Fonction publique et administration

Vers la création d’une agence d’évaluation Parlementaire

12 avril 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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La réforme institutionnelle lancée par le Premier ministre Edouard Philippe, le 4 avril 2018 depuis l’Hôtel Matignon propose en autres, de baisser homothétiquement le nombre de parlementaires de 30% ce qui permettrait de dégager 163 millions d'euros. Des fonds qui doivent venir renforcer la mission de contrôle du Parlement. Pour cela, il faudrait aussi dégager du temps. Le gouvernement propose donc une réforme de la procédure législative pour l'accélérer, notamment en renforcant le travail en commission, en rationalisant les séances publiques et en diminuant la discussion du budget de 70 à 50 jours... ce qui devrait permettre de dédier du temps parlementaire à « chaque printemps à l’évaluation des politiques publiques ».

La balle a été prise au bond, notamment dans un rapport du Comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale (CEC), relatif à l’évaluation des dispositifs d’évaluation des politiques publiques publié par les députés Pierre Morel à L'Huissier (LR) et Valérie Petit (LREM). En particulier, les députés pointent du doigt le fait que « Aujourd’hui, l’évaluation française des politiques publiques doit encore faire sa révolution, comme ont su le faire d’autres pays européens ou institutions européennes », « c’est pourquoi nous formulons des propositions qui soutiennent une plus grande transparence et une plus grande indépendance des travaux et rapports d’évaluation ». Ils proposent à cette fin la création d’un Haut Conseil de l’évaluation ainsi que la mise en place d’une réforme « qui donn[e] aux parlementaires des moyens effectifs de jouer leur rôle d’évaluation avec notamment la création d’une agence parlementaire d’évaluation des politiques publiques ». Il s’agit d’un élément de divergence important avec le Sénat en matière d’évaluation des politiques publiques qui préfère quant à lui se focaliser sur l’amélioration de la qualité des études d’impact et des projets de loi.

Brève chronique de l’évaluation parlementaire en France

La France a un rapport heurté au principe d’évaluation des politiques publiques. Le rapport du CEC le met significativement en lumière : « Comme l’a fait observer M. Bruno Palier, professeur à l’Institut d’études politiques de Paris, les comparaisons internationales montrent que les pays où l’EPP [évaluation des politiques publiques] est la mieux développée et la mieux prise en compte sont ceux où le Parlement dispose d’une agence d’évaluation indépendante dotée de moyens. »  Or la singularité française procède du fait que « notre pays se caractérise par une très forte concentration des moyens d’expertise entre les mains de l’exécutif. » En conséquence la capacité d’évaluation est avant tout placée auprès des grands corps d’inspection de l’Etat, alors que celle-ci ne constitue pas leur cœur de métier, basé davantage sur le contrôle de gestion et la mise en place à bonne fin des politiques publiques (sans s’interroger bien évidemment sur leur pertinence).

Pour le Sénat en revanche[1], « la création d’un nouvel organe parlementaire, commun aux deux assemblées et dédié à l’évaluation, [n’est] pas la modalité la plus pertinente. » Il faut dire que les résultats passés ne sont pas particulièrement brillants.

Le développement de « nouveaux organes dédiés au contrôle » apparait en France dès les années 1970, en 1996 est créé l’OPEL (Office parlementaire d’évaluation de la législation), ainsi qu’un OPEPP (Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques) tous deux communs aux deux assemblées. L’OPEPP sera supprimé en 2004 (après avoir produit 4 rapports), l’OPEL est quant à lui supprimé en 2009 (3 rapports) à la suite de la rationalisation de ces organes intervenue après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

En 2002 a est créé l’OPEPS (Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé), mais il sera lui-même supprimé également en 2009 car ses travaux pouvaient être menés à même fin au sein des commissions des affaires sociales de chacune des deux assemblées au travers des MECSS.

Seul l’OPECST (office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques), créé en 1983, subsiste.

Enfin, propre à chaque chambre :

  • le CEC (comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques) est créé en 2009 par la réforme du règlement de l’Assemblée nationale. Il a aujourd’hui résisté à deux alternances. Sa production est cependant relativement faible. Grâce à la loi n°2011-140 du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, le CEC depuis 2012, 2 rapports à la Cour des comptes/an. Il s’appuie également sur des prestataires extérieurs pour des contrats d’un volume global modeste, environ 150.000 euros/an[2].
  • la Délégation aux entreprises du Sénat créée en 2014, est chargée d’informer sur la situation et les perspectives de développement des entreprises. Elle a la possibilité de lancer des marchés pour la réalisation d’études d’impact par des prestataires extérieurs.

Dans ces conditions, et contrairement à l’Assemblée nationale, le Sénat se montre critique avec le recul pris sur la création d’offices d’évaluation communs aux deux assemblées. En revanche elle ne se prononce pas quant à la création d’une instance technique autonome, permettant de réaliser des travaux sur commande des deux assemblées. Elle recommande toutefois de s’appuyer d’avantage sur la souplesse des prestataires extérieurs, mais sans expliciter les difficultés d’accès particuliers qui existent pour ces derniers aux données publiques, aux modèles, voire aux algorithmes permettant de réaliser ces études[3].

Quel volume pour l’Agence d’évaluation autonome

La résultante est un retard caractérisé en la matière, dans la mesure où la situation française constitue « une entorse au principe d’indépendance de l’évaluateur ». Dans ces conditions, les Parlementaires ne devraient pas réaliser eux-mêmes les évaluations, quitte, comme dans le cas des rapports réalisés en vertu de la mission d’assistance de la Cour des comptes (article 47-2 C et article L.132-6 du Code des juridictions financières), au Parlement à publier les conclusions « politiques » de leurs rapports, simultanément à l’audit d’évaluation réalisé par les magistrats.

Dans ces conditions, « L’ensemble des intervenants (…) sont tombés d’accord sur la nécessité de doter le Parlement d’une structure de recherche et d’étude autonome. Cette structure [devant] être en mesure d’apporter au Parlement des compétences humaines et des moyens financiers pour qu’il dispose de la capacité d’évaluer les politiques publiques de manière indépendante et qu’il occupe une place entre l’évaluation et la prise de décision. »

Ainsi que l’évoquait par voie de Presse encore récemment la députée (LRM) Amélie de Montchalin, cette situation est d’autant plus nécessaire qu’en réalité en dépit de l’assistance ponctuelle avec droit de tirage des commissions du Parlement auprès de la Cour, « Il y a une forme d’omerta sur les données budgétaires qui appartiennent aux Français.[4] » Et de relever qu’à l’heure actuelle le Parlement ne dispose pas d’une « unité de chiffrage économique et financier » permettant de disposer d’un chiffrage crédible et totalement indépendant de l’exécutif permettant d’auditer « les mesures gouvernementales et les mesures proposées par les députés. »

La création d’une agence d’évaluation autonome est relativement développée dans le cadre du rapport du CEC quant aux fonctionnalités attendues conférées au nouvel organisme, exception faite des modalités pratiques et de son volume. Cependant par touches impressionnistes il est possible de voir apparaître le périmètre que pourrait couvrir la nouvelle entité :

  • S’agissant de sa saisine, les rapporteurs du CEC font valoir que les « instances chargées d’une mission d’évaluation » seraient les commanditaires naturels de ces travaux d’évaluation : commissions, CEC, OPECST (Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques), etc.
  • La structure en serait duale, composée d’un conseil scientifique (monde académique de l’évaluation) et d’une équipe d’experts (unité opérationnelle) regroupant des compétences pluridisciplinaires, recrutée « par appels d’offres pour une durée limitée » (fonctionnaires détachés ou contractuels).
  • Quant à ses pouvoirs de collecte, il serait « nécessaire de doter l’agence de pouvoirs comparables à ceux des rapporteurs des commissions d’enquête », afin de pouvoir accéder aux données du Gouvernement et aux outils nécessaires afin d’exploiter ces données, notamment via :
    • Pour les évaluations ex ante : des modèles macroéconomiques afin de disposer d’effets de bouclage ; mais aussi des modèles de micro-simulation, afin de mesurer des impacts budgétaires ou redistributifs à partir du « vieillissement » de données collectées ;
    • Pour les évaluation ex post : la possibilité de recueillir les données collectées afin de les comparer à des groupes témoins (ce qui suppose en amont la mise en place de clauses de revoyure dans la loi afin de pouvoir précisément réaliser ce type d’études[5]).
  • Ses travaux d’évaluation porteraient principalement ex ante sur la réalisation d’évaluations contradictoires des études d’impact accompagnant les projets de loi/ordonnances et sur les amendements gouvernementaux ; et sur la réalisation d’études d’impact autonomes pour les propositions de lois et les amendements substantiels.

Enfin quant à son périmètre, la suggestion de François de Rugy Président de l’Assemblée nationale consistant à rattacher France Stratégie au Parlement, permet d’avoir une idée du volume « idéal » de l’entité désirée : soit 12,5 millions d’euros, dont 8,5 millions de frais de personnels pour 95,8 ETP budgétaires dont « une quarantaine d’experts permanents et une quinzaine de conseillers scientifiques. »[6]

Amélie de Montchalin plaide quant à elle pour un renforcement progressif de la structure : « une brique de cet office parlementaire d’évaluation doit être consacrée au chiffrage. C’est une proposition agile, crédible, nécessaire, qui transcende les courants politiques. » Une telle « unité de chiffrage économique et financier », éventuellement composée de contractuels, pourrait être constituée simplement dès l’examen du prochain budget 2019 de « quatre ou cinq économistes sous la tutelle d’un économiste senior, pour faire ce qui se fait déjà à l’INSEE, au Trésor ou dans beaucoup d’institutions financières : un bouclage macro-financier du projet de loi de finances, mesurer le coût des mesures fiscales ou budgétaires du Parlement comme du gouvernement et apporter un chiffrage des mesures sectorielles. » C’est déjà proposer une structure légère assez proche du CPA Suisse (contrôle parlementaire de l’administration), for, nous montre le CEC, de seulement 6 emplois.

Ces éléments notamment, pour la constitution rapide d’une « unité de chiffrage économique et financier », ne semblent pas hors de portée y compris sur le plan budgétaire. Cependant si la mise en place d’une structure robuste et constituée de multiples unités (conjoncture, évaluation sectorielle des politiques publiques, impact budgétaire et chiffrage, statistique, charge administrative, etc.), de plus amples financements budgétaires seraient nécessaires. Or c’est précisément ici que le gage de la baisse du nombre de parlementaires pourrait permettre de travailler à budget global constant pour le Parlement.

La baisse de 30% du nombre de parlementaires, évoquée par le Premier ministre, devrait aboutir à dégager les marges budgétaires suivantes[7] :

 

Nombre initial

Réforme

Diminution

Marge budgétaire

Députés

577

404

-30%

91 867 537

Sénateurs

348

244

-30%

71 459 718

Total

925

648

-30%

163 327 255

Source : Fondation iFRAP 2018

L’espace budgétaire « libéré » par la réduction du nombre de parlementaires permettrait très largement de financer la création d’un organisme d’audit conséquent. Surtout si le volume initial envisagé est plus proche des 13 millions d’euros que des 100 millions (à l’instar du service de recherche du Congrès américain ($100 millions) ou du CBO ($46,8 millions), GAO ($557 millions)), ou même du NAO britannique (£64,5 millions).

Conclusion

La mise en place d’une véritable agence d’évaluation parlementaire est une réforme permettant à la France de rejoindre les meilleurs standards internationaux d’évaluation. Un rapport détaillé proposant la mise en place d’une telle structure est un pas important dans cette direction. Il ne s’agit pas cependant d’une véritable étude de préfiguration. Cette réforme devra par ailleurs être arbitrée avec l’Exécutif dont on ne peut pas dire qu’il soit particulièrement moteur sur ce sujet - suivant la célèbre maxime du Cardinal de Retz suivant laquelle « on ne sort de l’ambiguïté qu’à ses dépens » - on voudrait dire : même en matière d’évaluation. Mais dans l’affirmative encore faut-il que la composition de l’organisme et ses moyens budgétaires soient suffisamment crédibles pour lui permettre d’exercer véritablement ses fonctions, répondre aux sollicitations parlementaires et donc démontrer sa valeur ajoutée. Là encore il devra dépasser les problèmes liés aux compétences requises pour son fonctionnement, jouir d’une indépendance véritable et avoir concrètement et massivement accès aux données publiques même couvertes par le secret professionnel (hors défense et sécurité intérieure). Quant à la chronique de son déploiement… et à l’adhésion du Sénat à cette réforme, tout reste à faire.


[1] Voir Jean-Pierre SUEUR, rapport sur la proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être, http://www.senat.fr/rap/l17-319/l17-3191.pdf

[2] Précisons qu’en 2014 le règlement de l’Assemblée nationale a été modifié afin de confier désormais aux commissions permanentes la procédure d’évaluation de l’impact des lois (article 145-7 al.3).

[3] Voir, l’ouverture par défaut des algorithmes de l’Etat en lien avec le rapport VILLANI, https://www.nextinpact.com/news/106390-emmanuel-macron-promet-ouverture-par-defaut-algorithmes-publics.htm

[5] Voir plus particulièrement sur l’enjeu et les difficultés des études d’impact ex post, https://www.lopinion.fr/edition/economie/etudes-d-impact-font-perdre-tete-aux-pouvoirs-publics-146892

[6] Sur les difficultés liées aux questions statutaires et techniques actuelles, voir notre contribution aux groupes de travail sur la réforme de l’Assemblée nationale, 5 octobre 2017, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/contr%C3%B4le/IFRAPnote.pdf

[7] Nous nous basons en particulier sur les récents travaux de la Fondation iFRAP sur le sujet, voir Société Civile n°180 (juin 2017) http://www.ifrap.org/sites/default/files/publications/fichiers/sc180_web.pdf en particulier quant au coût des crédits d’un député et d’un sénateur. Pour un député : 530.719,449 euros/an ; pour un sénateur : 684.480,06 euros/an. Ces données ne tiennent pas compte des réformes ayant touché les crédits parlementaires depuis septembre 2017.

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