Fonction publique et administration

Mobilité dans la fonction publique : la traçabilité en question

18 juillet 2019 • Samuel-Frédéric Servière

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Réformer la mobilité des fonctionnaires d'urgence. Telle est l'approche retenue dans le récent rapport que la Cour des comptes vient de rendre public. Les constatations de la Cour ne sont pas tendres : il n'y a pas de recension fine des mutations dans la fonction publique d'Etat vers ses propres services déconcentrés ou vers les autres versants de la fonction publique. Pire : la professionnalisation de la fonction RH est toujours pendante : pas de gestion opérationnelle des effectifs des emplois et des compétences, manque de leadership de la DGAFP par rapport aux services RH des ministères, manque de transparence sur les postes ouverts, sur les indemnités disponibles, sur les régimes indemnitaires. En conséquence, la montée en puissance de la mobilité nécessaire dans le cadre d'une réforme systémique des administrations publiques reste limitée. La Cour propose des mesures opérationnelles immédiates, mais dans le même temps ne bouleverse pas les structures existantes. La Fondation iFRAP propose de transformer la DGAFP en véritable Agence de gestion de la fonction publique avec récupération des fonctions RH centrales des ministères, mais dans le même temps, d'activer une véritable déconcentration RH au niveau des préfets afin de réaliser un arbitrage fin avec une mutualisation des crédits à la clé. L'enjeu : rendre effectives sur un même territoire les mobilités entre administrations et entre versants.

La Cour des comptes vient de se pencher dans un rapport thématique récent (juillet 2019) sur l’affectation et la mobilité des fonctionnaires de l’Etat. Une petite piqûre de rappel après l’adoption de la loi relative à la transformation de la fonction publique, qui doit améliorer les dispositifs existants en « fluidifiant » les parcours, mais aussi un pointage après le rapport pionnier inter-inspections d’octobre 2013 (IGA/IGF/IGAS) relatif à l’affectation et mobilités des fonctionnaires sur le territoire. Il s’agit d’un rapport déterminant dans le cadre des annonces de l’exécutif s’agissant du renforcement de l’administration de « proximité », dans la mesure où, comme le relève la Cour, « face aux insuffisances constatées (…) un rééquilibrage des décisions individuelles d’affectation (…) [devrait] donner la priorité aux besoins des usagers plutôt qu’à l’application des règles automatiques basées sur l’ancienneté ou le classement. » Bref, il s’agit de proposer une « petite » révolution.

La mesure globale de la mobilité des agents

Sur l’ensemble des trois fonctions publiques, près de 232.000 agents publics changent annuellement de « zone d’emploi », qu’il s’agisse d’une affectation différente au sein de la même administration (géographique) ou d’un changement de versant.

 

 

Versant de départ vers une autre zone d'emploi

Statut de départ

Présents en 2015 et 2016

FPE

FPT

PFH

Trois FP

Trois FP

Fonctionnaires

3 797 260

6,80%

1,40%

3,50%

3,50%

132 904

Contractuels

961 220

8,90%

4,20%

5,00%

6,30%

60 557

Autres catégories et statuts

353 714

5,30%

1,80%

14,70%

7,90%

27 943

Contrats aidés

192 487

10,40%

1,70%

2,70%

5,40%

10 394

         

Total

231 799

Pour la seule fonction publique de l’Etat (pour ce qui concerne le présent rapport[1]), il apparaît que 11.582 agents publics ont changé de versant, dont 8.783 vers la FPT et 2.799 vers la FPH en 2016. Par ailleurs 78.326 ont changé d’employeur (tous statuts) et 155.241 ont changé de zone d’emploi. En sens inverse, la FPE a accueilli en 2016, 12.993 agents issus des deux autres fonctions publiques. L’ensemble des mouvements apparait donc comme peu important : il représente tout au plus 4,34% de l’ensemble des agents publics (sur 5,3 millions) et atteint 10,4% pour la FPE. Une dynamique qui devrait aller crescendo avec les restructurations des services publics envisagées.

Pour la FPE, deux questions de fiabilité se posent qui impactent nécessairement le pilotage des « mobilités » :

  • La cohérence entre les emplois rémunérés par l’Etat et les plafonds d’emplois votés en loi de finances. Dans la FPE on relève qu’entre 2008 et 2018, les effectifs statutaires ont baissé plus rapidement que le plafond d’emplois : « cela témoigne d’un recours croissant à des agents non fonctionnaires, mais aussi d’un écart persistant entre les emplois budgétaires et les emplois réels. » Sur ce dernier point, une démarche de fiabilisation est en cours[2] ;
  • L’existence d’une offre nette de postes à pourvoir. Cette dernière faculté a été préservée puisque jusqu’en 2014-2015, « les suppressions nettes d’emplois ont été cependant très inférieures aux départs à la retraite. » Ainsi, sur dix ans, les « départs à la retraite et [l]es schémas d’emploi, [ont] donc d’abord baissé, de 44.000 environ en 2008 jusqu’à un minimum de 17.000 environ en 2012, avant de remonter rapidement, pour atteindre 59.000 environ en 2017. »

Pour autant, si c’est l’administration centrale de chaque ministère qui gère les allocations de postes annuelles en fonction des choix inscrits en loi de finances, c’est elle aussi qui « effectue les arbitrages entre régions (…) laissant au directeur régional ou au recteur le soin de faire les arbitrages infrarégionaux. »

Ce travail en silo dans lequel la DGFAP n’intervient pas, aboutit à des aberrations, notamment entre les régions surdotées et les régions sous-dotées : « dans cette situation, certaines directions ont pu choisir de n’affecter aucun nouveau fonctionnaire tant que les départs naturels ne permettent pas au service de revenir sous le plafond autorisé. D’autres ont préféré lisser la régularisation dans le temps et ont continué de recruter alors même qu’ils étaient en sureffectifs. »

Le résultat est malheureusement connu : dans les faits, (et ce qui a été largement pointé du doigt lors du Grand Débat National), « les demandes de mobilités sont importantes et convergentes vers les zones les plus attractives » (en gros l’Ouest de l’hexagone et le Sud en dehors du Nord, du massif central et de l’Est de la France (sauf Alsace)) « ce qui empêche d’en satisfaire un grand nombre. La mobilité réelle est beaucoup moins importante que la mobilité souhaitée. » D’où des zones non souhaitées surdotées en jeunes fonctionnaires (primo-affectation) grâce à un flux entrant annuel de 40.000 statutaires, mais où la stabilité des emplois est faible (mobilité forte souhaitée), et des zones de forte stabilité pourvus d’emplois « vieillis » (à cause de l’arbitrage fait en fonction de l’ancienneté et du classement). Ce qui oblige à pallier ces difficultés par le recours à des emplois contractuels (interstitiels).

Une « professionnalisation » de la gestion RH toujours en devenir

La question de la professionnalisation de la gestion RH se pose à plusieurs niveaux.

  • Sur le plan statistique tout d’abord : La Cour a ainsi pu relever que la « la direction du Budget ne dispose pas de cette maille d’information [à savoir l’ensemble des ouvertures de postes par région ou par département sur une période donnée] et, dans un contexte de déconcentration accrue, peu d’administrations centrales gardent la trace des zones géographiques où sont ouverts les postes. » Un manque de remontée d’information qui limite très certainement la technicité du dialogue budgétaire qui peut être réalisé par Bercy avec chaque ministère dépensier quant au pilotage des effectifs et de la masse salariale en cohérence avec les besoins des territoires. D’où, pour la Fondation iFRAP, l’importance d’éviter la « fuite en avant » que constituerait un pilotage des affectations uniquement local (voir infra) sans remontée d’information substantielle au niveau des ministères et de la DB.
  • Sur le plan organisationnel ensuite : la DGAFP à vocation interministérielle « s’appuie sur une compétence presque exclusivement juridique, mais n’est pas confrontée à la gestion des personnels au quotidien. […] ces orientations générales peinent (…) à influer réellement sur les politiques RH mises en œuvre par les ministères. » En effet, même avec la création en 2009 des PFRH (plateformes régionales d’appui interministériel) chargées de relayer sur le terrain les priorités arrêtées par la stratégie RH interministérielle, ces derniers, dans les faits, sont cantonnés à un rôle « cantonné à la formation à caractère interministériel ». Ces derniers souffrent des mêmes limites que la DGAFP elle-même « manque de professionnalisation, peu d’intérêt de la part du préfet, faible légitimité auprès des représentants régionaux des ministères… » ainsi qu’un « certain manque (…) de moyens ». Une remise à plat de la gestion RH s’impose, car non seulement le positionnement de la DGAFP ne semble pas le bon, mais encore « très peu de ministères disposent d’une direction des ressources humaines ayant des échelons déconcentrés, suffisamment ramifiés pour accompagner effectivement les agents dans leurs projets de mobilité. »

La reprise en main de la gestion RH par une direction générale « unifiée » serait sans doute une réforme importante si celle-ci se conjoignait avec une déconcentration importante des décisions. Sur ce schéma, la Cour ne retient que la seconde proposition, mais le déficit de légitimité actuel de la DFAFP ne peut qu’interroger, d’autant que les stratégies RH ministérielles ne sont pas convergentes. Tout au plus peut-on relever la mise en place dans plusieurs ministères de CMC (conseillers mobilité-carrière) (ministères sociaux, DGDDI, Education nationale (au niveau de chaque académie). Cependant si « l’intérêt de ces actions mérite d’être souligné, il ne compense pas pour autant l’absence très fréquente d’échelons RH de proximité pour suivre et conseiller les agents. » Ce manque de leadership de la DGAFP explique notamment la lenteur du déploiement et de l’harmonisation entre les ministères des trois outils RH principaux (GPEEC, GPRH et GRH[3]) : ce qui aboutit à ce que « rares sont les administrations qui disposent d’un document prévisionnel quantitatif et qualitatif sur l’évolution de leurs emplois. »

Comme le relève la Cour la mise en place d’un tel document devrait cependant supposer a minima un effort de transparence des ministères sur la gestion prévisionnelle de leurs effectifs car « la mise en place d’une véritable GPEEC (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences) dans les administrations suppose néanmoins au préalable que des cibles d’évolution à moyen terme des effectifs de chaque ministère, globale et par grande catégorie d’emplois, soient non seulement définies mais également rendues publiques, et que les tableaux des effectifs par ministère, soient pleinement cohérents avec les autorisations budgétaires, en postes comme en crédits de personnels. » On en est loin.

Cela plaide en tout cas pour une « déconcentration » des décisions de gestion « au plus près du terrain », mais également une « centralisation » accrue des fonctions de gestion RH des administrations centrales autour de la DGAFP afin de nourrir efficacement des remontées de données. Or le rapport se garde bien d’énoncer clairement une telle approche.

Lorsque la transparence fait cruellement défaut

La Cour n’est pas tendre avec l’ancienne BIEP (bourse interministérielle de l’emploi public » relookée en « place de l’emploi public ». Malgré une « nouvelle ergonomie » et en dépit du fait que « les fonctionnalités n’aient pas substantiellement changé », en effet, les annonces qui y sont placées n’obéissent pas à une doctrine de publication harmonisée :

  • Certains employeurs publics (dont le ministère de l’environnement), ne publient sur la BIEP que lorsqu’ils ne sont pas pourvus en interne (ce qui engendre un marché caché, réservé à la mobilité interne qui n’apparaît pas sur le portail) ;
  • D’autres adoptent une publication uniquement formelle alors même que l’emploi ouvert est en réalité déjà pourvu « car les futurs titulaires sont déjà connus au moment de la publication ». L’annonce est donc « fictive ».

Là encore on peut regretter que la DGAFP n’ait pas été érigée en vérificateur de la fiabilité et de la sincérité des informations portées par les ministères sur la « bourse », et qu’aucune disposition de sanction n’ait été proposée. Il n’existe pas de « régulateur » en matière de « mobilité » intra et inter administrations.

Par ailleurs à ce manque de transparence sur la disponibilité de l’emploi public en répond un autre, le manque de transparence sur les régimes indemnitaires et leur interfaçage avec les corps et les métiers. La Cour fait un triple constat :

  • Le RIFSEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel) qui a pour but depuis le décret du 20 mai 2014 de rationaliser et de simplifier le paysage indemnitaire, n’est pas encore effectif à 100%. A la fin novembre 2018, 252 arrêtés d’adhésion étaient signés sur les 350 corps ou types d’emplois programmés[4]. L’objectif n’est donc atteint qu’à 72%. Des administrations entières font défaut comme par exemple la DGFiP dont on a pu relever l’exorbitance de certains régimes indemnitaires (voire l’absence de bases légales). Cependant le déploiement du RIFSEEP ne vaut pas parangonnage entre les administrations : « il ne garantit pas que les mêmes niveaux de primes sont appliqués dans tous les ministères. » Au total « le RIFSEEP n’apparaît pas comme la solution qui permettrait d’assurer l’harmonisation des rémunérations entre les ministères » ;
  • On assiste par ailleurs à une faiblesse importante des corps interministériels (15 seulement, sur 299 corps en 2017), corps qui par ailleurs sont  « à gestion ministérielle » (CIGEM). Les magistrats relèvent par ailleurs que depuis 2017 la « fusion » des corps permettant leur réduction ne progresse plus, alors même que la DGAFP recense au sein du RIME (répertoire interministériel des métiers de l’Etat), près de 282 emplois-référence. Ce constat de blocage et en même temps de fiabilisation du RIME, milite pour une bascule vers des filières d’emplois/métiers comme dans la fonction publique territoriale. Une marche, là encore, que la Cour ne franchit pas (et une occasion manquée dans le cadre de la loi transformation de la fonction publique[5]) ;
  • Enfin, il existe un maquis des primes de « mobilité » et une transparence insuffisante sur l’attribution de logements sociaux dédiés (réserve ministérielle ou préfectorale). On recense ainsi au niveau interministériel : la PRS (prime de restructuration des services), l’IDV (indemnité de départ volontaire), ITM (indemnité temporaire de mobilité), l’IAM (indemnité d’accompagnement à la mobilité), le CIA (complément indemnitaire d’accompagnement), le CI (complément indemnitaire), l’AIP (l’aide à l’installation des personnels de l’Etat), l’IFCR (l’indemnité pour frais de changement de résidence). Un maquis que le gouvernement a décidé de réorganiser par le décret n°2019-138 du 19 février 2019. Mais pas au niveau ministériel qui continue à conserver ses propres dispositifs complémentaires : l’API (aide à la première installation) à Bercy, prise en charge des frais de changement de résidence à la DGFiP, prêts à l’installation pour les douanes, ASIA (aide sociale d’initiative académique) à l’éducation nationale, etc. S’agissant de l’attribution des logements sociaux, là encore, chaque ministère dispose de sa propre politique, voire chaque préfecture, comme à Lyon où celle-ci a prévu « une mutualisation des logements sociaux des différentes administrations » selon un contingent de 5% mais « regroupés au sein d’un même programme[6] ».

Conclusion

Réformer l’administration de l’Etat, mieux déconcentrer les personnels, suppose aujourd’hui un pilotage de la fonction RH en matière de mobilité beaucoup plus précis et fin qu’il ne l’est actuellement. La Cour note que le préfet devrait avoir sa compétence renforcée sur l’ensemble des services déconcentrés de son ressort, y compris sur les administrations qui lui échappent actuellement comme la DGFiP/DGDDI et l’Education nationale. On pense notamment à la disponibilité des places dans le parc social (à mutualiser surtout pour les primo-arrivants), mais aussi s’agissant des plateformes d’appui aux conjoints (recherche des employeurs, mises en relations avec les autres administrations, animation des annonces sur la BIEP (bourse de l’emploi public, etc.) Ce mouvement devrait avoir son pendant sur le plan « budgétaire » avec la mise en place d’un BOP unique regroupant tous les moyens déconcentrés des services, même si la Cour relève que « cette hypothèse apparaît (…) peu crédible, compte tenu de l’opposition de la plupart des ministères. » La Fondation iFRAP pense cependant qu’il faudra passer outre, mais qu’un suivi fin en exécution devra être la conséquence de cette fongibilité en amont. Afin de vérifier que les fonds en aval ont été bien utilisés.

Sur le plan de l’animation centrale des dispositifs et des remontées d’information, tout semble à faire. La Fondation iFRAP milite, contrairement à la Cour, pour transformer la DGAFP en AGFP (agence de gestion de la fonction publique), qui permettrait « une reprise en main » autonome de la fonction RH hors de la prise des ministères employeurs. Seule une telle structure pourrait avoir la légitimité (en gestion) et la compétence (harmonisation) afin d’effectuer les parangonnages nécessaires sur le plan du pesage des postes pour améliorer significativement la mobilité inter et intra-ministérielle en réduisant les frictions entre les corps et les régimes indemnitaires, à compétence égale. Seule une telle structure pourrait s’assurer de la cohérence et du déploiement de la GPEEC, ministère par ministère et de publier en toute transparence les objectifs assignés sur les effectifs et leur répartition à court et moyen terme. Restera à poursuivre le RIFSEEP et la mise en extinction des corps pour basculer sur des classements par métiers et filières. C’est sans doute le prix à payer pour avoir une meilleure transparence en matière de carrière et de parcours. On le voit le chantier est énorme. Avec la loi pour la transformation de la fonction publique les CAP (commissions administratives paritaires) perdent la gestion des profils « en mobilité ». C’est déjà une avancée. Reste que dans ce domaine RH… tout reste à faire, car dans le cadre des restructurations importantes qui nous attendent, il importe de dépasser le classement de sortie et l’ancienneté afin de faire place à la compétence comme critère déterminant de mobilités réussies et dégager les marges de manœuvre indemnitaires pour financer les destinations les moins attractives.


[1] Contrairement au rapport inter-inspection de 2013 la Cour ne s’est attachée qu’à la seule FPE. Ces chiffres de 2015/2016 sont à comparer à ceux de la précédente étude sur la question relevant de 2013 (IGA/IGAS/IGF) qui relevait à l’époque une très faible « mobilité » entre fonctions publiques (6.126 agents) entre 2010 et 2011 (mais ne concernait que les fonctionnaires statutaires), v rapport op.cit., p.7.

[2] A cet égard, l’article 11 de la loi n°2018-32 du 22 janvier 2018 relative à la programmation des finances publiques 2018-2022 a institué un mécanisme de correction automatique lorsque les plafonds d’emplois dépassent 1% des emplois exécutés en n-2 (corrigés de l’incidence des schémas d’emplois, des transferts et des effets de périmètre). A cet égard l’amendement n°II-2629 du PLF 2019 a abouti en cours de discussion en décembre 2018 à corriger drastiquement les plafonds d’emplois demandés pour 2019.

[3] La GPEEC (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences) : consistant à caractériser les emplois et les effectifs et à effectuer des projections à court et moyen terme afin de documenter les besoins futurs et de les confronter aux ressources ; la GPRH (gestion prévisionnelle des ressources humaines), permettant de définir une évolution prévisible des services à recouper avec les données qualitatives et quantitatives de la GPEEC ; la GRH (gestion des ressources humaines) : gestion administrative courante tenant compte des deux opérations amont (GPEEC et GPRH) en mobilisant les procédures statutaires adéquate.

[4] Dont 15 corps interministériels.

[5] La loi n’a pas organisé de bascule des corps vers les emplois/filières, mais elle a remodelé les compétences des CAP rendant de facto plus fluides les « mobilités ». Il devrait donc il y avoir reprise des fusions de corps à compétence équivalente par la création de nouveau CIGEM.

[6] On évite ainsi le dépaysement de fonctionnaires dans des quartiers prioritaires de la ville par exemple.

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