Budget et fiscalité

2022, un déficit public à 124 milliards

06 octobre 2021 • Samuel-Frédéric Servière

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La consultation du rapport économique social et financier pour 2022 montre un panorama en apparence maîtrisé de nos finances publiques en 2022 mais attire néanmoins l’attention sur un certain nombre de difficultés qu’il est nécessaire de pointer en sortie de crise :

  • Tout d’abord les dépenses en baisse apparente de 28,9 milliards sont « provisoires », puisque le Président de la République va effectuer des annonces (le 12 octobre) relatives au Plan d’investissement 2030 qui devrait ipso facto modifier le solde et la dette publique en cours de discussion budgétaire ;
  • Ensuite, les dépenses courantes au niveau de l’Etat ne cessent de croître en 2022 même avec l’arrêt des mesures d’urgence et le décaissement progressif des mesures de relance. On parle de +12 milliards au sein des crédits des ministères, dont près de 2,3 milliards rien qu’en augmentation des dépenses de personnel ;
  • L’endettement en baisse n’est toujours pas maîtrisé puisqu’il croît mécaniquement de 115,3 milliards d’euros, même s’il baisse en volume de 1,5 point de PIB, ce qui nécessitera au niveau de l’Etat en 2022 une émission de dette à moyen-long terme nette des rachats de près de 260 milliards d’euros ;
  • Alors que le déficit de l’Etat est toujours élevé, les soldes des ASSO et des APUL ne sont justes qu’à l’équilibre ou légèrement en déficit, ce qui ne permet pas une contribution optimale de ces secteurs au rétablissement des comptes publics. Cela milite pour le retour d’une contractualisation de type Pacte de Cahors dès 2022, ce que le gouvernement se garde bien de faire en année électorale.

Focus sur les fondamentaux des sous-secteurs administratifs

Nous avons choisi d’exprimer en valeur les grands agrégats financiers par sous-secteurs des administrations publiques et en comptabilité nationale.

   

2020

2021

2022

Variation

Etat

Dépense

562,2

571,0

558,0

-13,1

Recettes

382,9

405,6

428,9

23,2

dont P.O.

282,0

291,4

306,3

14,9

Solde

-179,3

-165,4

-129,1

36,3

ODAC

Dépense

97,5

105,5

101,0

-4,5

Recettes

120,5

103,0

109,7

6,7

dont P.O.

20,8

18,9

19,9

1,0

Solde

23,0

-1,5

8,7

10,2

APUL

Dépense

270,1

282,1

289,7

7,6

Recettes

265,9

277,9

286,6

8,7

dont P.O.

153,4

160,5

166,8

6,3

Solde

-4,2

-4,2

-3,1

1,1

ASSO

Dépense

661,4

684,5

682,8

-1,7

Recettes

612,7

650,1

681,8

31,7

dont P.O.

563,2

596,0

628,0

32,0

Solde

-48,7

-34,4

-1,1

33,3

UE

En P.O.

5,1

5,4

5,7

0,3

APU

Dépense

1 419,6

1 489,0

1 460,1

-28,9

Recettes

1 210,4

1 283,0

1 335,8

52,8

dont P.O.

1 024,5

1 072,2

1 126,8

54,6

Solde

-209,2

-206,0

-124,2

81,8

Source : RESF 2022, calculs de la Fondation iFRAP, octobre 2021. Note : Les dépenses et les recettes ne sont pas nettes des flux et transferts entre chaque sous-secteur institutionnel contrairement au total APU qui est consolidé. Les P.O. cependant sont exprimés nets de flux intersectoriels. Les données sont celles de la comptabilité nationale, c’est-à-dire aux normes maastrichiennes. Les soldes eux sont nets.

S’agissant de l’ensemble des administrations publiques, les dépenses baisseraient de près de 28,9 milliards d’euros en 2022 par rapport à l’année précédente sous l’effet du quasi-arrêt des mesures d’urgence. Les recettes quant à elles s’apprécieraient de 52,8 milliards, portées par le dynamisme des prélèvements obligatoires (+54,6 milliards) et d’un effet « croissance » relevé à 4% (hypothèse probable), après 6% en 2021. Une dépense publique en baisse (en attendant les prochaines annonces), conjuguée à des recettes en hausse et d’abord fiscales et sociales, aboutiraient à une amélioration du solde public de près de 82 milliards d’euros. Le déficit public s’affichant désormais à -124,2 milliards, soit tout de même -4,8 % du PIB (+3,6 pts par rapport à 2021).

Particularité des lois de finances, les dépenses de l’Etat comme ses recettes sont généralement exprimées en comptabilité budgétaire, ce qui ne permet pas le rapprochement facile avec le solde public (exprimé en comptabilité nationale). Nous avons choisi de les traduire en comptabilité nationale de façon à pouvoir exprimer la contribution de l’Etat à l’amélioration des finances publiques.

Même non consolidés des flux intersectoriels, il apparaît que les baisses de dépenses publiques seraient à attribuer à l’Etat (-13,1 milliards), aux ODAC (agences de l’Etat pour près de -4,5 milliards), ainsi qu’aux administrations de sécurité sociale (-1,7 milliards d’euros). En revanche le secteur local en charge notamment de porter les initiatives de relance sur le plan territorial (APUL) verrait ses propres dépenses augmenter de près de 7,6 milliards d’euros. Les dépenses de l’Etat se réduiraient même en-deçà de leur niveau de 2020 (558 milliards d’euros contre 562,2 milliards), ce qu’aucun autre secteur institutionnel ne parvient à faire, tandis que les dépenses des APUL et des ASSO augmenteraient d’un montant comparable par rapport à 2020, soit +19,6 milliards et +21,4 milliards respectivement, ce qui témoigne, étant donné leur poids respectif d’une croissance plus de 2 fois plus rapide des dépenses locales que les dépenses sociales depuis 2 ans.

Côté recettes, l’ensemble des administrations publiques verraient leurs ressources en hausse liées à l’augmentation rapide des prélèvements obligatoires.

  • Les recettes de l’Etat augmenteraient de 23,2 milliards d’euros dont +14,9 milliards via les prélèvements obligatoires. L’écart s’expliquerait par les versements européens assurés dans le cadre du financement du plan de relance (et traités sous la forme de recettes non fiscales). Les ODAC verraient leurs recettes s’apprécier de 6,7 milliards d’euros dont +1 milliard de recettes fiscales. Cette hausse serait due essentiellement à la reprise partielle de la dette SNCF Réseau par l’Etat (+10 milliards d’euros) et en sens inverse par la baisse de la dotation à Santé publique France provenant des ASSO à hauteur de -2,1 milliards d’euros (en lien avec la chute anticipée des dépenses exceptionnelles de santé) ;
  • S’agissant des administrations publiques locales (collectivités et satellites) les recettes augmenteraient de +8,7 milliards dont +6,3 milliards d’euros pour les seuls prélèvements obligatoires (bien qu’ils baisseraient en volume passant de 0,1 point (6,4% du PIB en 2022)) à cause d’une croissance moins rapide que la croissance en valeur (+4,5% contre +5,4%). Notons que la recentralisation du RSA du département de Seine St Denis après celle de la Réunion depuis 2020, aurait un effet en recette de -0,5 milliard d’euros ;
  • En 2022, les recettes des administrations de sécurité sociale (ASSO) augmenteraient de 31,7 milliards d’euros et les prélèvements obligatoires de 32 milliards. En substance les recettes progresseraient de +4,9%, après +6,1% en 2021. Cette croissance serait portée par les cotisations (+5,8%) « en lien avec le dynamisme de la masse salariale et de la consommation privée. » Aucune information complémentaire n’est disponible s’agissant de la CSG et des autres recettes affectées dans la mesure où les annexes du PLFSS 2022 ne sont pas encore toutes publiées[1].

Focus sur les finances publiques de l’Etat

Les finances publiques de l’Etat sont exprimées dans le cadre de la discussion budgétaire selon les normes de la comptabilité budgétaire (comptabilité de caisse) et non pas en comptabilité nationale. De fait, les soldes sont sensiblement différents :

 

2020

2021

2022

Variation 21-22

Solde de l'Etat en comptabilité nationale

-179,3

-165,4

-129,1

36,3

Solde de l'Etat en comptabilité budgétaire

-178,1

-197,4

-143,4

54,0

Clé de passage

-1,2

32,0

14,3

17,7

Source : RESF 2022, calculs de la Fondation iFRAP, octobre 2021

On constate que le déficit « budgétaire » de l’Etat est beaucoup plus important en comptabilité budgétaire qu’en comptabilité nationale, respectivement de +32 milliards en 2021 et de +14,3 milliards en 2022, notamment à cause de différences comptables en dépenses et en recettes :

  • L’effet en trésorerie « lié aux primes et décotes à l’émissions et à l’enregistrement des intérêts courus échus » ce qui rehausse le solde en comptabilité nationale de +13,6 milliards d’euros ;
  • Le traitement des crédits d’impôts restituables et reportables (+6,6 milliards d’euros) ;
  • Le retraitement en participations financières des opérations du CAS participations financières de l’Etat (+3,4 milliards), etc. ;
  • Le décalage comptable des recettes de subvention de l’UE au Plan de relance (+1,8 milliard pour l’Etat et +1,4 milliard pour les ASSO) ;
  • En sens inverse, la reprise partielle de SNCF Réseau -10 milliards d’euros.

Les dépenses de l’Etat en comptabilité budgétaire sont présentées en fonction des normes de dépenses existantes : norme de dépenses « pilotables » et ODETE (objectif des dépenses totales de l’Etat).

Evolution des dépenses sous norme

LFI 2021

LFR 1 2021

PLF 2022 courant

Var 2022-21

Crédits ministériels

270,8

270,8

282,8

12

Taxes affectées plafonnées

18,8

18,8

18,7

-0,1

Budgets annexes et comptes spéciaux pilotables

6,6

6,6

6,9

0,3

Retraitement des flux internes

-5,9

-5,9

-5,9

0

Norme de dépenses pilotables

290,3

290,3

302,5

12,2

Variation LFI 2021 à PLF 2022 en valeur

 

 

12,2

 

Transfert aux collectivités territoriales

48,7

48,7

48,9

0,2

Dépenses du CAS Pensions (hors programme 743)

58,7

58,7

59,5

0,8

Autres CAS

0,1

0,1

0,1

0

Charge de la dette

36,8

38,7

38,4

-0,3

PSR UE

27,2

26,4

26,4

0

Investissements d'avenir

4

4

3,5

-0,5

Mesures d'urgence face à la crise sanitaire

6

17,3

0,2

-17,1

Plan de relance

21,8

26,7

12,9

-13,8

Programme « Renforcement des fonds propres de l’AFD »

1,5

1,5

0,2

-1,3

Abondement des participations financières de l’Etat

 

2,0

0,7

-1,3

Amortissement de la dette de l'Etat liée à la Covid-19

 

 

1,9

1,9

Total des dépenses non pilotables

204,8

222,1

192

-30,1

Objectif de dépenses totales de l'Etat

495,1

514,4

495,1

-19,3

Source : RESF 2022, calculs de la Fondation iFRAP, octobre 2021

Il apparaît que les crédits ministériels seraient en augmentation de 12 milliards d’euros, tandis que les budgets annexes (hors budget général) augmenteraient de 0,3 milliard. En conséquence la norme de dépense pilotable s’établirait à +12,2 milliards d’euros en 2022 par rapport à 2021.

Symétriquement, hors norme de dépenses pilotables, les dépenses contraintes et exceptionnelles (non pilotables) seraient en baisse de 30,1 milliards d’euros à 192 milliards, dont une baisse des mesures d’urgence sanitaire ramenée à 200 millions d’euros (-17,1 milliards d’euros) et la nouvelle tranche du plan de relance de 100 milliards (-13,8 milliards par rapport à 2021) à 12,9 milliards d’euros. En conséquence, l’ODETE baisserait de 19,3 milliards d’euros par rapport à 2021.

Afin d’en savoir plus sur l’augmentation des crédits des ministères de près de 12 milliards suivant la norme de dépenses pilotables, il est possible de présenter le budget de l’Etat en format M14 à la manière de celui des collectivités territoriales (à la différence de comptabilité près) :

Présentation des recettes et des dépenses budgétaires 2022 en section de fonctionnement et d'investissement

I. Section de fonctionnement

Charges

426,3

Produits

426,3

Dépenses de fonctionnement

59,3

Produits de gestion courante (recettes non fiscales)

18,6

Dépenses de fonctionnement autre que celles de personnel

28,4

 

 

Subventions pour charge de service public

30,8

 

 

 

 

 

 

Charges de personnel

138

Impôts et taxes (recettes fiscales)

292

Rémunération d'activité

80

 

 

Cotisations et contributions sociales

57,1

 

 

Prestations sociales et allocations diverses

0,9

 

 

 

 

 

 

Autres charges de gestion courantes

127,6

Autres produits courants

0,3

Pouvoirs publics

1

 

0,3

Interventions

123,2

 

 

Appels en garantie

3,4

 

 

 

 

 

 

Charges financières

38,4

Produits financiers

0,3

 

 

Intérêts des prêts du Trésor

0,3

Charges exceptionnelles

 

Produits exceptionnels

 

Dotations aux amortissements et provisions

 

Reprises sur amortissement et provisions

 

 

 

 

 

Reversement sur recettes

63,1

 

 

Prélèvement au profit de l'UE

26,4

 

 

Prélèvements au profit des collectivités locales (hors FCTVA)

36,7

 

 

Bénéfice de la section de fonctionnement

 

Déficit de la section de fonctionnement

115,1

II. Section d'investissement

Emplois

293,7

Ressources

293,7

Insuffisance d'autofinancement

115,1

Capacité d'autofinancement

 

 

 

 

 

Dépenses d'investissement

24,1

Cessions d'immobilisations financières

0,2

 

 

 

 

Dépenses d'opérations financières

157,2

Ressources de financement

293,5

 

 

 

 

Remboursement d'emprunts et autres charges de trésorerie

152,9

Emissions de dette à moyen et long termes nettes des rachats

260

Opérations financières (CAS PFE)

0,2

Autres ressources de financement

33,5

Opérations financières (hors CAS PFE)

4,2

 

 

 

 

 

 

Neutralisation des opérations sans impact en trésorerie

-2,8

 

 

 

 

 

 

Solde général

-143,4

Source : PLF 2022, calculs de la Fondation iFRAP, octobre 2021

L’augmentation constatée de 12 milliards des crédits « ministériels » comprend +10,9 milliards pour financer les priorités du Gouvernement : état régalien, éducation, recherche, transition écologique et solidarité, ainsi que 0,9 milliard d’appels en garantie (PGE). Sur l’ensemble de ces crédits les dépenses de personnel pèseraient pour 138 milliards d’euros (137,6 milliards) soit une augmentation par rapport à 2021 de 1,7% (+2,3 milliards d’euros).

 

Masse salariale de l’Etat, +2 milliards en 2022 

La masse salariale stricto sensu croîtrait de 2 milliards à 93,2 milliards d’euros sous l’effet de plusieurs facteurs : des mesures catégorielles représentant +800 millions d’euros, liées à l’impact de mesures catégorielles incluant la revalorisation des personnels de l’Education nationale (2ème tranche de la prime d’attractivité en milieu de carrière pour 245 millions d’euros (266 millions en année pleine), ainsi que d’autres mesures catégorielles bénéficiant à d’autres personnels que les enseignants. A ceci s’ajouterait l’effet mécanique des progressions de carrière net des sorties sur la masse salariale (GVT solde, ou glissement-vieillesse/technicité), représentant près de 500 millions d’euros. Une vitesse d’autant plus importante que les effectifs ont cessé de baisser depuis 2018. En conséquence, le coût du GVT solde représente une progression de 59% depuis 2017 et de +42% depuis 2018.  Par ailleurs l’augmentation des charges de personnel de l’Etat s’expliquerait par le coût de la première étape de financement de la protection sociale complémentaire de l’Etat-employeur vis-à-vis de ses agents (+300 millions d’euros) à laquelle s’ajouteraient les annonces de la conférence sur les perspectives salariales (+300 millions également) dont 130 millions d’euros consacrés à la réduction des écarts salariaux entre les ministères. Le reste couvrant des augmentations de rémunération pour les « bas salaires » afin de revaloriser les traitements des agents de catégorie C au niveau du SMIC et des promotions de grade (catégories B et C).  Dans ce cadre, les effets des schémas d’emplois, c’est-à-dire de la variation des effectifs – depuis 2017 à la hausse – ne pèserait plus sur l’augmentation de la masse salariale, alors que les ministères accueilleraient près de 767 ETP en plus.

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Var 2022-21

Dépenses totales de titre 2

127,3

129,6

131,7

133,7

135,3

137,6

2,3

Evolution des dépenses totales titre 2

4,9

2,3

2,1

2

1,6

2,3

0,7

Contribution au CAS pensions

41,7

42,3

43

44,1

44,1

44,4

0,3

Evolution du CAS pensions

1,5

0,6

0,7

1,1

0

0,3

0,3

Masse salariale de l'Etat

85,6

87,3

88,7

89,6

91,2

93,2

2

Augmentation de la masse salariale

3,4

1,7

1,4

0,9

1,6

2

0,4

Dépenses totales de titre 2

127,3

129,6

131,7

133,7

135,3

137,6

2,3

Rémunération d'activité

72,5

74,2

75,5

76,7

78,1

79,6

1,5

Cotisations et contributions sociales

54

54,7

55,5

56,2

56,5

57,1

0,6

Prestations sociales et allocations diverses

0,8

0,7

0,73

0,74

0,8

0,9

0,1

Source : PLF 2022, calculs Fondation iFRAP septembre 2021.

Parallèlement, la charge de la dette s’allégerait légèrement entre le prévisionnel 2021 et le PLF 2022 passant de 38,7 milliards d’euros à 38,4 milliards (soit -0,3 milliard d’euros) en comptabilité budgétaire. En comptabilité nationale toutefois, celle-ci poursuivrait sa baisse à 24,8 milliards en 2022 après 28,7 milliards pour 2021 au niveau de l’Etat (soit -3,9 milliards). La charge de la dette sur l’ensemble des autres administrations publiques baisserait également passant de 3,8 milliards en 2021 à 3,6 milliards en 2022. La faiblesse des taux et le jeu des primes d’émissions nettes des décotes, jouant à nouveau à la baisse sur le service de la dette française.

S’agissant des recettes de l’Etat cette fois, les recettes fiscales seraient portées par le dynamisme de l’impôt sur le revenu ainsi que par celui de l’IS et de la TVA pour un gain total de 13,4 milliards d’euros. Les recettes non fiscales se repliant de -3,3 milliards entre 2021 et 2022.

 

Exécution 2020

Révisé 2021

Prévision PLF 2022

Ecarts 22-21

Recettes fiscale nettes

256

278,6

292

13,4

Impôt net sur le revenu

74

77

82,4

5,4

Impôt net sur les sociétés

36,3

36,4

39,5

3,1

TICPE nette

6,9

17,5

18,4

0,9

TVA nette

113,8

92,4

97,5

5,1

Autres recettes fiscales nettes

25

55,3

54,4

-0,9

Recettes non fiscales

14,8

22,2

18,9

-3,3

Recettes totales de l'Etat

270,8

300,8

310,9

10,1

Source : PLF 2022, calculs Fondation iFRAP septembre 2021.

S’agissant de l’IR, les recettes augmenteraient de +5,4 milliards d’euros à 82,4 milliards. Cette hausse se décomposant en +2,6 milliards liée au « dynamisme du prélèvement à la source » (effet en temps réel via la dynamique des salaires) et pour 2,7 milliards par la hausse du solde (mauvais calibrage du prélèvement à la source, effets de trésorerie liés à la gestion des crédits d’impôts[2]). Pour 2022, le rendement de l’IS augmenterait de +3,1 milliards d’euros à cause d’un bénéfice fiscal dynamique (+11%) et des mesures augmentant le rendement de l’IS (+1 milliard) et ce, malgré la poursuite de la baisse du taux d’IS (-2,9 milliards). La bascule CICE/baisse de charges contribuerait à augmenter le rendement de l’IS (+1,7 milliard) ainsi que l’effet retour de la baisse des impôts de production (+1,3 milliard) et l’arrêt des reports en arrière des déficits (carry-back), soit +1 milliard. Enfin les rendements de TVA seraient très importants : 97,5 milliards d’euros (rien que pour l’Etat, donc hors transferts à la sécurité sociale et aux régions[3]), soit +5,1 milliards. La reprise économique et le dynamisme de la consommation expliqueraient ces bonnes performances.

Conclusion

Il est encore trop tôt pour pouvoir analyser en profondeur les perspectives budgétaires des collectivités locales et de la Sécurité sociale. Des annexes spécifiques doivent encore être produites et publiées afin de permettre une analyse fine et pertinente. La conjoncture s’améliorant, le déficit public s’améliore sensiblement (+81,8 milliards d’euros, à -124,2 milliards d’euros) tout comme celui de l’Etat (+36,3 milliards d’euros à -129,1 milliards en comptabilité nationale et + 54 milliards d’euros à -143,4 milliards d’euros en comptabilité budgétaire). On constate par ailleurs que l’ensemble des soldes des sous-secteurs administratifs seraient neutres ou participeraient à l’amélioration du solde public à part celui de l’Etat. Le solde des ASSO serait en quasi équilibre (à -1,1 milliard d’euros), tandis que celui des APUL le serait également malgré une reprise robuste de l’investissement à rebours du cycle électoral (-0,1 milliard d’euros). Le solde des ODAC participerait également de cette amélioration à +0,3 milliard d’euros.

Reste donc l’Etat qui a concentré sur lui l’essentiel des dépenses d’urgence et de relance. Les crédits des ministères restent très élevés à près de +12 milliards d’euros par rapport à l’année précédente. Pèsent dessus les dépenses régaliennes d’augmentation des crédits des ministères de la Défense (+1,7 milliard), de la Justice (+700 millions), de l’Education nationale (+1,6 milliard), de la Cohésion des territoires (+1,2 milliard) de l’environnement (+300 millions), de la Culture (+300 millions) et de l’intérieur (+800 millions). Ces priorités gouvernementales en représentant la moitié, soit près de 6,6 milliards d’euros. Et ce, hors mesures d’urgence et surtout de relance, ce qui montre que ce sont les dépenses de fonctionnement courant des ministères qui ont cru durant la crise et qui continuent de se poursuivre post crise. Il s’agira d’un gros point de vigilance pour le futur gouvernement, et montre la nécessité de la mise en place d’une règle de dépense couvrant l’ensemble des dépenses publiques.


[2] Etant précisé que la contemporanéisation des crédits à la personne pourrait impliquer un effet d’aubaine aboutissant à une minoration de l’IR de près de 1,1 milliard d’euros.

[3] Pour les autres collectivités territoriales, les produits de TVA sont des transferts issus du budget de l’Etat.

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