Budget et fiscalité

Loi de finances rectificative : ce qu'il faut faire

09 mai 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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Souvent ignorée du grand public, c’est pourtant la première grande loi du quinquennat que la prochaine majorité va devoir passer : la loi de finances rectificative (PLFR) pour 2017 aura pour objet de présenter la stratégie fiscale et budgétaire du gouvernement principalement sur son volet fiscal et de prendre les premières mesures d’urgence qui s’imposent. 

A cette fin, il lui appartient d’exposer dans sa première partie une mesure fiscale importante qui portera ses effets dès l’exercice 2017 et qui se voudra un témoignage de la détermination du nouveau gouvernement et de la nouvelle majorité législative à réformer et à simplifier la fiscalité française, au travers de la suppression de l’impôt sur la fortune. Cette mesure sera bien entendu intégralement gagée par des économies et des recettes complémentaires (hausse du taux de TVA anticipé de six mois), surgel et augmentation des crédits mis en réserve, ainsi que la suppression de la prime de Noël facultative pour l’exercice 2017.

L’Équilibre général du budget, de la trésorerie et plafond d'autorisation des emplois du titre 2 de la première partie de la loi de finances 2017 sera modifié à due concurrence.

La seconde partie de la présente loi de finances rectificative relative aux moyens des politiques publiques et dispositions spéciales, dans le titre consacré aux dispositions permanentes, propose un Acte I relatif aux mesures fiscales non rattachées. Cette section porte la plupart des dispositions du présent projet de loi qui n’ont pas vocation à s’appliquer en 2017, mais à partir du 1er janvier 2018, et devraient permettre d’annoncer aux investisseurs publics et privés, aux entreprises et aux contribuables, les premières mesures jugées stratégiques par l’actuel gouvernement.

Elle est complétée par un Acte II relatif aux autres mesures non rattachées, qui s’attachent aux mesures en dépenses de ce collectif budgétaire pour les exercices futurs. Ces mesures qui se déclinent autour de trois séries d’articles : relatifs au fléchage et au suivi des baisses de 3,67 milliards d’euros des dotations aux collectivités territoriales qui seront demandées aux administrations publiques locales dans le cadre du PLF 2018 ; mais aussi à la fusion et à la restructuration de diverses autorités administratives indépendantes (AAI) ; enfin, à l’exemplarité de la vie publique et aux rémunérations.

Le nouveau gouvernement souhaitera tout d’abord tirer les conséquences de la suppression de l’impôt sur la fortune et corrélativement du plafonnement dit « Rocard » réintroduit par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat sous le gouvernement précédent. Il emporte la mise en place dès 2018 d’un nouveau « bouclier fiscal » prenant la forme d’un plafonnement à 60% de l’ensemble des impositions directes nationales et locales.

Symétriquement le gouvernement devra supprimer à compter de 2018 l’exit taxe qui visait dans un cadre d’ajustement budgétaire par la hausse des prélèvements obligatoires à compter de 2011, à enrayer la sortie des capitaux du territoire national. La confiance retrouvée jointe à la politique d’attractivité, de prévisibilité et de compétitivité fiscale de la France en direction des investisseurs doit suffire a garantir le retour des capitaux exilés.

Afin de conforter l’objectif de simplification et de stabilité des normes applicables aux entreprises, le nouveau gouvernement entend supprimer dans un premier temps le prélèvement à la source, pour le remplacer ensuite par une imposition contemporaine des revenus sans le recours à des tiers collecteurs à compter de l’année 2019.

Le passage d’un impôt par voie de rôle à une imposition contemporaine suppose une simplification de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP). Il convient dans ces conditions d’alléger la charge des services administratifs tout en prenant en compte l’impôt risque. C’est pourquoi le présent projet de loi prévoit de restaurer l’assiette fiscale de l’imposition sur le revenu au barème, en supprimant l’accumulation des dispositifs dérogatoires (décote, suppressions de tranches, mesures de lissages, intervenues depuis 2012) tout en modifiant le plafonnement du quotient familial à 3.000 euros par demi-part. La simplification impose également la suppression de l’imposition au barème des revenus et plus-values de capitaux mobiliers et son remplacement par un prélèvement forfaitaire libératoire, ainsi qu’un alignement des revenus fonciers sur la fiscalité du capital.

Par ailleurs, le gouvernement pourra entendre assumer une unification de l’imposition s’agissant des revenus de la solidarité et des revenus d’activité ou de transferts. Il est introduit une disposition portant imposition au premier euro des minima sociaux et des droits connexes. Lui font suite deux dispositions visant à neutraliser les cas où dans le cadre du versement des aides publiques au logement (APL), le montant cumulé avec le forfait charge en vient à dépasser sans restitution à la puissance publique de l’indu versé le niveau du loyer réclamé par le bailleur.

La maîtrise des finances des collectivités locales et leur participation à l’effort de redressement des comptes publics suppose que la nouvelle mandature se dote d’outils de pilotage plus précis que ceux dont disposaient les gouvernements précédents. A cette fin, la baisse des dotations se poursuivra dans le cadre du présent quinquennat ce qui supposera la mise en place de dispositifs d’incitations dont l’accès sera conditionné à une contractualisation par objectif entre l’Etat et chaque collectivité concernée, tandis que l’ODEDEL sera réformé.

Par ailleurs certaines autorités administratives indépendantes seront fusionnées ou réformées. Cette annonce est faite dès 2017 afin que les processus soient lancés au plus tôt de façon à lisser le processus de réforme. Le présent gouvernement envisage une fusion/absorption de la commission de déontologie de la fonction publique par la HATVP (haute autorité pour la transparence de la vie publique), ainsi que s’agissant de la simplification administrative par la création du Conseil Unique d’évaluation des normes (CUEN) à partir du conseil national d’évaluation des normes, dont le champ de compétence actuel est restreint aux seules collectivités territoriales, et procède à une mise en concordance de l’environnement législatif et réglementaire actuellement en vigueur en matière d’évaluation des charges administratives. Le présent projet de loi renforce par ailleurs les pouvoirs du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et lui donne les moyens d’une évaluation indépendante et impartiale des sous-jacents macroéconomiques et des textes financiers qui lui sont soumis.

Pour finir, le présent projet de loi de finances rectificative de juin 2017 propose d’introduire des dispositions visant à clarifier et encadrer les rémunérations publiques dans le cadre du renforcement de la transparence de la vie publique et administrative. A cette fin, elle propose de renforcer la transparence de la consommation des IRFM des parlementaires, mais aussi des indemnités des mandataires locaux pour la fraction représentative de frais d’emplois, ainsi que pour les primes présentes dans les régimes indemnitaires de certains corps/emplois fonctionnels de la fonction publique qui ne pourront plus éluder l’impôt.

Puisque placées au sein des articles non rattachés (fiscaux et non fiscaux), les règles de gage traditionnelles ne s’appliquent pas dans la mesure où ces dispositions n’ont pas d’incidence sur le solde de l’exercice en cours.

Il appartiendra aux pouvoirs publics de modifier en tant que de besoin à partir de septembre la trajectoire budgétaire (en recette et en dépense) qui sera précisée en septembre lors de la publication du projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022, puis déclinée dès le projet de loi de finances pour 2018 qui sera déposé sur le bureau des deux assemblées au plus tard le 10 octobre 2017.

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