Encadrement des loyers : la Cour des comptes n'assume pas ses propres constats
La Cour des comptes a publié à l’intention de la commission des finances de l’Assemblée nationale un rapport sur l’encadrement des loyers. Cette publication intervient dans un contexte particulier s’agissant d’une dispositif réglementaire expérimental : l’encadrement des loyers a été introduit par la loi ELAN de 2018 après une première tentative dans le cadre de la loi ALUR de 2014. Les textes prévoyaient une évaluation avant son éventuellement pérennisation. Cet outil s’inscrit dans un arsenal législatif assez complexe qui régit les relations bailleurs locataires dans le secteur privé.
Alors que les données et les études économiques présentées par le rapport de la Cour sont plutôt à charge contre le dispositif, y compris, la tonalité générale du rapport, on peut s’étonner qu'elle recommande soit de "prolonger à périmètre constant la loi d’expérimentation en la subordonnant à une profonde réforme juridique et méthodologique" soit "mettre fin à l’expérimentation en s’appuyant sur l’encadrement de l’évolution des loyers".
Quelques chiffres
Les locataires de leur résidence principale représentent 40,4 % des ménages en 2025, 22,8 % relevant de bailleurs privés et 17,6 % de bailleurs publics. Dans les zones tendues de France métropolitaine, la part des locataires du parc privé atteint 31 % des résidences principales.
Le nombre de ménages locataires du secteur privé n’a augmenté que de 18 % de 1984 à 2024, alors que celui des locataires du parc social croissait de 73 % sur la même période.
Les zones tendues dans lesquelles l’encadrement des loyers peut être expérimenté sont « des zones d’urbanisation continues de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant ». Aujourd’hui, 1 434 communes réparties sur 47 agglomérations de France métropolitaine et d’outre-mer relèvent du statut de zones tendues.
Neuf collectivités territoriales font actuellement partie de l’expérimentation, avec 1,16 million de locataires du parc privé
Comment la cour explique-t-elle la tension sur le parc locatif en zone tendue ?
Ces zones connaissent une plus forte augmentation de la population (+0,5% par an) en même temps que la taille moyenne des ménages en zones tendues diminue : de 3,1 occupants par résidence principale en 1968 à 2,15 en 2022 sous l’effet du vieillissement de la population, de la décohabitation, de a croissance de la population étudiante et de la saturation du parc social.
En parallèle, la croissance du parc résidentiel a ralenti, à 0,9 % par an en moyenne entre 2018 et 2025 contre 1,2 % entre 2000 et 2009. A cela plusieurs explications : la location touristique de courte durée soustrait une fraction du parc résidentiel, sans qu’il soit toutefois possible d’en documenter précisément l’ampleur, précise la Cour. Depuis 2022, la remontée des taux d’intérêt a affecté l’achat immobilier. De ce fait les locataires restent plus longtemps dans leur logement et le turnover diminue. La remontée des taux a aussi affecté la construction neuve : les permis de construire ont chuté de 22 % en France métropolitaine entre 2022 et 2023 et les mises en chantier de 31 % entre 2022 et 2024.
Ajoutons à cela l’interdiction progressive de mise en location des logements aux moins bons DPE et l’objectif de zéro artificialisation nette, tous deux issus de la loi Climat et Résilience, on comprend que l’offre locative est en berne.
Conséquence de cela, les loyers du parc locatif privé non meublé ont progressé plus rapidement entre 2000 et 2022 que les prix à la consommation, mais la tendance s’est stoppée en 2022-2024 car l’évolution de l’indice de référence des loyers a été plafonnée dans un contexte de remontée de l’inflation. Depuis, les loyers ont accéléré dans le secteur libre (+ 1,9 % en 2024).
L’encadrement des loyers correspond à une demande politique ancienne (quinquennat Hollande) : le logement représentant une part croissante dans le revenu disponible des ménages. Entre 2001 et 2013, le taux d’effort moyen des ménages locataires du secteur libre est passé de 23,6 % à 28,4 %. Le mouvement s’est ensuite inversé après 2014, grâce à la suppression de la taxe d’habitation et à une progression des loyers plus faible en moyenne que celle des revenus. En 2024, les locataires du secteur libre consacrent en moyenne 25,4 % de leur revenu disponible à leur logement.
Une réglementation des relations bailleurs locataires déjà complexe
La loi de 1989 prévoit un encadrement de l’évolution des loyers des résidences principales, selon la situation du logement et la temporalité du bail : bail initial est librement déterminé, en cours de bail, la hausse du loyer ne peut excéder l’indice de référence lorsque le contrat le prévoit ; - lors du renouvellement du bail, la hausse ne peut excéder l’indice national, sauf travaux réalisés (à justifier au cas par cas) et depuis 202, si le logement est de classe F ou G, la révision annuelle du loyer, sa réévaluation au renouvellement du bail ou à la relocation sont interdites.
En outre la loi de 1989 prévoit que dans certaines zones tendues, un décret en Conseil d’État peut être pris afin de fixer annuellement l’évolution maximale des loyers des logements vacants de moins de 18 mois et lors des renouvellements de baux ou des relocations (bail initial d’un nouveau locataire).
L’encadrement de l’évolution des loyers est donc complété avec la loi ELAN par un encadrement du niveau des loyers ce qui ne va pas aller sans poser des problèmes d’interférence entre les deux réglementations. Le juge judiciaire est ainsi régulièrement saisi de litiges portant à la fois sur l’application de l’indexation fondée sur l’IRL et sur le respect des plafonds issus du dispositif expérimental. Des incertitudes demeurent quant à la manière de concilier ces deux ensembles normatifs lorsque leur mise en œuvre est susceptible de conduire à des résultats divergents.
Le règlement des litiges repose sur une juxtaposition d’instances, de voies et de délais de recours, dont l’articulation demeure difficilement lisible pour les justiciables.
Quant aux sanctions, là aussi l’organisation est complexe.
L’encadrement des loyers encadre les rapports entre le bailleur et le locataire, au moyen d’une réglementation préfectorale annuelle fixant les niveaux de loyers applicables. La DGCCRF applique une protection du consommateur. Et le préfet peut intervenir lorsque le contrat de bail ne respecte pas les dispositions de son arrêté (mise en demeure, puis amende jusqu’à 5 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale). Certains territoires développent une politique de contrôle active dit la Cour, tandis que d’autres appliquent plus rarement les sanctions.
A Paris, la ville a reçu délégation du pouvoir de sanction : entre 2023 et 2026, 4 559 signalements ont été déposés et instruits, contre 210 cas seulement entre 2019 et 2022, période durant laquelle la compétence relevait de l’État. Après constat d’un dépassement de loyer, une mise en demeure est adressée au bailleur. Ce dispositif a généré près de 7 000 mails et 24 auditions entre décembre 2024 et janvier 2026. Sur la période 2023-2025, 1 346 mises en demeure ont été effectuées. 648 dossiers ont abouti à une régularisation, soit un taux de 48 % de mises en demeure fructueuses. Par ailleurs, 28 % des dossiers ont été considérés inéligibles et 15 % irrecevables. À défaut de mise en conformité, la ville de Paris prononce un arrêté d’amende notifié par LRAR. Les sanctions peuvent atteindre 5 000 € pour les personnes physiques et 15 000 € pour les personnes morales. Entre 2023 et 2026, 17 amendes ont été prononcées, pour un montant total de 73 387 €.C’est la DGFIP qui se charge du recouvrement.
L’encadrement des loyers : comment ça fonctionne ?
Des observatoires locaux des loyers ont été mis en place en France par la loi ALUR pour permettre la connaissance statistique des loyers du parc privé à une maille géographique fine. La production de la donnée d’observation locale des loyers repose sur des prescriptions méthodologiques communes établies par un comité scientifique placé auprès du ministère chargé du logement, qui précisent les règles d’échantillonnage, de contrôle et de redressement. Tous les observatoires situés dans les territoires faisant l’objet de l’expérimentation d’encadrement des loyers sont agréés par la DHUP.
Les analyses confirment que le dispositif permet de produire une donnée d’ensemble de bonne tenue. Les contrôles de cohérence appliqués par la Cour ont permis de vérifier que les variables structurantes, notamment pour le calcul des loyers de référence, sont bien renseignées (géolocalisation fine, type d’habitat, époque de construction, nombre de pièces, surface, type de gestion, loyer mensuel). En revanche, la base de données est plus lacunaire sur les informations optionnelles, comme le diagnostic de performance énergétique (19 % en moyenne sur l’ensemble des observatoires sur la période étudiée) ou d’autres éléments (complément de loyer, bail mobilité).
Mais le problème numéro 1 relevé par la Cour c’est le manque de transmission des données de la part des professionnels de l’immobilier. La collecte est organisée autour de deux régimes distincts : les professionnels de l’immobilier pour représenter le segment intermédié des locations immobilières, sachant que tout professionnel intervenant dans la gestion locative, est tenu de transmettre annuellement les informations sur les baux qu’il administre. Le problème est que certaines agences transmettent de manière tardive ou incomplète leurs données et les observatoires doivent consacrer un temps important à leur contrôle et à leur traitement. Le volume est généralement suffisant pour que la collecte redressée par pondération soit robuste sur ce segment. Celle-ci couvre dans les faits entre 35 % et 70 % du parc intermédié selon les territoires pour les observatoires audités.
L’autre canal de renseignement statistique, ce sont les bailleurs qui louent à titre privé, sans passer par un intermédiaire. Ce segment est essentiel parce qu’il représente, selon les estimations à dire d’expert, environ la moitié du parc locatif privé. C’est aussi la donnée la plus fragile, puisqu’elle cumule plusieurs biais. Pas de liste exhaustive des logements locatifs en gestion directe, les informations ne sont pas aléatoires, puisque seuls sont retenus ceux qui acceptent de répondre à l’enquête. Or, la non-réponse présente un risque d’être corrélée aux loyers pratiqués. Dans les faits, la location en gestion directe reste très minoritaire dans les échantillons collectés par les observatoires, autour de 7,5 % en moyenne, alors qu’elle est estimée représenter 40 à 60 % du marché locatif privé. Le redressement statistique permet de redonner un poids plus proche de la réalité à ces observations, mais amplifie aussi mécaniquement les risques de biais.
Dans chaque territoire soumis à l’encadrement des loyers, un arrêté préfectoral annuel fixe un loyer de référence exprimé en euros par mètre carré distinct pour chaque catégorie de logement entendue comme le croisement de la zone géographique, du nombre de pièces du logement et de son époque de construction. Ce loyer de référence est déduit de la médiane des loyers constatés empiriquement chaque année par les observatoires locaux des loyers. Une fourchette d’application entoure cette valeur médiane : le loyer majoré, plafond autorisé, se situe 20 % au-dessus ; le loyer minoré se situe 30 % en dessous. Un coefficient correcteur s’applique par ailleurs pour distinguer les logements meublés des logements loués vides et, dans certains cas, les maisons individuelles des appartements.
Cet exercice théorique se heurte à la pratique : le croisement du secteur géographique, du nombre de pièces et de l’époque de construction explique environ 48 % de la variation des loyers au mètre carré. Dit autrement, souligne la Cour, cela signifie qu’ un peu plus de la moitié des écarts de prix entre logements demeure inexpliquée par les trois critères. Il peut dépendre d’autres critères : l’étage, l’exposition, l’état de rénovation, le standing de l’immeuble, la qualité des équipements, la vue, l’environnement immédiat, etc. Ces difficultés méthodologiques sont en partie absorbées par la conception même des loyers de référence : en autorisant une variation de 50 % autour de la valeur médiane (de - 30 % à + 20 %), le législateur reconnaît implicitement qu’une dispersion résiduelle des loyers entre logements « réglementairement équivalents » est inévitable. Mais il existe des territoires où la dispersion est beaucoup plus forte et les loyers sont donc beaucoup plus hétérogènes. Le pouvoir explicatif des critères réglementaires atteint seulement 31 % à Paris, 17 points en dessous de la médiane des observatoires. La dispersion des loyers dépasse 26 % dans l’agglomération.
Autre difficulté, chaque territoire soumis à l’encadrement des loyers est divisé en un petit nombre de secteurs géographiques, de trois à cinq dans la plupart des cas, jusqu’à quatorze à Paris. Ce zonage résulte de choix méthodologiques qui peuvent être discutés, voire contestés en justice. Idem pour la valorisation selon le nombre de pièces : dans la pratique, on sait que le loyer au mètre carré décroît avec la surface : un studio de 18 m² se loue plus cher au mètre carré qu’un studio de 30 m². Les loyers de référence tendent ainsi à sous-estimer le loyer réel de marché des petits logements et le loyer majoré a alors, par voie de conséquence, une portée contraignante très différente selon la taille du logement.
L’encadrement des loyers : stop ou encore ?
On le voit, le dispositif d’encadrement des loyers n’est pas parfaitement opérationnel et les dysfonctionnements sont nombreux : à ce stade, on pourrait attendre de la Cour, un abandon dus dispositif. Or, cette solution n’est présentée que par défaut après la prolongation de l’expérimentation. Pourtant les résultats de l’expérience encadrement des loyers présentée par la Cour laisserait penser qu’il n’y a pas de débat :
Selon la Cour, ce tableau signale sept conséquences de l’encadrement des loyers, qui se répartissent de la manière suivante :
- en premier lieu, un effet de diminution sur quatre segments : l’offre de logements, le niveau de construction, la qualité des logements et la mobilité des habitants ;
- en second lieu, un effet d’augmentation sur trois segments : l’inadéquation des logements aux besoins des locataires, l’accession à la propriété, et les prix des loyers non encadrés.
Pourtant, elle indique plus loin « les évaluations produites ne permettent pas en France d’appréhender précisément les effets à moyen et long terme de l’encadrement des loyers sur l’ensemble du secteur du logement pour deux raisons : - l’absence de données fiables pour mesurer l’évolution de l’offre de logements effectivement loués sur la période récente ; la difficulté consistant à déterminer ce qui peut relever directement de l’encadrement des loyers mis en place à partir de 2019 ou s’il s’agit plus d’un effet combiné de différentes mesures : réglementation, rénovation énergétique (exclusion du marché locatif des appartements F et G), fiscalité, qui peuvent avoir des effets contraires. »
De même la Cour reconnaît que la diminution de l’offre, tant en termes de stock que de flux, pourrait s’expliquer, notamment, par une perte d’attractivité du placement locatif. La baisse des rendements locatifs a été constatée, dans la mesure où les prix d’achat dans les grandes villes ont connu une croissance beaucoup plus forte que celle des loyers, tandis que les charges pesant sur les propriétaires ont également augmenté. Le rapport remis au Premier ministre souligne que « les dynamiques très contrastées des prix et les loyers ont ainsi contribué à dégrader le ratio prix/loyers mesurant la rentabilité locative brute (hors fiscalité, dépréciation et plus- value) ». Cette évolution défavorable est particulièrement accentuée à Paris et dans les zones urbaines tendues, appliquant l’encadrement des loyers. Dans le même temps, les incitations fiscales concernant les actifs financiers (suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune et transformation en impôt sur la fortune immobilière, prélèvement forfaitaire unique), ont affecté les choix d’allocation d’actifs des ménages les plus aisés. Mais les recommandations de la Cour en matière fiscale restent bien timides : tout juste se borne-t-elle à renforcer la neutralité de la fiscalité du logement et rapprocher les régimes fiscaux de la location meublée et non meublée.
Conclusion
Alors que les données et les études économiques présentées par le rapport de la Cour sont plutôt à charge contre le dispositif, y compris, la tonalité générale du rapport, on peut s’étonner de la conclusion :
Le premier scénario consiste à prolonger à périmètre constant la loi d’expérimentation en la subordonnant à une profonde réforme juridique et méthodologique. (…) À défaut, le second scénario prévoit de mettre fin à l’expérimentation en s’appuyant sur l’encadrement de l’évolution des loyers.
Prolonger ne sert à rien si les sources des données sont si peu fiables. La Cour regrette au passage la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, expliquant que l’ensemble des acteurs rencontrés ont relevé les effets pervers de cette suppression. Les données issues de cette taxe permettaient de faire le lien entre les données cadastrales et les occupants au travers de la base PLFC (Permanent local foncier commun). Pour pallier cette difficulté, l’INSEE a mis en place le programme Résil qui doit permettre de construire un répertoire statistique sur les individus et logements et les données issues du portail Gérer mes biens immobiliers (GMBI) constituent aujourd’hui la principale source permettant de caractériser le statut des logements (résidence principale / secondaire / logement vacant) et de reconstituer le lien « logement occupant ».
Au total, il est dénombré 11,02 millions de logements loués (hors logement social) pour lesquels 7,18 millions ont un loyer déclaré par le bailleur. À l’issue de la campagne déclarative de 2025, la DGFIP a identifié ainsi un loyer pour 65 % des logements loués. La base de données fiscale comprend donc 7,18 millions de loyers, déclarés par le bailleur dans le cadre de la première campagne de collecte en 2023 dont les conditions particulièrement difficiles ont été mises en exergue par la Cour. En collectant les données de loyers, la DGFIP dispose des données qui permettraient d’avoir une vision la plus exhaustive du marché locatif privé. Toutefois, pour rendre effectifs la collecte et le partage des données, trois contraintes nécessitent d’être levées.
Tout d’abord, l’entrée en vigueur du dispositif légal permettant à la DGFIP de collecter les loyers a été repoussée à la campagne de collecte des loyers 2028 auprès des propriétaires bailleurs en 2029. Ensuite, la dérogation au secret professionnel qui permet à la DGFIP de transmettre à des tiers des données fiscales étant limitée, l’article 30 du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, prévoit que l’administration fiscale devrait pouvoir transmettre chaque année aux services de l’État compétents en matière de logement, d’aménagement et d’environnement, la liste des locaux loués avec les montants des loyers déclarés à l’administration. Sous réserve de la mise en œuvre des limitations liées à la protection des données à caractère personnel issues des dispositions du règlement général de protection des données (RGPD), ces informations pourraient être transmises, par convention et dans des conditions définies par décret en Conseil d’État, à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), ces informations pourraient également être adressées à l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL), par convention et dans des conditions définies par décret en Conseil d’État, pour les besoins de centralisation de la collecte des observatoires des loyers. C’est donc plutôt à un échange progressif des données que semble vouloir se diriger la Cour.
