La concurrence, ça marche : les TER
Alors que les agents de la SNCF seront en grève demain, notamment pour protester contre la filialisation au sein de la SNCF, stratégie à laquelle l'entreprise recourt pour répondre à des appels d'offres régionaux, dans un récent rapport, la commission des finances du Sénat s’est penchée sur l’impact de la concurrence ferroviaire sur les finances publiques. Les chiffres cités par le rapport sont très concrets et montrent une véritable amélioration par rapport à la situation antérieure : les premières attributions de contrats de service public TER à l’issue d’appel d’offres se caractérisent par des baisses sensibles des coûts prévisionnels d’exploitation, pouvant aller de 20 % à 30 %, et/ou une offre de transport améliorée voire sensiblement augmentée durant la durée du contrat, de 10 % jusqu’à 100 %. De quoi se réjouir. Mais il serait possible d’aller encore plus loin en s’inspirant des meilleures pratiques de nos voisins européens, notamment l’Allemagne, en renforçant la coopération entre régions pour les achats de matériels, la billettique ou encore la planification des appels d’offres.
Le calendrier de l’ouverture à la concurrence dans le ferroviaire
L’ouverture à la concurrence dans le ferroviaire s’est construite progressivement sous l’impulsion de l’Union européenne : fret international (2006), fret domestique (2007), transport international de voyageurs (2010), puis transport national de voyageurs. Sur ce dernier point, le 4e paquet ferroviaire a considéré d’une part les services conventionnés (type trains express régionaux TER) pour lesquels elle a imposé l’attribution des contrats de service public par voie de mise en concurrence, avec dérogation jusqu’en décembre 2019 puis obligatoire à compter de décembre 2023. Ce qui signifie que jusqu’en 2019, les autorités organisatrices de transport ont pu signer des contrats de gré à gré pour une période maximale de dix ans, mais que l’ensemble des services ferroviaires conventionnés de voyageurs sera mis en concurrence d’ici à décembre 2033, à l’expiration de la convention en cours avec l’opérateur historique. Concernant les services librement organisés (SLO), la directive 2026/23701 a généralisé le droit d’accès au réseau, à partir de 2020. Ainsi, des compagnies privées ou publiques étrangères ont pu venir challenger la SNCF sur le transport national de voyageurs, par exemple sur la ligne Paris-Lyon.
Ce cadre juridique européen a été transposé et complété par plusieurs lois en France, dont celle de 2018, qui a acté la transformation de la SNCF en SNCF Réseau (gestionnaire d’infrastructure) et SNCF Voyageurs (exploitant ferroviaire) et SNCF Gares & Connexions. L’organisation des services conventionnés de transports régionaux de voyageurs a été dévolue aux régions, autorités organisatrices de transports (AOT) depuis la loi LOTI de 1982, devenues autorités organisatrices de mobilité (AOM) en 2014.
Des budgets ferroviaires qui représentent 18 % de leurs budgets
Le budget transport ferroviaire représente un des principaux postes de dépenses des régions. Elles financent à la fois l’investissement et l’exploitation des services ferroviaires TER. Les contributions d’exploitation des régions se sont accrues de plus de 30 % sur les dix dernières années, passant de 5,4 milliards d’euros en 2015 à environ 7,2 milliards d’euros en 2024, dont Ile-de-France Mobilités (IDFM) représente plus de la moitié (3,8 Md€ ; +90 % depuis 2015) et les services TER 3,4 Md€ (+15 % depuis 2015). Les dépenses d’investissement représentent 1,6 milliard d’euros en 2023, là encore à peu près à parts égales entre IDFM et les TER.
En outre, l’État et les AOM régionales s’acquittent auprès de SNCF Réseau d’une redevance d’accès pour l’utilisation du réseau ferré, autrement dit un péage pour l’utilisation par les services de transport conventionnés. IDFM a versé 182 millions d’euros de redevances en 2024. L’État et les régions ont respectivement versé 1,8 milliard et 1 milliard d’euros de redevances d’infrastructure à SNCF Réseau en 2024 pour la circulation des TER.
Les gains attendus de l’ouverture à la concurrence
L’ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire avait pris de l’avance dans plusieurs pays où les effets les plus fréquemment observés étaient un développement de l’offre de transport (fréquence, cadencement, ponctualité et qualité de service), des gains de productivité et une baisse des besoins de contributions publiques. Le chiffre couramment admis était une baisse des coûts de production de l’ordre de 20 à 30 %.
En Allemagne, entre 2000 et 2019, l’offre de services ferroviaires conventionnés avait ainsi connu une progression de 19 %. Dans le même temps, entre 2002 et 2018, les contributions publiques au service ferroviaire régional de passagers ont diminué de 34 %. L’ouverture à la concurrence a permis aussi une augmentation de la fréquentation : + 29 % en Allemagne, un doublement en Grande-Bretagne entre 1994 et 2015, et une augmentation de 80 % en Suède entre 1988 et 2013.
L’effet de l’ouverture à la concurrence sur les coûts de production de l’offre ferroviaire s’explique par le peu d’incitation à la performance de l’opérateur historique avec lequel les régions étaient jusque-là obligées de contractualiser de gré à gré. Les autorités régionales étaient généralement contraintes d’accepter des conditions contractuelles avec peu de leviers pour en améliorer la qualité et la productivité. L’ouverture à la concurrence ne signifie pas que les nouveaux entrants ont tous emporté le marché : elle a agi comme un aiguillon sur l’opérateur historique, poussant à l’innovation. D’ailleurs, la Deutsche Bahn a conservé 67% des parts de marché des contrats régionaux. En Suède, le marché des TER est ouvert à la concurrence depuis 1988 et l’opérateur historique conserve toujours 54 % des parts de marché en trains-km. En Italie, Trenitalia domine le marché ferroviaire avec environ 60 % de parts de marché.
Les résultats de la mise en pratique en France
Sur ce point, le Sénat est affirmatif : les premiers lots de services ferroviaires conventionnés attribués en France après mise en concurrence ont tous pour point commun des gains d’efficience substantiels. Les coûts de production affichent systématiquement des baisses significatives, en comparaison des conventions antérieures conclues avec SNCF Voyageurs, ce qui permet aux autorités organisatrices soit de réduire les subventions d’exploitation, soit, le plus souvent, de prévoir des augmentations d’offres, parfois très conséquentes, pour un niveau de subventions inchangé.
Un constat partagé par la Cour des comptes en 2024 dans un rapport consacré aux TER qui a constaté que « les déclarations publiques faites par les régions ayant déjà attribué des lots confirment qu’à l’issue de cette procédure, que l’attributaire retenu soit ou non SNCF Voyageurs ou une de ses filiales, des gains importants sont attendus tant en matière de coûts que de volume de l’offre et de qualité de service ».
La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a souligné que les régions françaises privilégient souvent les renforcements d’offre à subventions constantes que les économies nettes de dépenses publiques : « les premières attributions de contrats de service public TER à l’issue d’appel d’offres se caractérisent par des baisses sensibles des coûts prévisionnels d’exploitation, pouvant aller de 20 % à 30 %, et/ou une offre de transport améliorée, voire sensiblement augmentée durant la durée du contrat, de 10 % jusqu’à 100 % ».
Les premiers lots attribués par la région Sud ont ainsi prévu des augmentations de 75 % à 100 % de l’offre proposée à coût constant.
Des lots attribués par les régions Hauts-de-France, Pays-de-la-Loire et Nouvelle-Aquitaine ont permis à ces régions de réduire de plus de 20 % les coûts d’exploitation et ainsi les subventions qu’elles versaient auparavant.
Le lot « Etoile d’Amiens » attribué par la région Hauts-de-France à SNCF Voyageurs prévoit une baisse de 21 % du coût d’exploitation des services TER, un taux de régularité de 98,5 % et une augmentation de 9,5 % de l’offre.
Le premier lot attribué par la région Pays-de-la-Loire, également confié à SNCF Voyageurs, doit se traduire par une baisse des coûts d’exploitation de 25 % et une augmentation de l’offre proposée de 26 % dès la première année et jusqu’à 33 % en 2030.
La région Nouvelle-Aquitaine a attribué le 20 avril 2026 son premier lot TER à SNCF Voyageurs avec une économie de 17 % sur la subvention (112 millions d’euros) qu’elle versait dans le cadre de la convention actuelle, assortie d’une augmentation de 20 % de l’offre ferroviaire proposée. Le montant total de subvention que la région s’est engagée à financer dans le cadre de ce contrat de dix ans représente 563 millions d’euros.
La région Grand-Est a été en mesure de rouvrir la ligne de desserte fine du territoire Nancy-Contrexéville à la faveur d’un coût d’exploitation (17,2 euros par train-km) inférieur de 26 % à la moyenne des services TER de la région qui étaient exploités dans le cadre de la convention de gré à gré avec SNCF Voyageurs (23,4 euros par train-km).
Même les régions qui ont pris le parti de ne pas s’engager dans ce processus ont, elles aussi, profité de la dynamique : les régions Occitanie et Bretagne ont resigné avec la SCNF de gré à gré avant l’échéance de 2023. Toutefois, elles observent que, dans la nouvelle convention conclue avec SNCF Voyageurs, le subventionnement de la région, exprimé en euros par train-km, doit diminuer de 20 % à l’horizon 2032.
Si SNCF Voyageurs est en mesure de répondre aux offres tout en faisant des économies, c’est grâce à une rationalisation des effectifs et de l’organisation interne. L’opérateur cite par exemple le développement de la maintenance nocturne et l’investissement dans des matériels plus efficaces. Cette réorganisation lui a permis d’augmenter le temps de roulage de ses rames et ainsi la performance d’exploitation. SNCF Voyageurs a aussi expliqué avoir créé des filiales dédiées à chaque lot remporté, à la fois pour isoler les flux financiers liés à ce service, mais aussi pour optimiser les coûts, en particulier via des règles d’organisation du travail plus souples que celles qui prévalent pour les agents de la société mère.
La difficile acquisition des nouvelles compétences des régions
L’ouverture à la concurrence a impliqué de la part des régions de nouvelles compétences auparavant dévolues à la SNCF. Cette réorganisation a nécessité des investissements en personnel et matériel que les régions n’avaient, semble-t-il, pas totalement anticipés. Le rapport donne de très nombreux exemples.
Les procédures de mise en concurrence :
Les régions ont dû renforcer leurs équipes, même si la Cour estimait encore récemment que « beaucoup d’équipes dédiées à l’ouverture à la concurrence apparaissent de trop petite taille au regard des enjeux financiers et de la charge de travail ». Le problème central concerne le recrutement dans toutes les régions en même temps de profils experts avec des compétences très recherchées. Le rapport indique que de ce point de vue, la fonction publique et l’encadrement des rémunérations constituent plutôt un handicap pour les autorités organisatrices. La création de sociétés publiques locales (SPL) (ex. de la décision prise par la région Grand-Est) peut donner aux régions davantage de souplesse, notamment en matière de rémunérations pour attirer les bons profils. De plus, la plupart des autorités organisatrices recourent également à des prestataires externes.
L’indemnisation des candidats non retenus :
Conséquence indirecte de l’ouverture à la concurrence, l’intensité concurrentielle des appels d’offres est conditionnée à des mesures d’indemnisation des candidats qui n’ont pas été retenus. Selon la société Transdev, les coûts de la réponse à un appel d’offres se situeraient en moyenne dans une fourchette allant de deux à trois millions d’euros, ces mesures d’indemnisations contribuent donc à l’attractivité de la procédure. Pour leurs premières procédures, la région Pays-de-la-Loire et IDFM prévoyaient respectivement des indemnisations de 200 000 euros et de 250 000 euros pour les candidats non retenus. Depuis, pour stimuler l’intensité concurrentielle de leurs appels d’offres, certaines régions ont revu à la hausse leurs barèmes d’indemnisation.
La maintenance :
C’est un autre centre de coûts peu anticipé : les AOM se sont vu transférer la propriété des centres de maintenance dont il a fallu acquérir les terrains auprès de la SNCF. Mais dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, les autorités organisatrices ont parfois dû aussi construire à leurs frais de nouveaux sites. À titre d’exemple, la région Sud a procédé à une reconfiguration de l’organisation de la maintenance et pour les quatre premiers lots qu’elle a mis en concurrence, la région a prévu plus de 200 millions d’euros d’investissement pour de nouveaux ateliers et pour moderniser des installations existantes. Des sommes qui s’ajoutent aux 24 millions d’euros dépensés par la région pour l’acquisition des emprises foncières de ces sites à la SNCF anciennement propriétaire des sites. De son côté, la région Nouvelle-Aquitaine a prévu de consacrer 193 millions d’euros entre 2024 et 2030 pour construire de nouveaux ateliers de maintenance. Néanmoins, des mesures d’optimisation sont possibles comme le montrent les Hauts-de-France qui ont écarté tout besoin en maintenance liée à l’ouverture à la concurrence.
Le parc de matériel roulant :
La gestion et l'acquisition du matériel roulant ferroviaire, autrefois centralisées par la SNCF, représentent désormais les missions les plus lourdes et les plus complexes pour les régions. Cela implique de connaître l’intégralité du parc et de son état afin d’optimiser les besoins et les éventuelles acquisitions sur plusieurs années. Une alternative peut être la location du parc de matériel roulant ou bien encore de conditionner dans le cahier des charges que l’opérateur apporte son propre matériel. Mais cette exigence peut décourager certains exploitants potentiels compte tenu des coûts d’acquisition et d’entretien. Ainsi, pour l’exploitation du lot Marseille-Nice attribué à la société Transdev pour une durée de quinze ans, cette dernière a ainsi commandé des rames à Alstom (les coûts d’une rame de TER sont d’environ 10 M€). Cette commande est intégralement subventionnée par la région Sud. À l’issue du contrat, si un nouvel opérateur venait à être désigné, ce parc sera soit repris en propriété par la région, soit transmis à ce nouvel exploitant.
Les rapporteurs dénoncent toutefois un risque d'« archipélisation » du marché, lié à la fin des économies d'échelle. Car auparavant, la SNCF passait des commandes groupées pour le compte de différentes régions. Mais, aujourd’hui on estime que seules quatre régions possèdent la taille critique pour passer seules des commandes (IDFM, Auvergne-Rhône-Alpes, Grand-Est et Hauts-de-France). De plus, plusieurs régions ont alerté les rapporteurs sur l’enjeu majeur mais méconnu de la gestion du stock des pièces détachées. La région Grand-Est a par exemple indiqué que « l’accès aux stocks de pièces spécifiques, souvent détenues ou centralisées par l’opérateur historique, reste insuffisamment transparent. Cette situation engendre des risques de rupture d’approvisionnement, des délais d’intervention prolongés et des surcoûts pour les nouveaux entrants ».
Pour optimiser la gestion du matériel roulant, certaines régions ont créé des SPL qui se voient confier les compétences d’acquisition de gestion patrimoniale des matériels. Certaines régions sont allées plus loin en mutualisant l’exercice de cette mission. Ex. les régions Nouvelle-Aquitaine et Occitanie qui ont créé une « Société publique interrégionale des investissements en faveur des transports » (SPIIT). Le rapport note qu’au cours de la décennie 2010, une forme de mutualisation de la gestion de l’acquisition du matériel roulant des TER avait été envisagée sous l’égide de Régions de France. Cette initiative avait cependant été abandonnée en 2019.
Mais pour éviter « l’archipélisation » du marché du matériel roulant, les rapporteurs préconisent aussi de définir une stratégie nationale coordonnée visant à définir les acquisitions des grandes séries de rames du futur et de retenir deux à trois grandes séries de matériel standardisées.
La billettique :
Aujourd’hui, chaque autorité organisatrice régionale développe sa propre billettique et investit dans sa propre plateforme de distribution. La région Sud a indiqué que la mise en oeuvre d’un système d’information et de billettique a représenté pour elle un investissement de 40 millions d’euros. Mais pour les rapporteurs, le problème n°1 est qu’il y a un risque que l’interopérabilité entre les systèmes respectifs ne soit assurée, que les voyages interrégionaux s’en trouveront sérieusement complexifiés et qu’ils perdent en attractivité pour les usagers. L’ART a estimé que « des réflexions pourraient être engagées entre autorités organisatrices des mobilités, par exemple au niveau de Régions de France, sur la mise en place d’un groupement d’intérêt public (GIP) leur permettant de mutualiser leurs efforts pour développer des systèmes de billettique performants et répondant aux besoins d’interopérabilité avec les autres systèmes de transport public ».
Pour la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT), c’est justement ce qui a été fait en Allemagne, exemple qu’il faut suivre. Dans ce pays pionnier, la distribution des titres de transport s’appuie sur un agrégateur national, exploité par Deutsche Bahn (DB) Station und Service, l’équivalent de Gare et Connexions, qui assure la distribution des billets vendus par l’ensemble des opérateurs et des autorités organisatrices. La Suisse a également créé un agrégateur national qui, non seulement distribue les billets de l’ensemble des entreprises ferroviaires, mais permet également aux usagers d’acquérir un seul et même billet pour un voyage opéré par plusieurs exploitants.
Conclusion
L’avantage d’un opérateur historique en situation de monopole était bien sûr de permettre des économies d’échelle, par exemple sur les commandes de matériel, sur la gestion des centres de maintenance, ou encore sur la billettique. L’ouverture à la concurrence induit de nouveaux « coûts de transaction » comme l’explique l’ART «engendrés par la coordination entre les agents économiques». Le ton des rapporteurs est souvent excessivement alarmiste pour dénoncer « une désoptimisation économique liée à une réduction des économies d’échelles et des coûts de transaction nouveaux liés notamment aux interfaces entre acteurs ». Effectivement, le mérite de ce rapport très complet est de bien mettre en évidence que les dépenses liées à l’ouverture à la concurrence sont loin d’être négligeables et ont sans doute été mal anticipées par les régions. Mais comme le montre le rapport « l’ampleur des gains de performance (jusqu’à plus de 20 %) observés (…) pour des contrats pluriannuels de plusieurs centaines de millions d’euros voire de plus d’un milliard d’euros pour certains, les différents acteurs entendus par les rapporteurs s’accordent à considérer que le bilan économique global de l’ouverture du marché des services ferroviaires conventionnés restera positif pour les autorités organisatrices ».
Il existe cependant un risque réel de « congestion » des appels d’offres d’ici 2033 : avec une cinquantaine de lots à attribuer, qui risquent de saturer les capacités des opérateurs alternatifs et de laisser la SNCF seule candidate sur plusieurs marchés. Face à cette situation, le rapport propose d’encourager une meilleure coordination des calendriers régionaux et l'application de dérogations européennes temporaires afin de lisser l'échéancier.
Les régions devraient en profiter pour s’inspirer des bonnes pratiques de l’ouverture à la concurrence ailleurs en Europe et mettre en place des réponses institutionnelles de coordination. En Allemagne, il existe ainsi deux réponses de ce type : la Conférence permanente des ministres des Transports ou Verkehrsministerkonferenz qui coordonne la politique des transports des Lânder. Cette structure regroupe les ministres ou sénateurs chargés des transports pour permettre un échange d’informations et d’expériences dans le domaine des transports et coordonner une action politique commune auprès du gouvernement fédéral. L’autre instrument est la Fédération des Transports Ferroviaires Locaux ou Bundesverband SchienenNahverkehr (BSN) qui représente les autorités de transport public ferroviaire, qui peuvent être soit les Länder eux-mêmes, soit des entreprises publiques ou des associations municipales (type syndicat). L'Allemagne compte actuellement 26 autorités de transport public. Pour leur compte, plus de 65 entreprises ferroviaires exploitent plus de 760 millions de kilomètres de trains par an. Le BSN s’appuie sur différents groupes de travail. Ses principales missions de coordination sont :
L'harmonisation des horaires et des correspondances : Le BSN coordonne la mise en œuvre transrégionale du Deutschland-Takt (le cadencement horaire intégré à l'échelle nationale) pour que les trains régionaux se connectent de manière fluide aux frontières des Länder.
Les standards techniques et de qualité : Les autorités membres s'entendent sur des exigences communes lors des appels d'offres (matériel roulant, accessibilité, critères de ponctualité), permettant par exemple d'acheter des rames de trains standardisées pour faire baisser les coûts.
L'harmonisation tarifaire : L'instance facilite l'interopérabilité des billets au-delà des frontières régionales.
Un interlocuteur unique face à l'État fédéral et la DB : Le BSN représente les intérêts collectifs des régions face au gouvernement fédéral (notamment pour négocier le montant des enveloppes financières de régionalisation, les Regionalisierungsmittel) et face à Deutsche Bahn InfraGO (le gestionnaire public des rails et des gares).
