Mayotte : la bombe de la convergence des minima et AIS sur le droit commun est lancée
En publiant le 23 juillet 2026 l'ordonnance de convergence sociale[1], le Gouvernement engage l'alignement complet de la protection sociale mahoraise sur le droit commun à l'horizon 2036, avec une première étape déterminante en 2031. Pour les minima sociaux et les allocations individuelles de solidarité (AIS) (revenu de solidarité active (RSA), prime d'activité, allocation aux adultes handicapés (AAH) et allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA)), aujourd'hui servis à Mayotte entre 50% et 72 % du barème hexagonal, cette réforme représente un doublement programmé des montants, appliqué à une population dont plus des trois quarts vivent sous le seuil de pauvreté. La présente note estime, même grossièrement, le surcoût pour les finances publiques et en trace une trajectoire par allocation. Le résultat central : un supplément de dépense d'environ +135 M€ par an dès 2031 et de l'ordre de +250 M€ par an en régime permanent (2036) pour le seul bloc des minima et AIS, hors prestations familiales : une charge récurrente qui pèsera pour l'essentiel sur le budget de l'État (recentralisation du RSA oblige) et qui n'est couverte par aucune des enveloppes exceptionnelles actuellement en vigueur. En intégrant la convergence des prestations familiales au sens large (partie 4), le surcoût consolidé pour les financeurs publics atteint de l'ordre de +200 M€ par an dès 2031 et +360 M€ par an à horizon 2036 (fourchette +300 à +430 M€). Un mouvement incompréhensible pour le territoire et une bombe pour nos finances publiques.
Ce que change l’ordonnance : un calendrier de convergence en trois temps
La départementalisation de 2011 avait fixé la convergence sociale de Mayotte à l'horizon d'une génération, soit 2036. La loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte[2], votée après le cyclone Chido, a accéléré ce processus en visant une première étape dès 2031. L'ordonnance du 23 juillet 2026 en constitue le véhicule juridique : elle rend le code de la Sécurité sociale applicable de plein droit à Mayotte au 1er janvier 2028, date à laquelle les assurés mahorais seront affiliés au régime général et la Caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) deviendra un organisme de base de ce régime.
Le déploiement s'échelonne en trois temps :
• Dès 2026, application des exonérations générales de cotisations et du dispositif Lodéom, et revalorisation de la prime d'activité : le montant forfaitaire passe de 319,14 € à 460 € pour une personne seule, soit 72 % du barème hexagonal, avec un premier versement en septembre 2026[3]. D'emblée, l'ordonnance prévoit aussi l'attribution automatique et gratuite de la complémentaire santé solidaire aux allocataires de l'ASS et du contrat d'engagement jeune (art. 1er), l'entrée en vigueur dès 2027 de mesures familiales favorables (extension de l'allocation de base de la PAJE et du complément familial, alignement du complément de mode de garde, art. 2) et, à compter de 2028, l'extension de la majoration pour isolement au RSA et à la prime d'activité.
• D'ici 2031, alignement du SMIC net et de la quasi-totalité des prestations : RSA, prime d'activité, AAH, minima sociaux et prestations maladie. C'est le véritable point de bascule, celui qui concentre l'essentiel du surcoût de montants[4]. Le rapport au Président en précise le séquençage interne : le montant du RSA évolue entre 2028 et 2030, le RSA jeune est étendu à compter de 2030, et la présomption de droit à la complémentaire santé solidaire est ouverte aux allocataires de l'AAH en 2029, de l'allocation supplémentaire d'invalidité en 2030, puis de l'ASS et du contrat d'engagement jeune en 2031.
• D'ici 2036, convergence complète : les prélèvements sociaux rejoignent le droit commun selon la trajectoire propre à chaque prélèvement — cotisations spécifiques et CRDS convergeant jusqu'en 2035, cotisation salariale maladie progressivement diminuée jusqu'en 2035 puis supprimée en 2036, plafond de sécurité sociale fixé par décret jusqu'en 2031, réduction générale dégressive et exonération Lodéom relevant des articles 20 et 23 (et non un facteur unique de convergence inscrit à l'article 8), tandis que les derniers dispositifs spécifiques aux prestations (ASPA, allocation de soutien familial, allocation de rentrée scolaire et adaptations de l'AAH jusqu'en 2035 ; généralisation de la complémentaire santé collective obligatoire reportée à 2036) s'éteignent.
Le principe directeur distingue nettement les deux versants de la convergence : elle est plus rapide pour les prestations favorables (2031) que pour les prélèvements contributifs (2036). Autrement dit, les dépenses nouvelles arrivent avant les recettes correspondantes — un profil de trésorerie défavorable pour les organismes financeurs. Le conseil d'administration de la Cnaf a d'ailleurs rendu un avis défavorable le 7 juillet 2026, alertant sur la complexité de mise en œuvre, la sécurisation des règles transitoires, les adaptations informatiques et la charge opérationnelle pour la caisse de Mayotte[5]. Le rapport au Président assume d'ailleurs cette asymétrie et l'érige en orientation directrice, retenant une cible d'alignement plus tardive pour les dispositions défavorables (prélèvements, 2036) que pour les dispositions favorables (prestations, 2031) : elle confirme le décalage de trésorerie au détriment des organismes financeurs.
Une population très exposée aux minima, servis aujourd’hui à la moitié du barème
Un socle démographique et social atypique
Mayotte compte environ 338 200 habitants en 2026[6], dans l'attente des résultats du recensement exceptionnel de 2025-2026. La moitié de la population a moins de 20 ans, près de la moitié est d'origine étrangère et une part importante en situation irrégulière. C'est le département le plus pauvre de France : 77 % de la population vivait sous le seuil de pauvreté national en 2017, pour un taux de chômage au sens du BIT de 37 % et un taux d'emploi de seulement 29 %[7]. Ce contexte — faible activité déclarée, prévalence du travail dissimulé, forte fécondité — détermine mécaniquement une exposition élevée aux dispositifs de solidarité dès lors que leurs barèmes se rapprochent du droit commun.
Des effectifs et des dépenses déjà substantiels
Au 31 décembre 2024, la CSSM dénombrait 93 578 bénéficiaires de prestations familiales (89 M€ versés), 6 840 bénéficiaires de prestations vieillesse (44 M€) et 221 333 personnes affiliées à l'assurance maladie (483 M€), pour 14 932 comptes cotisants seulement (296 M€ recouvrés)[8]. Le déséquilibre entre 221 333 assurés maladie et moins de 15 000 comptes cotisants résume à lui seul la dépendance du système aux transferts nationaux. Côté minima, l'IEDOM recensait 4 477 foyers allocataires du RSA au 30 septembre 2024[9].
Des barèmes calés sur 50 à 72 % du droit commun
Le tableau comparatif de la Caf[10] montre l'ampleur du rattrapage à accomplir : le RSA, la prime d'activité et l'AAH sont servis à Mayotte à exactement 50 % du barème hexagonal, l'ASPA à environ 60 %, le complément familial à 57 % et les allocations familiales à 66 % dès le 3e enfant. Plusieurs prestations ne sont tout simplement pas servies (allocation de soutien familial, prime à la naissance, allocation de base de la PAJE, APL, prime de déménagement), ce qui constitue un gisement de dépense nouvelle distinct du seul effet de revalorisation.
Photographie des minima sociaux et AIS à Mayotte (2024-2025)
Prestation | Barème actuel (% droit commun) | Effectif retenu | Montant mensuel moyen (est.) | Dépense annuelle ≈ (M€) |
|---|---|---|---|---|
| RSA (recentralisé État) | 50 % | 4 477 foyers | ≈ 350 € | 18,8 |
| Prime d'activité | 50 % → 72 % (07/2026) | ≈ 9 000 foyers | ≈ 160 € | 17,3 |
| AAH | 50 % | ≈ 3 000 | ≈ 450 € | 16,2 |
| ASPA | ≈ 60 % | ≈ 3 300 | ≈ 500 € | 19,7 |
| TOTAL minima / AIS | — | — | — | ≈ 72 |
Source : IFRAP, sur la base des effectifs IEDOM/Sénat et des barèmes Caf. Effectifs prime d'activité, AAH et ASPA estimés.[11]
Chiffrage : méthode et trajectoire par allocation
Une méthode transparente à trois leviers
Faute d'étude d'impact chiffrée publiée à l'échelle de chaque prestation, le coût est reconstitué à partir de trois leviers explicites:
(i) l'effet « barème » — le relèvement du montant de chaque allocation vers 100 % du droit commun, selon le calendrier de l'ordonnance (RSA aligné par étapes entre 2028 et 2030 ; prime d'activité revalorisée jusqu'en 2031 ; AAH dont le montant converge à l'horizon 2031, certaines adaptations étant maintenues jusqu'en 2035 ; ASPA convergeant jusqu'en 2035) ;
(ii) l'effet « base élargie » — la hausse du nombre d'allocataires, sous le triple effet du relèvement des barèmes (qui abaisse le revenu relatif d'éligibilité et remonte les points de sortie du RSA et de la prime d'activité au fur et à mesure de la hausse concomitante du SMIC), de la progression du taux de recours et d'une démographie qui croît de près de 3,8 % par an ;
(iii) l'effet « périmètre » — la création de prestations aujourd'hui absentes, traité ici comme un aléa haussier plutôt que chiffré poste par poste.
Le scénario central retient une convergence des montants conforme au calendrier et un indice d'effectifs porté de 100 en 2025 à 159 en 2031 puis 233 en 2036. Cette hypothèse d'élargissement de la base est le paramètre le plus incertain — et le plus déterminant : c'est sur lui que se concentre la fourchette de ± 30 % encadrant l'estimation. Précision de calage : le rapport au Président de la République publié le 23 juillet 2026 confirme l'architecture et le calendrier retenus ci-dessous, mais, dépourvu de tout montant et de toute cible d'effectifs, il ne modifie pas le chiffrage — lequel demeure une reconstitution IFRAP, susceptible de différer des volumes estimés par les services ou exécutés.
Résultats : une dépense qui plus que quadruple à horizon 2036
Dépense annuelle (M€) | 2025 | 2028 | 2031 | 2036 |
|---|---|---|---|---|
| RSA | 18,8 | 33,2 | 59,8 | 87,6 |
| Prime d'activité | 17,3 | 36,6 | 55,0 | 80,5 |
| AAH | 16,2 | 22,0 | 51,5 | 75,5 |
| ASPA | 19,7 | 26,9 | 41,8 | 76,6 |
| TOTAL minima / AIS | 72,0 | 118,7 | 208,1 | 320,2 |
| dont surcoût vs 2025 | — | +46,7 | +136,1 | +248,2 |
Source : Estimations IFRAP, scénario central, calculs juillet 2026.
Le bloc des minima sociaux et AIS passerait ainsi d'environ 72 M€ en 2025 à 208 M€ en 2031 (+136 M€) et à 320 M€ en 2036 (+248 M€), soit un montant multiplié par 4,4 sur la période. La prime d'activité progresse le plus tôt (dès 2026), l'AAH voit son montant converger à l'horizon 2031 (ses adaptations propres — durée de résidence préalable des étrangers, appréciation des ressources en cas de polygamie — restant toutefois maintenues jusqu'en 2035), et l'ASPA prolonge sa montée jusqu'en 2035 au rythme du coefficient de convergence. En fourchette, le surcoût annuel de régime permanent s'établit entre +180 et +320 M€ selon l'ampleur réelle de l'élargissement de la base.
Trajectoire globale et charge pour les financeurs publics
Au bloc minima/AIS s'ajoute la convergence des prestations familiales (89 M€ en 2024), dont l'ordonnance étale l'alignement dès 2027 pour les premières mesures et jusqu'en 2036 selon un calendrier échelonné : extension de la prime à la naissance, de la prime à l'adoption, de la PREPARE et de l'AVPF en 2029 ; alignement complet des allocations familiales, de la majoration pour âge et extension de l'allocation forfaitaire en 2030 ; alignement des montants de l'allocation de base de la PAJE et du complément familial jusqu'en 2031 ; extension de l'allocation de soutien familial et intermédiation des pensions alimentaires en 2035 ; maintien des spécificités de l'allocation de rentrée scolaire jusqu'en 2035 — avec la création de prestations aujourd'hui absentes. Le rapport annexé à la loi indiquait certes que « le niveau de naissance à Mayotte n'appelle pas d'alignement rapide des prestations familiales » ; il n'en reste pas moins que le relèvement des allocations familiales, du complément familial et l'extension de l'allocation de soutien familial et de la prime à la naissance ajouteront, selon notre chiffrage (tableau ci-dessous), un surcoût de l'ordre de +65 M€ par an dès 2031 et +115 M€ à horizon 2036 — l'allocation de soutien familial (jusqu'ici inexistante à Mayotte) et l'alignement des allocations familiales en constituant les deux principaux postes.
Chiffrage de la convergence des prestations familiales — scénario central (M€)
Prestation familiale (l.s.) | 2025 | 2028 | 2031 | 2036 |
|---|---|---|---|---|
| Allocations familiales (barème, majoration pour âge, allocation forfaitaire) | 48,0 | 55,0 | 78,0 | 95,0 |
| Complément familial | 10,0 | 12,0 | 18,0 | 24,0 |
| Allocation de rentrée scolaire | 20,0 | 21,0 | 22,0 | 24,0 |
| PAJE (allocation de base, CMG) et prime à la naissance / adoption | 8,0 | 18,0 | 28,0 | 34,0 |
| Allocation de soutien familial (créée en 2035) | — | — | — | 20,0 |
| AEEH et autres prestations | 3,0 | 6,0 | 8,0 | 7,0 |
| TOTAL prestations familiales | 89,0 | 112,0 | 154,0 | 204,0 |
| dont surcoût vs 2025 | — | +23,0 | +65,0 | +115,0 |
Source : chiffrage IFRAP[12] juillet 2026.
Au total, la convergence des prestations de solidarité et familiales représenterait un surcoût annuel de régime permanent de l'ordre de +200 M€ dès 2031 et de +360 M€ à horizon 2036 (fourchette +300 à +430 M€), auquel il faut ajouter, hors champ de la présente note, l'alignement du SMIC et l'extension de l'assurance maladie de droit commun.
Tableau de synthèse — surcoût consolidé pour les financeurs publics (minima et AIS + prestations familiales) (M€)
Bloc de dépenses (M€) | 2025 | 2028 | 2031 | 2036 |
|---|---|---|---|---|
| Minima sociaux et AIS (partie 3) | 72,0 | 118,7 | 208,1 | 320,2 |
| Prestations familiales l.s. (partie 4) | 89,0 | 112,0 | 154,0 | 204,0 |
| TOTAL solidarité + famille | 161,0 | 230,7 | 362,1 | 524,2 |
| dont surcoût vs 2025 | — | +69,7 | +201,1 | +363,2 |
Source : synthèse IFRAP (parties 3 et 4). Périmètre : minima sociaux et AIS et prestations familiales au sens large ; hors alignement du SMIC, hors extension de l'assurance maladie de droit commun et hors aides au logement. Compte tenu des incertitudes cumulées (base élargie, taux de recours, montée en charge de l'allocation de soutien familial), le surcoût consolidé de régime permanent 2036 s'inscrit dans une fourchette de l'ordre de +300 à +430 M€.
Qui paie ?
La quasi-totalité de ce surcoût pèsera sur l'État et les organismes nationaux, non sur la collectivité de Mayotte[13] : la prime d'activité et le RSA recentralisé relèvent du programme 304 de la mission « Solidarité » ; l'AAH du programme 157 ; l'ASPA du Fonds de solidarité vieillesse ; les prestations familiales de la branche famille (Cnaf). La montée en charge des prestations avant celle des cotisations (2031 contre 2036) prive par ailleurs les branches d'un adossement de recettes pendant cinq ans.
Point essentiel de cadrage budgétaire : ce coût récurrent n'est couvert par aucune des enveloppes exceptionnelles de reconstruction — ni le plan de refondation annoncé à 3,2 Md€, ni les quelque 3,9 Md€ d'investissements prioritaires 2025-2031[14], qui sont des crédits d'investissement ponctuels. La convergence sociale installe au contraire une dépense pérenne et croissante, indexée sur la démographie mahoraise.
Conclusion : risques et points de vigilance
Trois risques structurels justifient une vigilance particulière.
Un effet d'appel d'air. Dans un territoire où près de la moitié de la population est étrangère et où l'immigration irrégulière demeure massive, le doublement de minima déjà supérieurs, en pouvoir d'achat local, aux revenus des pays voisins renforce l'attractivité migratoire. Le maintien de conditions dérogatoires (résidence de quinze ans pour le RSA et l'ASPA des étrangers, titres de séjour spécifiques) atténue ce risque sans l'annuler ; il explique une partie de l'incertitude sur la base élargie.
Un risque de désincitation au travail. L'alignement des minima sur le droit commun, plus rapide que la convergence du SMIC net (achevée seulement en 2031), peut réduire l'écart entre revenu d'inactivité et revenu d'activité. La revalorisation concomitante de la prime d'activité et du SMIC vise précisément à préserver le gain au travail, mais elle renchérit d'autant le coût du travail dans une économie où le taux d'emploi n'est que de 29 %.
Un risque de mise en œuvre. La Cnaf a explicitement pointé la longueur de la trajectoire, l'empilement d'échéances propres à chaque prestation, la fragilité des systèmes d'information et la charge opérationnelle pour la CSSM, encore convalescente après le cyclone. Un dérapage de gestion se traduirait par des indus, des ruptures de droits et des surcoûts administratifs.
L'égalité des droits sociaux est un objectif républicain que la départementalisation avait programmé en le rendant à terme inévitable ; son accélération après Chido est compréhensible mais intervient au plus mauvais moment compte tenu de la situation des finances publiques actuelles. En effet, la convergence des minima et AIS ainsi que des allocations familiales crée une dépense publique pérenne, croissante et largement subie, dans un territoire dont la base productive et fiscale reste étroite. Trois recommandations en découlent :
1. Documenter et publier une étude d'impact pluriannuelle prestation par prestation, avec effectifs cibles et hypothèses de recours — aujourd'hui manquante. Le rapport au Président de la République du 23 juillet 2026, qui accompagne l'ordonnance n° 2026-647, en détaille l'architecture juridique et le calendrier mais ne comporte ni chiffrage financier ni cible d'effectifs[15]: il ne tient pas lieu de l'étude d'impact appelée ici. Il ne peut pas s’apparenter à une véritable étude d’impact.
2. Adosser explicitement la trajectoire de dépense à un calendrier de recettes (cotisations, activité déclarée) et à des objectifs de lutte contre le travail dissimulé, pour ne pas reporter sur le seul contribuable national une charge indexée sur la démographie locale.
3. Conditionner et séquencer la montée en charge à la remise à niveau opérationnelle de la CSSM et au renforcement des conditions de résidence, afin de contenir l'effet d'appel d'air. Enfin, cet exemple montre qu’une telle politique ne peut survenir que dans la mesure où le RSA, notamment, est recentralisé. Sans cette opération, une telle extension aurait été insoutenable financièrement pour la collectivité mahoraise.
- [1] Projet d'ordonnance NOR TRSS2615197R « relative à l'extension et à l'adaptation du code de la Sécurité sociale à Mayotte et à l'accélération de la convergence sociale en matière de sécurité sociale et de minima sociaux », présentée en conseil des ministres le 22 juillet 2026. Publiée au JORF n° 0170 du 23 juillet 2026 comme ordonnance n° 2026-647 du 22 juillet 2026 (NOR TRSS2615197R) ; le rapport au Président de la République qui l'accompagne (NOR TRSS2615197P, texte n° 10 sur 201) est la source technique de la présente actualisation.
- [2] Loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, art. 23 (habilitation), et rapport annexé ; étude d'impact du projet de loi (déposé au Sénat le 22 avril 2025).
- [3] Décret relatif à la convergence de la prime d'activité à Mayotte (juillet 2026) : montant forfaitaire mensuel porté à 460,00 € (personne seule), soit 72 % du montant de droit commun (638,28 €) ; premiers versements en septembre 2026.
- [4] La 1ère / franceinfo, « Le calendrier de la convergence sociale détaillé mesure par mesure », 18-19 juin 2026 ; présentation du projet d'ordonnance à la CSSM.
- [5] AEF info, dépêches n° 754479 (20 juillet 2026) et n° 754707 (23 juillet 2026). L'avis défavorable du conseil d'administration de la Cnaf a été rendu le 7 juillet 2026.
- [6] INSEE, estimations de population et flash Mayotte ; recensement exceptionnel de Mayotte (novembre 2025 – janvier 2026), premiers résultats attendus à l'été 2026. Population estimée à environ 338 200 habitants en 2026 (cf. note IFRAP « Mayotte »). Le premier retour du recensement affiche désormais 328.000 habitants environ, mais ne représente pas encore la population totale de l’île qui ne sera connue que lors de la publication définitive du recensement exceptionnel fin 2026. Voir https://blog.insee.fr/premiers-resultats-du-rp-exhaustif-a-mayotte/
- [7] INSEE, taux de pauvreté de 77 % en 2017 (seuil national) ; « Une personne de 15 à 64 ans sur trois en emploi à Mayotte en 2024 », INSEE Flash Mayotte n° 193, 13 juin 2025 ; taux de chômage au sens du BIT de 37 % en 2023-2025.
- [8] Sénat, avis n° 609 (2024-2025) de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, 13 mai 2025 (rapporteure Christine Bonfanti-Dossat). Données CSSM au 31 décembre 2024.
- [9] IEDOM, Rapport annuel 2024 – Mayotte, juin 2025. Effectif RSA : 4 477 foyers allocataires au 30 septembre 2024 ; SMIC horaire brut de 8,98 € au 1er janvier 2025.
- [10] Caf / Pôle régional d'observation socio-économique des DOM (PROSE-DOM), « Comparatif des prestations familiales Mayotte – DOM – Hexagone », Analyses & Études n° 1, supplément Mayotte, septembre 2024 (barèmes en vigueur du 1er avril 2024 au 31 mars 2025).
- [11] Estimations IFRAP. Scénario central : ratios de convergence des montants issus du calendrier de l'ordonnance ; effectifs de base RSA 4 477 foyers (IEDOM), prime d'activité ≈ 9 000 foyers, AAH ≈ 3 000, ASPA ≈ 3 300 (résidu des 6 840 bénéficiaires de prestations vieillesse après déduction des 3 525 retraités, source Sénat) ; montants mensuels moyens de droit commun retenus : RSA 700 €, prime d'activité 320 €, AAH 900 €, ASPA 830 € ; indice d'effectifs porté de 100 (2025) à 159 (2031) et 233 (2036) pour intégrer le relèvement des barèmes, la hausse du taux de recours et la dynamique démographique. Fourchette : ± 30 % autour du central.
- [12] D'après les effectifs CSSM (93 578 bénéficiaires et environ 28 000 foyers allocataires fin 2024 ; 89 M€ versés en 2024) et les barèmes Caf/PROSE-DOM 2024-2025. Trois leviers : effet barème (relèvement des allocations familiales de 66 % à 100 % et du complément familial de 57 % à 100 %), effet périmètre (création de l'allocation de soutien familial en 2035, extension de la prime à la naissance et à l'adoption en 2029) et effet base (démographie de l'ordre de +3,8 %/an, hausse du recours). L'allocation de rentrée scolaire, déjà servie à environ 100 %, n'appelle pas d'effet barème. Fourchette d'incertitude de l'ordre de ± 35 %. La montée en charge de l'allocation de soutien familial se poursuit au-delà de 2036 (jusqu'à +20 à +30 M€ supplémentaires en régime pleinement permanent).
- [13] Programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » (prime d'activité et RSA recentralisé de Guyane et Mayotte) et programme 157 « Handicap et dépendance » (AAH) de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ; Fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour l'ASPA ; branche famille (Cnaf) pour les prestations familiales.
- [14] Plan de refondation de Mayotte annoncé le 21 avril 2025 (3,2 Md€), loi de programmation prévoyant près de 3,9 Md€ d'investissements prioritaires 2025-2031 : ces enveloppes sont des crédits d'investissement et ne couvrent pas la dépense sociale récurrente de convergence.
- [15] Voir https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf?id=C14w7popbFzbomqNCYLQlsWwPPGh_VcZIdM8nhzT4n8=
