Fonctions comptables : 54 000 emplois doublonnés dans le millefeuille administratif
Alors que les derniers chiffres de l’emploi public « compliquent » un peu plus l’équation budgétaire du Gouvernement il semble aujourd’hui urgent d’affronter la question essentielle de la réorganisation de nos services publics. Or l’émiettement des structures notamment de l’Etat (ministères/opérateurs) et locales (notre mille-feuille local : toujours 34.932 communes et 1.254 intercommunalités au 1er janvier 2024) ainsi que la séparation stricte ordonnateurs/comptables aboutissent à une explosion du nombre des emplois comptables, financiers et budgétaires. On recense en effet près de 12.500 ETP « le nombre d’agents dont l’emploi relève de la gestion budgétaire et financière au sein de l’Etat » (hors fonction comptable, estimée à 10.000 agents environ), tandis que le secteur local met face à face 15.772 agents dans les services de gestion de la DGFiP au bénéfice des collectivités territoriales et que de leur côté ces dernières de plus de 100 habitants pourraient afficher 15.620 agents au sein des SI Finances. Ces effectifs « financiers » et « comptables représentent donc environ 54.000 agents. L’émiettement extrême des structures et rien que pour les collectivités territoriales la gestion de leurs 87.316 comptes expliquent en partie la nécessité d’avoir de tels effectifs pléthoriques. Il est donc nécessaire de réfléchir à nouveaux frais à une rationalisation massive des structures administratives et des agences de l’Etat/et/ou/ locales afin de faire baisser leurs coûts de gestion associés.
Rationaliser les effectifs de gestion des collectivités locales, une dynamique trop timide
Au sein des collectivités territoriales, c’est d’abord le bloc communal qui est le plus émietté. La réduction du nombre de communes est très faible sur moyenne période en France :
| Année (1er janvier) | Nbre de communes | Nbre d'intercommunalités |
|---|---|---|
2019 | 34 970 | 1 258 |
2020 | 34 968 | 1 254 |
2021 | 34 965 | 1 254 |
2022 | 34 955 | 1 254 |
2023 | 34 945 | 1 254 |
2024 | 34 932 | 1 254 |
Var 2024-2019 | -38 | -4 |
Var 2024-2019 | -0,11% | -0,32% |
Source : INSEE, DGCL
On constate qu’entre 2019 et 2024, le nombre de communes a baissé de seulement 38 unités en 5 ans, tandis que les intercommunalités baissaient de 4 unités sur la même période et dès 2020 (fixe depuis). La réduction de l’émiettement du bloc communal est donc faible -0,11% pour les communes, -0,32% au niveau des EPCI.
S’agissant maintenant du nombre de comptes locaux gérés par la DGFiP, la Cour des comptes relève que leur décroissance est nettement plus sensible, soit -9,2% entre 2018 et 2022 : cela représente une contraction du nombre de budget/comptes, de -8.800 sur la période.
2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | Var | Var % | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Nbre de comptes/"budgets-collectivités" | 96 196 | 93 439 | 90 207 | 88 558 | 87 316 | -8 880 | -9,2% |
Source : Cour des comptes, décembre 2023[1].
En vertu de l’émiettement très fort des structures locales et de l’historique de la décentralisation en France, « La DGFiP est chargée du recouvrement des recettes des collectivités, met à disposition les ressources financières qui en découlent, paie leurs dépenses, tient leurs comptes et gère les bases cadastrales. » Il en résulte qu’en recettes comme en dépenses, et en vertu du principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable public, les collectivités locales se trouvent en situation d’externalisation de fait de la plupart de leurs services comptables, budgétaires et financiers. D’autant que l’Etat garantit aux collectivité un produit théorique de collecte des recettes fiscales locales, nonobstant leur encaissement effectif pour une année donnée (en échange de la facturation en sus au contribuable des frais de cette même collecte).
Le réseau territorial de la DGFiP n’en a pas moins fait l’objet d’un resserrement dans le cadre de la mise en place du « NRP » (nouveau réseau de proximité), ce mouvement s’opérant selon deux axes en apparence antagonistes : augmenter leur nombre de communes accueillant une présence de la DGFiP (travailler sur le contact avec le contribuable au dernier kilomètre) tout en massifiant les implantations[2] au travers de nouvelles structures : les SGC (Services de gestion comptable) remplaçant les anciennes trésoreries locales et la création de conseillers aux décideurs locales (CDL) afin d’identifier un métier de soutien aux élus en matière financière, fiscale, budgétaire et comptable. Le NRP devrait se déployer jusqu’en 2026[3] en s’appuyant sur la mise en place de cibles chiffrées et contractualisées via des schémas cibles formalisés dans des « chartes départementales ». Les chiffres parlent d’eux-mêmes :
2015 | 2019 | 2025 | Var 25-19 | 25-19Var % | |
|---|---|---|---|---|---|
Nombres de postes comptables | 4 229 | 3499 | 1761 | -1738 | -49,7% |
Nouvelles cibles après négociation |
| 3499 | 2029 | -1470 | -42,0% |
Source : Cour des comptes, décembre 2023.
Le nombre de postes comptables devait baisser de 50% d’ici 2025, les négociations avec les élus locaux peu désireux de voir des emprises fermer sur leur territoire ont abouti à un objectif rectifié de -42%.
En parallèle, le maintien d’antennes locales et le développement de points de proximité dans les espaces France Service[4] (2.601 en novembre 2023) et en mairie (400 permanences) se sont traduit effectivement par une augmentation de la présence de la DGFiP au sein du bloc communal :
2019 | 2023 théorique | 2023 effectif | Var | Var % | |
|---|---|---|---|---|---|
Nbre de commune avec présence DGFiP | 1977 | 2570 | 2 975 | 998 | 50,5% |
Source : Cour des comptes, décembre 2023.
Augmentation qui représente désormais +50,5% de présence dans les communes françaises soit +998 points de contacts. Précisons également que les usagers ont également la possibilité de régler leurs dettes fiscales dans le réseau des buralistes, ces derniers n’étant pas considérés comme offrant une « présence » DGFiP dans les territoires. Ces points de contact associés s’élevant tout de même à près de 15.043 en novembre 2023.
L’effet de ces restructurations sur la présence des agents de la DGFiP dans les territoires se traduit en termes d’effectifs comme suit, se traduisant par une baisse des effectifs de 13,5% entre 2019 et 2023 (soit -7.114 agents) :
Nombre d'emplois | |||||
|---|---|---|---|---|---|
2019 | 2022 | 2023 | Var 19-23 | Var 19-23 | |
| PRS (Pôles de recouvrement spécialisés) | 1 016 | 1 050 | 1 060 | 4% | 44 |
| Antennes pérennes de PRS |
| 3 | 3 |
| 3 |
Total PRS | 1 016 | 1 053 | 1 063 | 5% | 47 |
| SIE (services des impôts des entreprises) | 9 350 | 8 950 | 8 461 | -10% | -889 |
| Antennes pérennes de SIE |
| 410 | 595 |
| 595 |
Total SIE | 9 350 | 9 360 | 9 056 | -3,1% | -294 |
| SIP (services des impôts des particuliers) | 15 152 | 14 415 | 13 369 | -12% | -1 783 |
| Antennes pérennes de SIP |
| 671 | 844 |
| 844 |
| Services mixtes (SIP-SIE) | 2 982 | 530 | 92 | -97% | -2 890 |
| Antennes pérennes (SIP-SIE) |
| 25 |
|
| 0 |
Total SIP | 18 134 | 15 641 | 14 305 | -21,1% | -3 829 |
| Services départementaux de l'enregistrement (SDE) | 483 | 471 | 476 | -1% | -7 |
| Services de publicité foncière (SPF) | 4 129 | 3 798 | 3 689 | -11% | -440 |
| Antennes pérennes de SPF |
| 193 | 183 |
|
|
Total SPF | 4 129 | 3 991 | 3 872 | -6,2% | -257 |
| Trésoreries Amendes | 785 | 799 | 869 | 11% | 84 |
Total des services de gestion fiscale | 33 897 | 31 315 | 29 641 | -12,6% | -4 256 |
| Paieries départementales | 1 450 | 1 278 | 1 209 | -17% | -241 |
| Paieries régionales | 194 | 170 | 167 | -14% | -27 |
| Trésoreries impôts | 48 | 10 |
|
| |
| Trésoreries mixtes | 4 296 |
|
|
| |
| Trésoreries spécialisées SL | 10 270 | 2 995 | 390 | -96% | -9 880 |
| Services de gestion comptable (SGC) |
| 8 067 | 10 161 | 10 161 | |
| Antennes pérennes de SGC |
| 380 | 438 |
|
|
Trésoreries et paieries secteur local | 16 258 | 12 900 | 12 365 | -23,9% | -3 893 |
| Trésoreries Hospitalières (TH) | 2 369 | 3 059 | 3 260 | 38% | 891 |
| Services de gestion comptable - TH |
|
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| |
| Antennes pérennes de TH | 115 | 147 |
| 147 | |
Trésoreries et paieries secteur Hospitalier | 2 369 | 3 174 | 3 407 | 43,8% | 1 038 |
Services de gestion des collectivités territoriales | 18 627 | 16 074 | 15 772 | -15,3% | -2 855 |
| Antennes provisoires |
|
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|
TOTAL | 52 524 | 47 389 | 45 410 | -13,5% | -7 114 |
Source : Rapport de la Cour des comptes décembre 2023.
On observe une baisse conséquente -12,6% (-4.256 agents) dans les services de gestion fiscales, dont -21% dans les services des impôts des particuliers (ou mixtes), -3% dans les services des impôts des entreprises, -1% dans les services d’enregistrement et -6,2% dans les services de publicité foncière.
Symétriquement, les effectifs des services de gestion des collectivités baissent de -15,3%, dont deux effets en sens contraire : d’une part la baisse des effectifs des trésoreries et paieries du secteur local (et significativement du bloc local avec la création des SGC) soit -24% d’effectifs entre 2019 et 2023, et en sens inverse une augmentation des effectifs des trésoreries et pairies du secteur hospitalier +43,8%, qui sont désormais bien distinguées des précédentes.
Si l’on se concentre uniquement sur les effectifs de « gestion » des collectivités, c’est ce dernier réseau comptable et de conseillers aux élus locaux (993 postes), soit 12.365 agents comptables aux services collectivités territoriales et 3.407 agents au secteur hospitalier (largement intriqué avec le bloc communal), qui doivent être mis en miroir avec les services financiers des collectivités elles-mêmes représentant les services financiers des ordonnateurs (selon la séparation toujours non surmontée des ordonnateurs et des comptables en comptabilité publique). Or comme nous l’avons mis en évidence dans une note l’an dernier[5], d’après un sondage réalisé pour la seule région Île-de-France et dans les collectivités possédant plus de 100 agents, les fonctions financières (2017) étaient réalisées par des effectifs d’agents compris dans une fourchette de 7.850 et 11.405 agents. Le Panorama de la Fonction publique territoriale de 2023, s’intéressant aux recrutements intervenus en 2022 par filière et métiers, mettait en avant un taux de recrutement de 4% de l’ensemble des nominations sur le plan national[6], soit près de 7.298 agents. Il ne s’agit alors pas d’un stock mais d’un flux. Cette fonction étant particulièrement difficile à identifier dans la mesure où son développement dépend beaucoup du volontarisme de la collectivité en la matière qui peut prendre des formes très variées[7]. Si l’on retient que les nouvelles nominations ont représenté en 2022 dans la filière administrative 11,3% des effectifs présents en 2021 (contractuels et titulaires confondus), et en supposant ce taux constant dans les différents métiers de la filière (ce qui constitue une hypothèse forte), il est alors possible d’estimer les effectifs de la fonction financière pour l’ensemble de la FPT à 64.652 agents. Si toutefois on corrige ce chiffre de la répartition de la fonction administrative par taille de collectivité, en ne retenant que celles ayant plus de 100 agents, et en considérant que les personnels concernés sont avant tout de catégorie A et B, il est possible de diviser par trois cette estimation qui ressort à 15.620 agents environ, ce qui est cohérent avec le poids administratif de l’île-de-France dans l’ensemble de la Fonction publique territoriale corrigé de la taille de ses communes[8].
Dans ces conditions les fonctions comptables et financières totales travaillant au niveau local seraient les suivantes :
| Effectifs | Année | |
|---|---|---|
| Effectifs de la DGFiP gestion comptable locale | 12 365 | 2023 |
| Effectifs de la DGFiP gestion comptable hospitalière | 3 407 | 2023 |
| Effectifs fonction financière FPT -IDF | 11 405 | 2017 |
| Extrapolation total FPT - fonctions financières coll >100 agents | 15 620 | 2022 |
Total des fonctions financières et comptables | 31 392 |
Source : EY, Cour des comptes, DGCL, INSEE, calculs Fondation iFRAP, mars 2024
On vérifie alors bien les fonctions comptables et financières (ordonnateurs) miroirs entre la DGFiP et les collectivités territoriales, qui représentent 15.772 agents pour la DGFiP mis à disposition par l’Etat pour les fonctions comptables aux collectivités territoriales et 15.620 agents des services financiers des collectivités elles-mêmes d’une certaine envergure.
Le déploiement de services facturiers mixtes – objectif 100 en 2027 Ainsi que le reconnaît la Cour des comptes si « le projet de créations d’agences comptables communales (…) a été abandonné » en septembre 2019, faute pour la majorité d’avoir prévu le transfert des recettes publiques nécessaires aux collectivités territoriales en compensation des charges avancées, tout mouvement de regroupement n’a pas disparu pour autant : En effet, lorsque « les procédures de contrôle interne de l’ordonnateur sont jugées suffisamment efficaces[9] » des conventions de contrôle allégé en partenariat avec la DGFiP peuvent être conclues avec les collectivités partenaires. La Cour relève que des Services facturiers voient ainsi le jour fonctionnant « avec une équipe mixte composée d’agents issus de la DGFiP et de la collectivité concernée, chacun conservant son statut d’origine. » Actuellement 20 services facturiers sont actuellement actifs, 3 autres en cours d’installation, avec un objectif de 100 services facturiers mixtes à horizon 2027. |
Mais l’Etat et ses opérateurs aussi disposent d’effectifs de gestion pléthoriques
Dans un récent rapport de la Cour des comptes de janvier 2024[10], la direction du budget « estime à plus de 12.500 ETP le nombre d’agents dont l’emploi relève de la gestion budgétaire et financière au sein de l’Etat (hors fonction comptable). » Il s’agit ainsi d’une identification de l’ensemble des personnels des directions financières des ministères (ministères dépensiers ou financiers), en dehors des comptables publics de la DGFiP affectés aux administrations de l’Etat et à ses établissements (centrales, déconcentrées et opérateurs). Les fonctions comptables retenues par l’Etat pour ses propres services et démembrements peut être déduit des documents budgétaires de la DGFiP ainsi que du rapport social unique du ministère des finances[11].
Lois de règlement (ou projets) | PLF ETPT | Variation | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Effectifs et activités des services (emplois ETP) | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2023-19 |
| Administration centrale | 2 918 | 2 897 | 2 376 | 2 344 | 2 122 | -796 |
| Services régionaux | 23 | 11 | 11 | |||
| Services à l'étranger | 49 | 16 | 15 | -49 | ||
| Services départementaux | 81 664 | 80 172 | 77 693 | 76 321 | 77 299 | -4 365 |
| Autres[12] | 13 793 | 13 531 | 14 519 | 14 345 | 14 616 | 823 |
| Total | 98 424 | 96 623 | 94 604 | 93 025 | 95 428 | -2 996 |
| Variation n/N-1 | -1 801 | -2 019 | -1 579 | 2 403 | ||
Source : DGFiP, documents budgétaires PLF 2023.
En particulier le « bleu budgétaire » n°156 Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local, fait état d’une répartition du plafond d’emplois par action permettant d’identifier pour 2023 dans le cadre de l’action n°5 Gestion financière de l’Etat hors fiscalité, la présence de 10.189 ETPT majoritairement chargés de la comptabilité publique de l’Etat et de ses établissements publics. Un effectif en augmentation d’ailleurs dans le document annexé au PLF 2024 avec un plafond pour cette action estimé à 11.157 ETPT (soit +9,5%).
Ainsi la séparation ordonnateurs/comptables au sein même de la structure ministérielle de l’Etat produit elle aussi des doublons, que l’on peut estimer à 12.500 côté ordonnateurs et entre 10.000 et 11.000 côté comptables publics.
Il importe donc de mettre en place une vigoureuse démarche de « simplification » permettant de faire baisser le volume de ces éléments redondants qui se démultiplient logiquement à mesure que s’accroît l’émiettement de la structure administrative (complexification des organismes de direction, « agenciarisation » etc.).
Une architecture administrative simplifiée devrait faire baisser ces effectifs supports
La problématique de la complexité de la structure administrative française, en partie liée d’ailleurs à sa mécanique de décentralisation (incomplète sur le plan financier), mais aussi à la multiplication des agences de l’Etat justifiant à chaque fois un service financier autonome et la présence d’un comptable public en son sein, aboutit à des effectifs de gestion et comptables pléthoriques. Une démarche forte de rationalisation semble donc nécessaire. A cette fin, nous proposons :
- De mettre en place une démarche de « mutualisation » des fonctions financières et comptables à la maille départementale pour l’ensemble des collectivités infra-régionales. Si la mise en place d’agences comptables locales n’a pas fonctionné c’était en partie parce que leur financement n’était pas clair. Il importe donc de mettre en place un nouvel acte de décentralisation imposant en même temps par contractualisation la mise en place de pôles financiers locaux sur le mode des CGD/CNFPT (centres de gestion des personnels de catégorie C et B et A) de la fonction publique territoriale. Ils pourraient utilement regrouper les centres facturiers actuels et imposer la « mise en commun » des directions financières locales pour les entités de plus de 100 agents et des comptables publics (SGC, CDL) mis à la disposition des collectivités territoriales par la DGFiP.
- Cette démarche devrait s’accompagner d’incitations financières puissantes afin de réduire drastiquement le nombre de communes dont l’émiettement est indirectement responsable du maintien d’un réseau comptable étendu (indépendamment de celui relatif à la gestion fiscale). De ce point de vue, la relance des communes nouvelles avec une obligation de maille minimale à 1000 habitants devrait constituer un impératif catégorique, pour réduire les coûts de coordinations et le nombre des interlocuteurs, et appuyer une mutualisation importante des services leurs permettant d’atteindre des tailles critiques.
- S’agissant maintenant des missions foncières (création d’un service foncier départemental unique), de l’amélioration de la fiabilité des bases cadastrales, du projet « foncier innovant », là encore des enjeux de réduction de personnels sont importants : ils regroupent avec les services de l’enregistrement près de 4.348 agents. Alors même que des estimations via intelligence artificielles sont déjà déployées par l’usage de photos satellitaires et qu’il conviendrait de massifier l’usage de drones. Là encore des gisements liés à la dématérialisation des procédures et à la non nécessité d’une proximité physique (hors visites domiciliaires) devraient permettre de réduire drastiquement ces effectifs en services déconcentrés.
- S’agissant de l’Etat, des remarques similaires s’appliquent : si les ministères devenaient « leurs propres ministres des finances » c’est-à-dire impliqués dans les objectifs de maîtrise de la dépense publique, quitte à bouleverser la procédure budgétaire actuelle, la maîtrise des dépenses serait optimisée. Sur le plan comptable, la réduction des mesures de contrôle des dépenses ex ante, contrebalancé par la montée en puissance des contrôles ex post une fois le déploiement d’un système de contrôle interne normalisé et mature atteint, devrait permettre là encore de réduire les formalités comptables – et donc les effectifs nécessaires pour tenir les comptes. Si cette logique était poussée jusqu’au bout, il faudrait sans doute aller jusqu’à une disparition de la séparation ordonnateurs/comptables, pour ne plus disposer que de directions financières ministérielles, avec une responsabilité directe du directeur d’administration centrale sur le plan comptable et déléguée sur le plan de l’ordonnancement des dépenses.
- Le bon équilibre entre « agenciarisation » et « recentralisation » des fonctions aujourd’hui assumées par les opérateurs de l’Etat, ainsi que leur « massification » par fusion/regroupement, devraient là encore déboucher sur une baisse des effectifs comptables et financiers en limitant les services redondant (multiplication des directions financières ad hoc), des coûts de tutelle (alors que la DB, direction du budget ne comporte aujourd’hui que 382 agents au total, et que les ministères de tutelle doivent également animer ces structures via leurs directions financières et métiers). Et cela devrait également avoir une incidence positive sur la contraction du réseau des comptables publics qui leurs sont associés.
Conclusion
L’identification des fonctions comptables et de gestion et des effectifs associés au sein de l’Etat, de ses établissements publics et des collectivités territoriales (et significativement du bloc communal), plaide à nouveaux frais pour la suppression d’un échelon local, la mise en place d’agences départementales de gestion financière et comptables (avec double tutelle au besoin, l’une hiérarchique, l’autre fonctionnelle), la poursuite de la rétractation des effectifs du réseau de la DGFiP sur le territoire national, mais aussi des services fonciers et cadastraux, ainsi que d’enregistrement (dématérialisation des procédures, intelligence artificielle et usage de moyens techniques innovants (drones, satellites) pouvant palier la présence physique obligatoire sur place). Cette remarque est également valable s’agissant de l’Etat et de ses démembrements (agences de l’Etat), qui dédoubles les directions financières et oblige à entretenir un personnel comptable important et des agents centraux pour animer les tutelles de façon efficace. Mis bout à bout, ces personnels comptables et financiers dans les deux versants de la fonction publique sont très nombreux, au bas mot plus de 31.000 au niveau local (entre fonctions financières locales et gestion comptable DGFiP) et pas moins de 22.500 à 23.500 agents au niveau central en regroupant ces mêmes fonctions. Au total près de 54.000 agents dont les effectifs pourraient – devraient – fondre significativement si une véritable démarche de simplification des structures et des méthodes budgétaires et comptables était initiée. Cela supposerait également de réduire dans les collectivités territoriales le nombre de budgets annexes, aujourd’hui nécessaires faute de développement d’une comptabilité analytique normalisée au niveau local, mais aussi par la généralisation de la certification des comptes locaux. Un arbitrage que l’Exécutif actuel n’est pas encore parvenu à franchir. Les circonstances financières actuelles pourraient changer la donne[13].
[1] https://www.ccomptes.fr/fr/publications/laction-de-la-direction-generale-des-finances-publiques-aupres-du-bloc-communal
[2] Il apparaît ainsi qu’entre 2019 et 2022, l’effectif moyen des services déconcentrés (de toute nature) est passé de 15 à 22 agents. Il subsistera cependant encore une centaine de structures de moins de 5 agents « dont 60% seront des antennes de services plus importants ».
[3] Au 31 décembre 2023, 97,5% du réseau cible en termes de suppression et de créations de structures était déjà en place.
[4] https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/71-700-guichets-publics-14-depuis-2015
[5] France/Royaume-Uni : le match des ministères des finances, Fondation iFRAP, 14 février 2023.
[6] https://fncdg.com/wp-content/uploads/2023/10/Panorama-de-lemploi-territorial-12e-edition.pdf
[7] https://www.lagazettedescommunes.com/876428/deconcentration-des-fonctions-financieres-a-chacun-son-histoire-23/?abo=1
[8]https://www.insee.fr/fr/statistiques/7662160#tableau-figure1
[9] Ce qui incidemment met en avant l’intérêt du déploiement de l’audit des comptes publics par des commissaires aux comptes, comme l’expérimentation réalisée en partenariat avec la DGFiP l’a bien montée. Voir à ce sujet notre dossier Transparence des comptes des collectivités locales : le retard français, Société civile n°248 – septembre 2023.
[10] Rapport d’observations définitives, La répartition et le suivi du budget de l’Etat : redonner une place centrale à la maîtrise des dépenses, Cour des comptes janvier 2024.
[11] Le RSU 2022 est disponible à l’adresse suivante : https://www.economie.gouv.fr/files/files/2024/RSU%202022_%20ministeriel.pdf
[12] Il s’agit en particulier de la ligne correspondant aux direction et services dits « hors réseau » à compétence nationale, les directions spécialisées, les délégations interrégionales, les départements comptables ministériels (DCM) – qui nous intéressent tout particulièrement – les stagiaires en formation, et les agents mis à disposition.
[13] https://www.ccomptes.fr/fr/publications/instauration-dune-obligation-de-certification-des-comptes-des-collectivites
