La dette totale de l’Union européenne : vers plus de 2 200 milliards en 2027
A quelques jours d'un sommet des gouvernants européens sur les questions de compétitivité, Emmanuel Macron souffle (de nouveau) l'idée d'un endettement conjoint des pays européens pour soutenir la souveraineté européenne dans les domaines de la défense, la transition écologique ou encore l’intelligence artificielle. Dès 2024, la Fondation IFRAP avait lancé l’alerte sur un changement majeur dans la politique budgétaire de l’Union européenne (UE). À partir de 2020, l’Union a rompu avec ses principes d’orthodoxie en s’engageant massivement dans la voie de l’endettement. En ne considérant que les emprunts inscrits au bilan de l’UE, la dette européenne atteindra d’ici la fin de l’année prochaine plus de 1000 milliards d’euros, soit environ 5 % du revenu national brut (RNB) des 27 États membres. Si l’on prend la dette au sens large, soit l'endettement cumulé de toutes les institutions européennes (BEI, FESF, MES…), la dette européenne sera d’environ 2237 milliards d’euros fin 2027. Soit 11 % du RNB et 3 points de RNB en plus par rapport à 2019.
Dans un dossier publié en mai 2024[1], la Fondation IFRAP avait lancé l’alerte sur un changement majeur dans la politique budgétaire de l’Union européenne (UE). À partir de 2020, écrivions-nous, celle-ci avait « rompu avec ses principes d’orthodoxie en s’engageant massivement dans la voie de l’endettement ». Nous en décrivions les premiers résultats dans les comptes jusqu’à 2022. Nous examinions ensuite les perspectives d’évolution de cette dette au cours des années suivantes, compte tenu des décisions budgétaires déjà prises. En ne considérant que les emprunts inscrits au bilan de l’UE, nous estimions que la dette prévisible aurait pu atteindre entre 900 et 1 000 milliards d’euros (Md€) à la fin de 2026 : elle aurait alors pu représenter jusqu’à 5 % du revenu national brut (RNB)[2] des 27 États membres. Nous soulignions que ce chiffre ne représentait qu’une partie de l’endettement des institutions européennes au sens large. Cet endettement, plus disparate et plus diffus, inclut, dans les comptes de l’UE, les engagements de retraite vis-à-vis des agents publics européens. À l’extérieur de ces comptes, sont à considérer les emprunts de la Banque européenne d’investissement (BEI), ceux du Fonds européen de stabilité financière (FESF) et du Mécanisme européen de stabilité (MES), ainsi que la position débitrice de la Banque centrale européenne (BCE) au sein de l’Eurosystème, réunion de la BCE et des différents systèmes bancaires nationaux de la zone euro. Nous estimions que la dette an sens large des institutions européennes aurait pu augmenter jusqu’à plus de 10 % du RNB ou du PIB européen à la fin de 2026 : un montant substantiel, en comparaison de celui de la dette publique des 27 pays membres de l’UE (82 % du PIB au 30 septembre 2025). Cette ouverture des vannes de l’endettement dans le budget de l’UE nous semblait présenter plus de risques que d’avantages, pour au moins quatre raisons. En premier lieu, elle mettait à mal la crédibilité budgétaire de l’Union : comment pouvoir demander aux États membres de gérer plus strictement leurs finances publiques si on ne donnait pas l’exemple ? En second lieu, c’était une illusion de croire que la dette européenne devrait, comme par miracle, rester mieux notée et moins chère que la moyenne des dettes des pays membres. Troisièmement, les avantages de rapidité et de réactivité, allégués pour justifier le financement par la dette communautaire, n’auraient aucune réalité si les habituelles procédures bureaucratiques de Bruxelles, superposées aux programmes d’intervention des États, continuaient à s’appliquer. Enfin, contrairement aux promesses affichées, on risquait de mettre le doigt dans un engrenage pervers : celui de l’accoutumance à un nouveau système d’endettement public, voué à se pérenniser et à s’étendre toujours plus. Deux ans après cette étude, il nous a semblé nécessaire, avec plus de recul, mais aussi à l’approche de la programmation budgétaire de l’UE pour 2028-2034, d’actualiser nos constats et nos diagnostics. La flambée de la dette européenne se révèle, globalement, conforme à ce que l’on pouvait anticiper. Les mises en garde que nous avions formulées demeurent entièrement d’actualité, alors que des risques financiers accrus se profilent pour les pays membres sur une partie de cet endettement. |
Les emprunts du budget de l’UE : nouvelle progression jusque vers 1 200 Md€
Les difficultés d’exécution du plan de relance Next Generation vont réduire le besoin d’emprunt du budget de l’UE, mais les programmes d’emprunts nouveaux décidés ou envisagés laissent prévoir une poursuite de la progression du stock de la dette. Le montant des emprunts du budget européen devrait atteindre 5 % du revenu national brut de l’ensemble des pays de l’Union et se maintenir à ce niveau.
Au moins 100 milliards d’euros ne seront pas empruntés au titre de Next Generation.
L’une des principales causes de l’expansion de la dette européenne est la mise en œuvre du programme de relance Next Generation. Ce programme doit s’exécuter jusqu’au 31 décembre 2026, date des derniers paiements autorisés. Son montant était initialement fixé à 807 Md€ aux prix courants, ou 750 Md€ aux prix de 2018. Il était prévu de le financer par des emprunts de l’Union européenne. Le principal élément de Next Generation est la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR), enveloppe de dépenses initialement fixée à 724 Md€ aux prix courants (ou 673 Md€ aux prix de 2018), dont 386 Md€ en prêts et 338 Md€ en subventions.
Les documents émanant de la Commission laissent prévoir un écart important entre les prévisions financières de Next Generation et l’exécution de ce programme :
*Le 4 juin 2025, un an et demi avant la clôture du programme, la Commission constatait que plus de 50 % des fonds disponibles pour la FRR n’avaient pas été déboursés et, de surcroît, que le rythme des déboursements se ralentissait[3]. Elle reconnaissait que « la charge administrative a pu affecter la mise en œuvre de la FRR ». Au vu de cette situation jugée alarmante, la Commission préconisait divers moyens pour accélérer en urgence le traitement des dossiers, en recommandant de concentrer les efforts sur le traitement de la partie « subventions » plutôt que sur les prêts.
* Selon une présentation actualisée de Next Generation, disponible en ligne sur le site de la Commission[4], l’enveloppe maximale prévue pour la FRR ne serait plus que de 648 Md€ (aux prix de 2022), soit environ 570 Md€ aux prix de 2018, au lieu de 673 Md€ initialement.
* Selon la dernière version disponible du tableau de bord de la FRR[5], l’UE anticipe désormais, à l’issue de l’année 2026 -dernière année d’exécution-, de n’avoir à financer que 712 Md€ pour l’ensemble du programme Next Generation, au lieu de 807 initialement.
* Selon ce même tableau de bord, toutefois, la consommation prévisible de l’enveloppe révisée de la FRR ne serait pas totale : au lieu de 648 Md€ (prix 2022), elle s’élèverait à seulement 577 Md€. L’écart entre ces deux chiffres, soit un peu plus de 70 Md€, résulterait de la prise en compte, en janvier 2026, de la décision de huit États membres de réduire le montant de leurs demandes de prêts.
Au vu de ces éléments, il faudrait s’attendre à ce qu’au moins 100 Md€ de financements du programme Next Generation, sur les 806 Md€ prévus, restent inutilisés à la fin de 2026. L’endettement du budget européen serait réduit d’autant.
Cette situation confirme pleinement le diagnostic que nous formulions déjà en mai 2024 :
« Le lien de Next Generation avec la problématique de la relance est beaucoup plus ténu. Le choc de la pandémie est aujourd’hui déjà largement absorbé par la plupart des États membres. Leur capacité de résilience et de réaction n’a pas attendu l’Europe, alors que les fonds du plan de relance de l’Union, englués dans des procédures comparables à celles des fonds structurels, ne se mobilisent que lentement. Une nouvelle fois, l’Union européenne n’a-t-elle pas imaginé et mis en œuvre une sorte d’usine à gaz pour donner l’impression de faire quelque chose à toute occasion ? ».
L’inexécution partielle des prévisions de Next Generation va ralentir quelque peu la progression de la dette dans le budget européen, mais elle ne permettra pas d’en diminuer le poids, car des programmes nouveaux d’endettement vont accroître le stock existant.
Au-delà de 2026 : une dette pour emprunts allant jusqu’à plus de 1 200 milliards d’euros.
Partant de l’année 2019, nous avions analysé, dans notre étude de 2024, la croissance des emprunts de l’UE jusqu’à la fin de 2022, en prolongeant cela par des prévisions jusqu’à 2026.
Nous reprenons ici le même exercice. Nous avons actualisé notre tableau de bord de la dette de l’UE en tenant compte, non seulement, de l’exécution du programme Next Generation, mais aussi, de l’évolution des autres lignes d’endettement, ainsi que des programmes nouveaux d’emprunts, décidés ou envisagés. Les montants indiqués sont ceux de la dette pour emprunts au 31 décembre de chaque année. Ils sont définitifs jusqu’à la fin de 2024 et prévisionnels ensuite. Nous étendons la prévision jusqu’à la fin de la période de programmation budgétaire 2028-2034. Le degré d’incertitude de nos prévisions, faible pour 2025, augmente ensuite jusqu’à la fin de la période considérée.
Le stock de la dette s’accroît d’année en année du montant des emprunts nouveaux et se réduit du montant des emprunts remboursés. Quelques commentaires sur ces deux mouvements de sens opposé sont nécessaires pour comprendre sur quelles hypothèses nous fondons nos prévisions.
Les emprunts nouveaux :
- Pour l’année 2025, leur montant (189,4 Md€) est connu par un état des opérations d’emprunt depuis 2020 publié par la Commission[6].
- Pour 2026, ce montant est évalué sur les bases suivantes :
Programme Next Generation
Nous supposons que les emprunts nécessaires pour financer le programme se limiteront à 700 Md€ entre 2021 et la fin de 2026, dernière année d’exécution de Next Generation : c’est environ 100 Md€ de moins que l’enveloppe initialement prévue. Les emprunts nouveaux de 2026 pour ce programme s’élèveraient alors à 700 Md€ - 528 Md€ (montant cumulé déjà emprunté à la fin de 2025) = environ 170 Md€.
Facilité pour l’Ukraine
Ce programme initié en 2024 comporte un volet de prêts à l’Ukraine d’environ 32 Md€, financé par des emprunts d’égal montant. Nous prévoyons qu’une dernière tranche de 8 Md€ d’emprunts de l’UE -après 13 Md€ en 2024 et 11 Md€ en 2025- sera nécessaire en 2026 pour le financement du programme.
Nouveaux prêts à l’Ukraine
À la fin de 2025, les États membres de l’UE -hormis la Slovaquie, la République tchèque et la Hongrie- ont donné leur accord de principe à l’octroi d’une nouvelle enveloppe de prêts à l’Ukraine, financée par emprunts de l’UE, d’un montant maximal de 90 Md€. Le 4 février 2026, cet accord a été finalisé par les ministres des affaires étrangères, mais il devait encore être examiné par le Parlement européen. On s’attend à ce que ce financement prenne effet à compter du second semestre, ou peut-être du deuxième trimestre 2026. Nous prévoyons donc environ 30 Md€ d’emprunts nouveaux de l’UE à ce titre en 2026 (et le reste, soit 60 Md€, en 2027).
Programme dit SAFE (Security Action For Europe, « Agir pour la sécurité en Europe »
Ce programme adopté en mai 2025 met en place un nouvel instrument financier pour aider au réarmement des États membres. Il est prévu d’octroyer, avant le 31 décembre 2030, jusqu’à 150 Md€ de prêts à long terme d’une durée maximale de 45 ans, avec un différé de remboursement pouvant aller jusqu’à 10 ans. Ces prêts sont financés par des emprunts à long terme de l’UE. Comme le programme SURE mis en œuvre en 2020-2022, SAFE aura l’effet d’un système de rehaussement de crédit pour les États emprunteurs moins bien notés sur les marchés financiers, et qui, par ce biais, trouveraient des prêts à meilleur marché. En contrepartie, des conditions sont fixées pour les opérations financées par ces prêts : la Commission de Bruxelles acquiert ainsi un pouvoir de tutelle sur les politiques d’approvisionnement des États membres en matière de défense.
Parmi les 27 États membres, seulement 15 ont jugé opportun de solliciter ces financements. Les plus concernés seront la Pologne (43,7 Md€), la Roumanie (16,7 Md€), la Hongrie et la France (16,2 Md€ pour chacune). Les États pouvant emprunter à meilleur marché que l’UE -Allemagne, Pays-Bas, Suède notamment- ne font pas appel à ce programme car ils n’y ont aucun intérêt.
SAFE a commencé à être exécuté en 2026. Deux premières tranches de financement ont été proposées en janvier 2026 par la Commission. La première concerne huit pays[7] pour un montant de 38 Md€, la seconde huit autres pays[8] pour 74 Md€. Des versements pourraient commencer à être faits dès mars 2026. Ces versements s’étendront sur une période maximale de cinq ans. Pour 2026, nous prévoyons seulement 30 Md€ d’emprunts nouveaux de l’UE à ce titre.
- Pour les années 2027-2034, l’endettement nouveau de l’UE aurait deux sources principales :
Fin d’exécution de programmes mis en place avant 2027 : 60 Md€ en 2027 pour les nouveaux prêts à l’Ukraine ; 30 Md€ par an de 2027 à 2030 pour le programme SAFE.
Nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2028-2034.
En juillet 2025, la Commission a présenté ses premières propositions budgétaires pour 2028-2034. La proposition de CFP envisage de recourir à l’endettement pour trois programmes : un nouveau paquet de prêts à long terme pour l’Ukraine (100 Md€ pour l’ensemble de la période), sur le même modèle que celui de 90 Md€ en cours d’exécution ; un programme baptisé Catalyst Europe, de moindre ampleur que Next Generation (150 Md€), et qui demeure assez vague -il financerait des « prêts stratégiques » aux États membres pour des investissements dans des domaines comme la défense, les infrastructures énergétiques et les technologies stratégiques ; enfin, un « mécanisme de crise » « extraordinaire et temporaire » pouvant mobiliser jusqu’à 350 Md€ d’emprunts de l’UE pour fournir des prêts aux États membres « en cas de crise grave » -si l’on comprend bien, ce dernier programme ferait suite au Mécanisme européen de stabilité financière (MESF) qui a fonctionné de 2011 à 2013 avec une enveloppe d’emprunts maximale de 60 Md€ d’emprunts, inscrits au budget de l’UE.
Nous retenons l’hypothèse que les deux premiers de ces programmes seront appliqués. Il en résulterait un endettement supplémentaire de 250 Md€ entre fin 2027 et fin 2034.
Il n’est pas possible d’estimer le surplus d’emprunt éventuel au titre du mécanisme de crise car, par définition, cet endettement serait lié à des circonstances exceptionnelles et imprévisibles. La justification d’insérer au sein du budget européen un tel dispositif, avec un tel montant, n’est d’ailleurs pas évidente. En grande partie, cela semble faire double emploi avec deux autres mécanismes de crise, extérieurs au budget de l’UE et concernant la zone euro : le Fonds européen de stabilité financière, en cours d’extinction, et le Mécanisme européen de stabilité, qui lui a succédé.
Les remboursements d’emprunts :
Il est devenu difficile d’anticiper les remboursements d’emprunts car, désormais, l’UE pratique une gestion globale de sa dette. Elle procède à des émissions d’emprunts non affectées à un programme particulier et de durée très variable. Cala permet de mélanger un encours de prêts à moyen ou long terme (bonds) et, depuis juillet 2024, un encours de plus court terme (bills), le plus souvent d’une durée d’un an ou moins. Par ces opérations, l’UE cherche à minimiser le coût de sa dette, mais cela la conduit à adosser ses prêts à long terme sur un endettement de durée plus courte. Cette transformation, analogue à ce que pratiquent les banques, a pour avantage d’abaisser le taux d’intérêt payé -les taux à court terme étant en principe inférieurs à ceux à long terme. Toutefois, une telle pratique comporte des risques : par exemple, en cas d’inversion de la courbe des taux d’intérêt -le court terme devenant plus cher que le long terme- ou, en cas de forte variation de taux, lorsqu’un stock de prêts à long terme faiblement rémunérés doit être refinancé par des emprunts à court terme de plus en plus chers.
Le financement partiel de la dette du budget de l’UE par des emprunts de courte durée a pour effet qu’il devient plus difficile d’anticiper l’évolution de la dette au vu des échéances des emprunts en cours : une partie de ceux-ci est vouée à être immédiatement remplacée par de nouveaux emprunts. Sous cette réserve, nous pouvons évaluer le montant des remboursements comme suit :
- Pour l’année 2025, ce montant (49,1 Md€) est connu avec précision, de la même façon que celui des emprunts nouveaux.
- Pour 2026 et les années ultérieures :
Programme SURE : les remboursements prévus sont de 8 Md€ en 2026, 0 en 2027 et 28,1 Md€ en 2028-2034.
Programme Next Generation : nous ne retenons qu’un remboursement de 20 Md€ au titre de 2026-2027 ; pour 2028-2024, la proposition de CFP prévoit 168 Md€ de « remboursements » (repayments), mais cela comprend une part probablement prédominante d’intérêts ; nous limitons à 70 Md€ la part des remboursements d’emprunts proprement dite.
Prêts à l’Ukraine (Facilité pour l’Ukraine, nouveaux prêts de 90 Md€, prêts proposés dans le CFP 2028-2034, etc.) : nous ne prévoyons aucun remboursement jusqu’à 2034 inclus.
Programme SAFE : compte tenu de la longue durée prévisible des prêts de ce programme, il se pourrait qu’aucun remboursement ne doive intervenir avant 2035 ; si, toutefois, des remboursements plus précoces devaient avoir lieu, ils ne devraient pas être plus rapides que ceux du programme SURE, ce qui limiterait leur montant à environ 40 Md€ jusqu’à 2034.
Synthèse : l’évolution prévisible du stock d’emprunts jusqu’à 2034
Tous calculs faits, on peut résumer dans le tableau ci-après les grands traits de l’évolution connue et prévisible de la dette du budget de l’UE depuis 2019. Partant d’un niveau très modeste (0,4 % du RNB des 27 pays membres), le stock d’emprunts dépasserait en 2027 mille milliards d’euros et 5 % du RNB, puis plafonnerait autour de ce pourcentage, dépassant 1 200 Md€ à la fin de 2034.
Lorsqu’un accord fut conclu en 2020 pour recourir massivement à l’emprunt, il était convenu que cet endettement, motivé, selon ses promoteurs, par la crise sanitaire, ne devait pas se pérenniser. Le plafond des recettes du budget européen était temporairement relevé pour permettre de financer le remboursement de cette dette. Comme on pouvait le redouter, la concrétisation de ces vertueuses promesses risque de se faire attendre encore fort longtemps. De nouveaux motifs d’endettement de l’UE (Ukraine, réarmement, investissements « stratégiques », traitement d’urgence des crises) ont au contraire été trouvés. Ce processus, mu par une logique de concurrence politique et de lutte de pouvoir entre la bureaucratie européenne et les États membres, ne semble pas prêt de s’arrêter.
| (milliards d'euros) | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2034 |
e | e | e | e | |||||||
| Emprunts nouveaux | 189 | 238 | 90 | 340 | ||||||
| dont: | ||||||||||
| *Next Generation | 170 | |||||||||
| *Facilité Ukraine | 8 | |||||||||
| *Nouveaux prêts Ukraine | 30 | 60 | ||||||||
| *SAFE 2026 2030 | 30 | 30 | 90 | |||||||
| *2028 2034 Ukraine | 100 | |||||||||
| *2028 2034 Catalyst | 150 | |||||||||
| Remboursements | 49 | 18 | 10 | 138 | ||||||
| Dette en fin d'année | 53 | 93 | 237 | 344 | 451 | 594 | 734 | 954 | 1 034 | 1 236 |
| Dette en % du RNB des 27 | 0,4% | 0,6% | 1,7% | 2,3% | 2,8% | 3,3% | 4,0% | 5,0% | 5,2% | 5,0% |
| e = estimation |
Un endettement au sens large dépassant 10 % du RNB des 27.
Nous complétons cette présentation en actualisant l’évolution de la dette « au sens large » des institutions européennes : emprunts budgétaires, engagements du régime de retraite des personnels de l’UE, emprunts de la BEI et des mécanismes de crise (FESF, MES), engagements de la BCE envers l’Eurosystème.
Comme précédemment, les montants sont définitifs jusqu’à 2024, prévisionnels pour 2027. Additionner aux emprunts du budget de l’UE ceux de la BEI et des mécanismes de crise est parfaitement légitime. Cet ajout n’a qu’une valeur indicative pour les engagements de retraite et pour ceux de la BCE, qui ont une nature différente et sont plus fluctuants. Nous faisons l’hypothèse d’une croissance des opérations de la BEI et de sa dette après 2024 au même rythme que le RNB européen, d’une stabilisation de la position débitrice de la BCE à son montant de fin 2025 et d’une décroissance progressive de la dette des mécanismes de stabilité.
| (milliards d'euros) | 2019 | 2022 | 2024 | 2027(e) |
| Emprunts du budget de l'UE | 53 | 344 | 594 | 1034 |
| Engagements retraite du budget de l'UE | 98 | 81 | 93 | 95 |
| Dette de la BEI | 449 | 432 | 443 | 497 |
| Dette du Fonds européen de stabilité fin. (FESF) | 193 | 192 | 187 | 178 |
| Dette du Mécanisme européen de stabilité (MES) | 110 | 102 | 88 | 73 |
| Engagements de la BCE envers l'Eurosystème | 275 | 356 | 389 | 360 |
| Dette totale "au sens large" | 1177 | 1506 | 1793 | 2237 |
| Dette en % du RNB des 27 | 8,4% | 10,1% | 10,1% | 11,2% |
| e = estimation |
Tout compris, il apparaît que cet endettement cumulé des institutions européennes, constamment supérieur à 10 % du RNB depuis 2021, pourrait culminer au-delà de 11 % à la fin de 2027, soit environ 3 points de RNB en plus par rapport à 2019.
Selon les dernières prévisions économiques de la Commission[9], le poids de la dette publique des 27 pays de l’UE pourrait atteindre 85 % du PIB en 2027 : c’est 25 points au-dessus de la norme de 60 % prescrite par le traité sur le fonctionnement de l’Union. En superposant à cela une dette communautaire fortement croissante, la politique menée par l’Union européenne depuis 2020 va dans le sens inverse de l’objectif que l’UE fixe à ses propres membres. C’est, en d’autres termes, « Faites ce que je dis, ne faites pas ce que je fais ».
Des risques concentrés sur l’endettement au profit de l’Ukraine
Quels risques sont liés à l’endettement de l’UE ? Les inquiétudes exprimées sur cette question, tant chez les décideurs que dans l’opinion et dans les médias, doivent être appréciées à leur juste mesure, sans complaisance ni alarmisme.
Les risques pour les prêteurs à l’UE demeurent relativement faibles.
La dette de l’Union européenne est en permanence évaluée par les marchés financiers mondiaux et les organismes de notation. La comparaison avec les autres entités publiques émettrices d’emprunts n’est pas défavorable à l’Union : au début de février 2026, celle-ci pouvait emprunter, pour 10 ans, à un taux d’intérêt de 3,15 % l’an[10], soit 0,3 % de moins que la France, l’Italie, le Canada et, respectivement, 1,1 %, 1,5 et 1,7 % % de moins que les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie. Parmi les grands pays les plus riches, seuls l’Allemagne et le Japon empruntaient à meilleur marché que l’UE.
Cela signifie que les prêteurs évaluent le risque de défaut sur la dette publique communautaire à un plus faible niveau que pour la plupart des autres emprunteurs publics. Ce risque est plus élevé que sur la dette de l’Allemagne ou des Pays-Bas, car il intègre logiquement l’appréciation moins positive des marchés financiers sur d’autres pays membres de l’Union, à l’est de l’Europe, au sud ou en France. La défiance des marchés reste cependant limitée :
- par les dispositions prévoyant la levée des ressources budgétaires nécessaires au service des intérêts et au remboursement de la dette de l’UE : relèvement du plafond des dépenses et des ressources propres du budget européen à 1,46 % du RNB en engagements et à 1,40 % en paiements ; marge supplémentaire de recettes, à hauteur de 0,6 % du RNB, pour couvrir le remboursement des emprunts de Next Generation ;
- par l’existence de mécanismes de garantie mutuelle entre États membres pour assurer le service de la dette communautaire ;
- enfin, par le poids économique et financier cumulé des 27 pays membres.
Cette appréciation pourrait être mise à mal, mais pas davantage pour l’UE que pour les États-Unis, le Royaume-Uni ou le Japon, pays dont les ratios d’endettement public par rapport à la production ou au revenu sont plus élevés.
Un niveau de risque accru lié aux créances sur l’Ukraine.
La véritable inquiétude ne concerne qu’indirectement la dette de l’UE. Elle porte plutôt sur les opérations que cette dette est censée financer. Si l’Union accumule des créances dites « pourries », elle risquera de ne pas obtenir le remboursement de ces créances. Dans ce cas, elle ne pourra plus financer avec cela le remboursement de ses propres emprunts. Les « actionnaires » de l’UE -autrement dit, les États membres, dont la France- seront alors dans l’obligation de donner de l’argent supplémentaire à l’Union pour qu’elle puisse honorer ses dettes ; et cela, à hauteur de la part de chaque État dans le financement de l’UE.
Les prêts accordés à l’Ukraine depuis 2022 entrent objectivement dans la catégorie des créances pourries. Dès notre étude de mai 2024, nous avions lancé l’alerte à ce sujet : « L’UE ne sera-t-elle pas tentée, de nouveau, d’emprunter massivement pour financer un "Plan Marshall" ukrainien » ? En réalité, écrivions-nous, « cet apport à une Ukraine exsangue, à la capacité de remboursement quasi-nulle, serait plutôt une aide à fonds perdus ». La commission des finances du Sénat, en octobre 2025, s’est également préoccupée de cette question[11].
Depuis 2022, de fait, une part croissante de l’endettement de l’UE a été ou sera utilisée pour des prêts à l’Ukraine. Rappelons les montants concernés :
* 2022 : 7,2 Md€ sur le programme d’assistance macrofinancière (AMF).
* 2023 : 18 Md€ de prêts du programme dit AMF+.
* 2024-2026 : Facilité pour l’Ukraine, comportant une enveloppe de prêts de 32 Md€.
* 2025 : 18,1 Md€ de prêts d’AMF, dont le remboursement par l’Ukraine est censé être gagé sur les revenus des actifs de la banque centrale russe immobilisés.
* 2026-2027 : Nouveaux prêts à l’Ukraine pour 90 Md€.
* 2028-2034 : Enveloppe de prêts à l’Ukraine de 100 Md€ proposée par la Commission.
Cela représente au total un volume d’environ 265 Md€ de prêts pour la période 2022-2034. Ces prêts sont d’une durée d’au moins 15 ans et pourraient aller jusqu’à 45 ans. Les emprunts contractés pour les financer représenteraient plus de 20 % de la dette du budget européen à la fin de 2034.
Le remboursement de ces prêts accordés par l’UE à l’Ukraine est hautement incertain, compte tenu de la capacité financière prévisible de l’Ukraine elle-même. Pour le prêt de 18,1 Md€ gagé sur les revenus des actifs russes immobilisés, une forte incertitude demeure sur la durée de perception de ces revenus. Pour les nouveaux prêts de 90 Md€, le remboursement serait gagé par d’éventuelles réparations à verser par la Russie après la fin de la guerre, sans aucune garantie que de tels versements soient un jour possibles.
Le plus probable, à l’heure actuelle, est qu’une partie substantielle de la dette ukrainienne ne sera pas remboursée. Quel que soit le chemin emprunté -mise en jeu d’une garantie, utilisation de la marge de manœuvre du budget européen-, les États membres devraient alors couvrir la perte résultant de cette défaillance. Un taux de défaillance de 50 % ne serait pas inattendu. Cela représenterait pour l’ensemble des 27 pays membres un coût global de plus de 130 Md€. Au prorata habituel de 17 %, la contribution de la France à la couverture de ce risque pourrait être de l’ordre de 22 Md€. Le versement de cette somme s’étendrait sur un certain nombre d’années, ce qui allègerait la douleur du prélèvement.
Il ne nous appartient pas de discuter les motifs géopolitiques pour aider ou non l’Ukraine. En revanche, il ne serait pas honnête, pensons-nous, de faire croire que cette action serait indolore parce qu’elle serait financée par l’emprunt.
[1] « Dette, réglementations et normes : les failles de l’Europe », n° 256 de La Revue de la Fondation IFRAP,
[2] Le RNB est souvent utilisé à la place du PIB dans les documents budgétaires de l’UE, pour mesurer le poids économique absolu et relatif des pays membres de l’Union. Pour la plupart des pays, l’écart entre RNB et PIB est de faible ampleur.
[3] « NextgenerationEU. The road to 2026 », COM(2025) 310 final/2.
[4] https://next-generation-eu.europa.eu/index_fr, consulté le 3 février 2026.
[5] https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/index.html, 29 janvier 2026.
[6] https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/eu-borrower-investor-relations/eu-debt-securities-data_en. Cet document est périodiquement mis à jour au vu des nouvelles opérations conclues.
[7] Belgique, Bulgarie, Danemark, Espagne, Croatie, Chypre, Portugal, Roumanie.
[8] Estonie, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Finlande.
[9] https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-forecast-and-surveys/economic-forecasts/autumn-2025-economic-forecast-shows-continued-growth-despite-challenging-environment_en?prefLang=fr, 17 novembre 2025.
[10] https://www.mtsmarkets.com/, European bonds yields and spreads.
[11] 8 octobre 2025 : Rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur les engagements financiers extrabudgétaires de l’Union européenne par M. Jean-Marie Mizzon, sénateur (partie II. B. sur « le soutien financier apporté à l’Ukraine »).
