution | PLF 2021 | PLFR IV 2020 | PLF 2021 | |
|---|---|---|---|---|
2019 | 2020 | 2020 | 2021 | |
PIB en volume en % de PIB | 1,5 | -10,0 | -11,0 | 8,0 |
Déflateur de PIB en % | 1,2 | 1,8 | 1,8 | 0,3 |
PIB en valeur en % de PIB | 2,7 | -8,2 | -9,2 | 8,3 |
PIB en valeur en milliards d'euros | 2425,7 | 2223 | 2202,5 | 2407,8 |
PIB potentiel (en volume) en % de PIB | 1,25 | -0,3 | -0,3 | 0,6 |
Solde public | -3,0 | -10,2 | -11,3 | -6,7 |
Dette publique | 98,1 | 117,5 | 119,8 | 116,2 |
Dette publique hors soutien à la zone euro | 95,4 | 114,6 | 116,9 | 113,5 |
Dépenses publiques hors CI (crédits d'impôts) | 54,0 | 62,8 | 64,3 | 58,5 |
Dépenses publiques totales | 55,6 | 63,6 | 65,1 | 59,2 |
Recettes publiques totales | 52,6 | 53,4 | 53,8 | 52,5 |
Total P.O y compris CI (France compétence) | 45,6 | 45,9 | 46,3 | 46 |
Total P.O hors CI (crédits d'impôts) | 44,1 | 44,8 | 45,2 | 43,8 |
Source : PLFR (4) 2020. Note de lecture: Nous avons considéré que le déflateur de PIB était constant entre le PLFR (4) et la dernière prévision pour 2020 du PLF 2021. Pour autant, l'inflation a été révisée, passant de 0,2% à 0% (IPC hors tabac, voir RESF). Il pourrait donc varier, mais cette donnée n'est pas livrée à ce stade dans le projet de loi.
En revanche, la dépense publique augmenterait encore pour atteindre 65,1% (y.c. Crédits d’impôts), soit +1,5 point, soit précisément le volume des dépenses additionnelles du plan d’urgence.
En conséquence le solde public chuterait à -11,3% soit une aggravation de -1,1 point depuis le PLFR 3. Son montant représenterait près de 249 milliards d’euros, en augmentation de 22,1 milliards par rapport au précédent collectif budgétaire.
Nous ne disposons pas de la décomposition du solde par niveau d’administration. En revanche, il est possible de présenter la décomposition du solde public dans ses composantes redressées à l’instar de la présentation réalisée par le gouvernement lui-même dans sa notification au HCFP dans son précédent avis de septembre 2020[1]. On comprend étant donné le niveau des retraitements à effectuer pour dégager le véritable déficit structurel de 2020 compte tenu de l’obsolescence de la précision de croissance potentielle de la LPFP 2018-2022, que les mesures nécessaires pour assainir nos finances publiques une fois la crise passée seront colossales :
PLF 2021 | PLF 2021 | PLFR IV 2020 | PLFR IV 2020 | PLF 2021 | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
Présenté | Actualisée | Présenté | Actualisée | Budget 2021 | ||
En points de PIB | 2019 | 2020 | 2020 | 2020 | 2020 | 2021 |
Solde public | -3 | -10,2 | -10,2 | -11,3 | -11,3 | -6,7 |
Composante conjoncturelle | 0,2 | -6,5 | -5,7 | -7,2 | -6,8 | -2,8 |
Mesures ponctuelles et temporaires | -1,0 | -2,7 | 0,2 | -3,5 | 1,3 | -0,2 |
Solde structurel | -2,2 | -1,2 | -4,8 | -0,6 | -5,8 | -3,6 |
Sources : HCFP (septembre 2020), PLFR 4, recalcul Fondation iFRAP (novembre 2020)
Il apparaît en particulier que le déficit structurel se creuserait encore de 1 point pour atteindre -5,8 points de PIB au lieu de la notification conventionnelle à hauteur de -0,6 point, notamment à cause des retraitements importants à effectuer en matière de mesures ponctuelles et temporaires. Bien entendu la prévision pour le PLF 2021 est simplement indicative, elle n’est pas actualisée. La réduction du déficit entre 2020 et 2021 nécessiterait un rebond technique du PIB bien plus important que celui envisagé avec une croissance nécessaire de près de 9% au lieu des 8% actuellement envisagés (pour l’effet volume).
La dette publique quant à elle, atteindrait 119,8% du PIB, soit 2.639 milliards d’euros en 2020, représentant une dégradation d’environ 26,6 milliards.
S’agissant des dépenses de l’Etat
C’est l’Etat qui concentrerait sur son budget l’essentiel des dépenses supplémentaires (hors partage du renforcement des mesures liées à l’ONDAM hospitalier, ainsi que le partage du financement des mesures de chômage partiel prolongées avec l’UNEDIC). Ainsi le budget de l’Etat reprendrait près de 19,07 milliards de dépenses d’urgence supplémentaires sur les 20,9 programmées (soit 1,83 milliards pour les autres administrations).
| LFI 2020 | LFR III 2020 | PLF 2021 | PLFR IV 2020 | Variation PLFR IV/LFI 2020 |
|---|---|---|---|---|---|
Dépenses du budget général et PSR | 400,4 | 460,4 | 450,2 | 478,5 | 78,1 |
Dépenses du budget général | 337,7 | 394,7 | 384,6 | 413,1 | 75,4 |
Crédits des ministères | 253,2 | 259,7 | 259,8 | 261,3 | 8,1 |
Mission "investissements d'avenir" | 2,1 | 2,1 | 2,1 | 2,1 | 0 |
Mission "plan d'urgence face à la crise sanitaire" | 0 | 52,6 | 42,7 | 69,8 | 69,8 |
Charges de la dette (y.c. SNCF) | 38,6 | 36,6 | 36,2 | 36,2 | -2,4 |
Contributions au CAS pensions | 43,8 | 43,8 | 43,8 | 43,7 | -0,1 |
Prélèvements sur recettes | 62,7 | 65,7 | 65,5 | 65,4 | 2,7 |
Au profit des collectivités territoriales | 41,2 | 42,3 | 42,2 | 41,7 | 0,5 |
Au profit de l'Union européenne | 21,5 | 23,4 | 23,4 | 23,7 | 2,2 |
Source : PLFR (4) 2020
La décomposition des mesures d’urgence sanitaires consolidées seraient alors les suivantes :
Synthèse des mesures de soutien : LFRI, II, III | PLFR IV | ||
|---|---|---|---|
Mesures avec effet direct sur le solde public | Nouvelles mesures | Total | |
Activité partielle | 30,8 | 3,2 | 34 |
Fonds de solidarité | 8,5 | 10,9 | 19,4 |
Dépenses de santé (ONDAM exceptionnel) | 9,8 | 2 | 11,8 |
Exonération de cotisations sociales | 5,2 | 3 | 8,2 |
Prolongation des revenus de remplacement et décalage de l'entrée en vigueur de la réforme de l'assurance-chômage | 1,6 | 0 | 1,6 |
Aide exceptionnelle aux indépendants (CPSTI) | 0,9 | 0 | 0,9 |
Inclusion sociale et protection des personnes vulnérables (y compris prime précarité) | 0,9 | 1,1 | 2 |
Avances remboursables aux PME | 0,5 | 0 | 0,5 |
Report des déficits antérieurs sur l'assiette fiscale IS (carry-back) | 0,4 | 0 | 0,4 |
Achat de masques non chirurgicaux | 0,3 | 0,3 | 0,6 |
Sinistralité BEI | 0,1 | 0 | 0,1 |
Crédits divers de l'Etat (crédits supplémentaires d'urgence, autres crédits LFR III) | 5,6 | 0,4 | 6 |
Total mesures avec impact sur le solde public | 64,50 | 20,90 | 85,50 |
Source : PLFR (4) 2020
Cependant, ces mesures d’urgence bien qu’exceptionnelles, se ventileraient entre les deux normes de suivi des dépenses de l’Etat :
- 1,77 milliards seraient portés par la norme de dépenses « pilotables » de l’Etat, soit intégrées dans les dépenses c’est-à-dire arbitrables par le gouvernement. Pour cela on retire les PSR (prélèvements sur recettes) en direction des collectivités territoriales et de l’Union européennes, la charge de la dette et du CAS pensions (des fonctionnaires), ainsi que certains comptes spéciaux.
Sous cette norme les dépenses de personnel seraient bien maîtrisées par rapport à la budgétisation initiale (hors primes exceptionnelles liées à la crise et qui sont placées hors normes), tandis que les autres dépenses subiraient une dérive de près de 6,59 milliards d’euros par rapport à la LFI 2020, et de 2,7 milliards d’euros par rapport au PLFR (3) 2020, hors effet d’urgence de la 2ème vague covid-19. Pour autant, la révision profonde liée à la crise du schéma d'emplois pour 2020 fait craindre un dérapage contrôlé des effectifs mais plutôt du côté des opérateurs: en effet alors qu'une stabilité des effectifs était anticipée jusqu'à présent, le schéma d'emploi croîtrait finalement de +5.350 ETP pour faire face à la crise. L'affichage s'expliquerait par un effet direct uniquement en direction des opérateurs (dont Pôle Emploi: +2340 ETP, mais aussi en direction des ARS +420 postes et l'AFPA, +125 postes). Une partie de l'augmentation des dépenses de fonctionnement évoquées plus haut, consisterait en une augmentation des subventions pour charge de service public pour porter cette augmentation des effectifs.
Exécution | LFI | LFR 4 | var LFI /LFR4 | |
|---|---|---|---|---|
Hors fonds de concours et attributions de produits | 2019 | 2020 | 2020 | 2020 |
Crédits budgétaires sous normes hors mesures 2ème vague covid-19 | 247,76 | 253,25 | 259,73 | 6,49 |
Dépenses de personnel hors CAS pensions | 88,27 | 89,83 | 89,75 | -0,08 |
Autres dépenses (hors dette et T2) | 159,49 | 163,42 | 169,99 | 6,57 |
Taxes et recettes affectées | 18,69 | 19,53 | 19,63 | 0,10 |
Comptes spéciaux sous norme | 9,89 | 10,464 | 10,464 | 0,00 |
Budgets annexes sous norme | 1,93 | 2,015 | 2,015 | 0,00 |
Retraitement des flux internes au BGE | -5,82 | -5,818 | -5,818 | 0,00 |
Normes de dépenses pilotables hors mesures 2ème vague covid-19 | 272,46 | 279,43 | 286,02 | 6,59 |
Source : PLFR (4) 2020
- 17,3 milliards d’euros de dépenses d’urgence supplémentaires seraient placée en dehors de la norme de dépenses pilotables et seraient par contre intégrées dans la norme de l’ODETE (objectif d’évolution des dépenses totales de l’Etat[2]).
| Exécution 2017 | Exécution 2018 | Exécution 2019 | LFI 2020 | LFR 3 2020 | LFR 4 2020 | PLF 2021 (pour info) |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Crédits budgétaires (y.c fonds de concours et attribution de produit) | 245,1 | 246,9 | 253 | 259 | 265,6 | 263,07 | 270,3 |
Taxes et recettes affectées | 19,1 | 18,6 | 18,7 | 19,5 | 19,6 | 19,63 | 18,7 |
Budgets annexes et comptes spéciaux (hors fonds de concours et attributions de produit) | 6,7 | 6,7 | 6,6 | 6,7 | 6,7 | 10,9 | 6,6 |
Retraitement des flux internes à l'Etat | -5,8 | -5,8 | -5,8 | -5,8 | -5,8 | -5,8 | -5,9 |
Norme de dépenses pilotables | 265,1 | 266,4 | 272,5 | 279,4 | 286,1 | 287,79 | 289,7 |
Transfert aux collectivités territoriales | 44,8 | 45,5 | 46,1 | 46,7 | 47,7 | 47,1 | 50,8 |
Dépenses du CAS pensions | 55,8 | 56,7 | 57,3 | 58 | 58 | 58 | 58,7 |
Autres dépenses des comptes spéciaux | 1,3 | 1,6 | 2,1 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 0,1 |
Prélèvement sur recettes au profit de l'UE | 16,4 | 20,6 | 21 | 21,5 | 23,4 | 23,7 | 26,9 |
Charge de la dette dont SNCF réseau | 41,7 | 41,5 | 40,3 | 38,6 | 36,6 | 36,2 | 37,1 |
Investissements d'avenir | -0,1 | 1 | 0,9 | 2,1 | 2,1 | 2,1 | 3,9 |
Renforcement en fonds propres de l'AFD | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 |
Plan de relance (nouveau) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 10 | 22 |
Plan d'urgence face à la crise sanitaire (nouveau) | 0 | 0 | 0 | 0 | 52,6 | 69,8 | 0 |
ODETE (objectif des dépenses totales de l'Etat) | 425,0 | 433,4 | 440,1 | 447,3 | 507,6 | 535,9 | 490 |
Source : PLF 2021, PLFR (4) 2020 et calculs Fondation iFRAP (novembre 2020)
La dérive de l’ODETE serait entre le PLFR 3 et le PLFR 4 de près de 28,3 milliards, notamment à cause du décaissement du plan de relance à hauteur de 10 milliards de crédits budgétaires, mais aussi sous l’influence de l’augmentation du plan d’urgence (17,3 milliards), tandis que les recettes appelées par l’UE (PSR UE) augmenteraient encore de 300 millions et qu’en revanche les transferts aux collectivités territoriales[3] (-0,6 milliards) et la charge de la dette (-0,4 milliards) seraient en replis.
[1] https://www.hcfp.fr/sites/default/files/2020-09/Avis%20HCFP-2020-5%20PLF-PLFSS%202021_0.pdf
[2] Voir encyclopédie des finances publiques, https://www.fipeco.fr/fiche/Les-normes-de-d%C3%A9penses-de-lEtat
[3] Notamment à cause de la révision à la baisse des pertes liées à l’épidémie de Covid-19 pour les collectivités qui passe pour 2020 de -7,25 milliards d’euros à -6 milliards d’euros, ce qui joue sur le niveau des trasnferts aux collectivités locales. Voir, https://www.lagazettedescommunes.com/703059/impact-financier-du-covid-19-derriere-la-guerre-des-chiffres-une-crise-de-confiance/
