Fonction publique et administration

Pourquoi abolir le jour de carence ?

12 décembre 2013 • Samuel-Frédéric Servière

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On connait tout juste les bons résultats du jour de carence qui avait été mis en place en 2012 et a été supprimé par le gouvernement avant même d'avoir pu démontrer ses vertus.
Ces vertus étaient les suivantes :

  • Les arrêts d'une journée ont baissé entre 2011 et 2012 de 43,2% dans la fonction publique territoriale et de 41% dans la fonction publique hospitalière.
  • Les arrêts de 2 et 3 jours ont également régressé : -18% pour ceux de 2 jours et -12% pour ceux de trois jours dans la fonction publique territoriale, contre -31,8% et -16,3% respectivement dans le secteur hospitalier.
  • Les taux d'absentéismes pour maladie ordinaire ont baissé entre 2011 et 2012 dans les administrations locales et dans les hôpitaux (voir graphiques).
  • Les économies représenteraient selon le PLF 2014 plus de 163 millions d'euros par an sur les trois fonctions publiques pour un seul jour de carence, vraisemblablement plus si on passait à trois jour et si l'on avait laissé le dispositif faire ses preuves [1].

Le courtier en assurance Sofaxis a mis en exergue sur l'année 2012 [2], une baisse très importante des arrêts de courte durée en maladie ordinaire. Les arrêts d'une journée ont baissé de 43,2% dans la fonction publique territoriale et de 41% dans la fonction publique hospitalière. Un phénomène particulièrement important sur lequel on peut voir l'impact au moins partiel de la réforme du jour de carence dans la Fonction publique, effective depuis le 1er janvier 2012 (et jusqu'au 31 décembre 2013). Indice supplémentaire, il y a des effets en cascade qui laissent présager de marges plus importantes si un régime un peu plus dur était mis en place [3].

En effet, l'étude révèle que si les arrêts d'un jour ont diminués alors que les arrêts long en maladie ordinaire se développent (+16% en FPT et +10% en FPH depuis 2007 pour les arrêts de plus de 15 jours), en revanche, les arrêts de 2 et 3 jours régressent également : -18% pour ceux de 2 jours et -12% pour ceux de trois jours dans la fonction publique territoriale, contre -31,8% et -16,3% respectivement dans le secteur hospitalier. Il y a donc sans doute un effet d'entraînement et de dissuasion créé par l'introduction du jour de carence, celui-ci conduisant à sélectionner et donc indemniser uniquement les agents les plus atteints tout en dissuadant les autres tentés par une attitude plus opportuniste.

Par ailleurs, les taux d'absentéismes augmentent dans le secteur local en fonction de la taille de la collectivité. Or, il est possible de vérifier qu'il existe une baisse entre 2011 [4] et 2012 quelle que soit la taille des collectivités concernées, du taux d'absentéisme pour maladie ordinaire. Il est possible de vérifier qu'en fonction de la taille des entités considérées les baisses enregistrées s'échelonnent régulièrement entre -1 point pour les collectivités de moins de 10 agents, -2 points pour celles comprises entre 10 et 29 agents et -3 points pour les collectivités de 30 agents et plus. Par ailleurs le nombre d'arrêt pour 100 employés montrent également une baisse conséquente en valeur absolue sur le nombre d'arrêts pour maladie ordinaire allant jusqu'à -12 arrêts en moyenne pour les collectivités de plus de 150 agents. On vérifie donc que l'introduction du jour de carence a pu fonctionner d'autant mieux que les structures étaient plus importantes et donnaient lieu aux pratiques les plus laxistes en matière d'absentéisme pour maladie ordinaire. Un phénomène au contraire tout à fait marginal pour les très petites collectivités où les faibles effectifs sont traditionnellement très peu sujets aux absences de complaisance immédiatement ressenties.

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Qu'en est-il sur le versant hospitalier ? Traditionnellement la proportion est importante pour maladie ordinaire et ce quelque soit la taille du service (avec une très faible baisse marginale pour les structures de 100 agents et plus). L'effet est sans doute significatif en terme de taux d'absentéisme pour les structures de moins de 50 agents, et entre 50 et 100 agents pour les maladies ordinaires (toute durée confondue), avec moins 1 point, tandis que la proportion pour maladie ordinaire pour les structures de plus de 100 agents reste stable avec 31%. Cependant, le nombre d'arrêt lui s'est réduit passant pour ces dernières avec -2 arrêts pour 100 agents entre 2011 [5] et 2012 (les chiffres globaux restant inchangés à 63 arrêts pour 100 agents).

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La réaction de Marylise Lebranchu à l'étude est en conséquence assez superficielle. Elle a en particulier noté que « ce n'est pas forcément moins d'arrêts de travail, mais peut-être plus d'arrêts plus longs. » Le détail de l'étude sur les arrêts de moins de 4 jours et pour l'ensemble des maladies ordinaires, témoigne visiblement du contraire.

Des économies budgétaires liées au jour de carence sans doute fortement minorées :

Quelles ont été les économies réalisées par le dispositif du jour de carence ? Pour le savoir, il faut se reporter au rapport d'évaluation préalable du PLF 2014. Celui-ci détaille en effet les économies engrangées par les différentes administrations grâce à l'introduction de ce jour non payé (qui pèse sur le traitement, mais aussi sur un certain nombre de primes dont la NBI (nouvelle bonification indiciaire), à l'exception des heures supplémentaires, des avantages en nature et du supplément familial de traitement). Cependant, les économies générées au niveau de l'Etat ont été évaluée en juillet à 60,8 millions d'euros, contre 122 millions estimés par le gouvernement en la LFI 2012 et 100 millions par la DGAFP au printemps 2013. Comment expliquer de telles divergences ?

Le tableau suivant en décompte le détail :

M€ Coût budgétaires/économies (+/-)
Fonction publique d'Etat -60,8
Fonction publique territoriale -40
Fonction publique hospitalière -63,5
Total -164,3
Source : PLF 2014, rapport d'évaluation p.400

La raison est à trouver dans la lenteur de déploiement du dispositif et des mesures « sociales » d'accommodement qui ont été trouvés dans chaque ministère : comme le précise le rapport Poletti [6], « au sein de la fonction publique d'Etat, cette mesure n'a été effective que tardivement, entre mars et juillet 2012. » Par ailleurs, l'effet rétroactif a été fortement amoindri afin de ne pas toucher de façon trop sensible aux traitements. En conséquence, ce sont les arrêts fréquents témoignant d'un certain comportement de salariés « décrocheurs » qui ont été favorisés (seuls cas effectifs de retenues trop importantes dans le cadre du dispositif). Enfin, des aménagements ont été trouvés la plupart du temps. Comme l'indique à la MECSS M. Jean-François Verdier, alors directeur général de la DGAFP : « son impact a été limité, à la fois sur le nombre d'arrêts et sur le plan financier. » Parmi ces mesures, la faculté offerte aux agents de transformer leur journée de carence en journée de réduction de temps de travail. Sur une semaine test de référence entre 2011 et 2012, le taux d'arrêt de courte durée est ainsi passé de 1,2 à 1%.

C'est donc sur cette base statistique tronquée, alors même que des évaluations convergentes remontent à présent des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière, et alors que la Fédération Hospitalière de France s'était émue de la suppression du jour de carence dans les hôpitaux, que la mesure vient d'être supprimée dans le cadre du PLF 2014.

Conclusion :

La Fondation iFRAP propose :

  1. Réintroduire trois jours de carence renouvelables une fois et indemnisés à 50 ou 80 % du traitement de l'agent ou hors prime, comme le stipulent certaines conventions collectives du privé (les estimations réalisées par l'assureur Sofaxis laisse entendre que cette stratégie pourrait être payante par ricochet pour les finances publiques)
  2. Améliorer le contrôle des arrêts maladie en fluidifiant les relations entre les entreprises de contre-visites pour les agents publics comme pour les salariés du secteur privé

[(

Les vrais chiffres de l'IRDES, 41% des entreprises n'indemnisent pas les trois premiers jours de carence soit 37% des salariés

Un des arguments soulevé par l'actuel gouvernement a reposé sur l'absence de convergence entre salariés du secteur public et du secteur privé quant au mode financement de leurs arrêts maladie. Or effectivement, si le financement est différent, l'introduction d'un jour de carence permettrait de de rapprocher le traitement des agents du secteur public, de celui des travailleurs du privé. En effet, si l'IRDES (institut de recherche et de documentation en économie de la santé) a mis en lumière [7] que si 77% des grandes entreprises couvraient leur salariés dès le premier jour à raison de leurs conventions collectives au moyen des complémentaires santé, il y en avait toutefois pour un ensemble plus large (1.387 entreprises de toutes tailles) « 41% qui déclarent ne pas prendre en charge ces trois premiers jours d'absence » contre 53% qui les prennent en charge totalement et 1,8% pratiquent des prises en charge partielle, ce qui aboutit à une couverture effective de 63% des agents.


)]

[(

Le renforcement du contrôle des arrêts maladie : une mesure qui aurait dû être additionnelle

Faute de vouloir maintenir le jour de carence en dépit d'une efficacité prometteuse (les vrais chiffres devraient être connus pour 2013 uniquement vers la mi 2014), le gouvernement a décidé de prolonger l'expérimentation par l'intermédiaire de services déconcentrés pilotes, mais aussi des services territoriaux et hospitaliers [8] afin de renforcer le contrôle des arrêts maladies à titre exceptionnel par les CPAM et prévoit l'alignement des sanctions sur celles du régime général de la sécurité sociale pour défaut de transmission de l'arrêt maladie à leur service administratif sous un délai de 48 heures, dispositif qui jusqu'à présent n'était pas sanctionné. A partir du 1er janvier 2014, les fonctionnaires ne signalant pas dans les 48 heures deux arrêts maladie dans un délai de 24 mois, verront leur rémunération de congés maladie réduite de 50%.

Le dispositif pourrait être dissuasif s'il n'avait pas été déjà vivement contourné dans le cadre de l'expérimentation mentionnée plus haut, en effet, beaucoup d'arrêts maladies sont effectivement signalés sous 48 heures mais sont mal renseignés (erreurs d'adresse, dénomination hasardeuse etc…). Une difficulté qui s'est traduite dans les chiffres : sur une cible d'arrêts potentiellement abusifs de 4.178, seuls 5,4% se sont révélés non justifiés ou sanctionnés par une absence des fonctionnaires à leur domicile, mais 13,5% des fonctionnaires ne s'étaient même pas présentés à convocation du service médical. Des difficultés également relevées par les entreprises de contre-visite médicale que les pouvoirs publics peuvent engager pour vérifier la véracité des arrêts déclarés dans le cadre de la législation actuelle. Elles soulignent que les informations manquantes, les absences domiciliaires, le refus de contrôle, devraient être considérées comme de la fraude au même titre que la non justification de l'arrêt médical demandé.)]

[1] En effet les premières évaluations pour l'Etat réalisées par la DGAFP projetaient 200 millions d'euros en année pleine. Il est donc pertinent de penser que pour l'ensemble de la fonction publique les gains théoriques seraient plutôt aux alentours de 400 à 500 millions d'euros.

[2] Via ses deux analyses de conjonctures réalisées par Sofcap et Sofcah,

[3] Voir en particulier les propositions formulées par M. Xavier Bertrand, Le Figaro, 16/10/2012, sur l'introduction progressive d'un deuxième jour de carence sur une année puis un troisième jour l'année suivante.

[4] Voir en particulier pour 2011, la livraison Sofcap d'octobre 2012.

[5] Voir Sofcah, octobre 2012

[6] Rapport de Mme Bérengère Poletti, p.27.

[7] Rapport IRDES Enquête protection sociale complémentaire d'entreprise 2009, juillet 2012.

[8] Voir rapport Poletti, p.45 et suiv, et les fondements légaux de cette expérimentation, art.91 du PLFSS pour 2010 et prolongée par le PLFSS pour 2012 art.76.

Commentaires

  • Par COUTURIER • Posté le 16/01/2014 à 19:04 Dans l'hôpital dont j'étais DG , le jour de carence représente une non dépense de 140 000/an.En situation d'excédent annuel, nous avions acté avec les syndicats d'utiliser ces économies pour renforcer les mensualités de remplacement permettant de renforcer le personnel au travail pénalisé par les arrêts courts , le plus souvent non remplacés. Cette mesure de justice sociale interne a été bien acceptée; Sa suppression est à l'évidence une régression sociale comme la suppression de la défiscalisation des heures supplémentaires.
  • Par Deres • Posté le 17/12/2013 à 17:11 Les chiffres du secteur privé sont aussi biaisés par le fait que si les jours de carences sont remboursés, c'est généralement le cas uniquement au bout d'un an d'ancienneté. Encore un facteur qui limite la mobilité des salariés au passage. Avec des changements fréquents d'employeurs, même fournissant cet avantage, on peut en être privé une grande partie de sa carrière. On voit encore un gros effet de seuil au passage.
    Noter que ce point est équivalent aux arrêts pour grossesse qui ne sont remboursés que si une femme a au moins un an d'ancienneté. cela ne favorise pas la mobilité des femmes en âge d'avoir des enfants car cela les expose à perdre 4 mois de salaire, ce qui est loin d'être négligeable.
  • Par mousy • Posté le 15/12/2013 à 11:28 Tout système ne peut raisonnablement trouver un équilibre que s'il dispose d'un accélérateur et d'un frein : à tous les produits ou services de la société marchande, correspond un prix à payer ou au pire une rupture de stock. De là vient l'équilibre entre l'offre et la demande.

    La caractéristique de l'état, au nom de "l'intérêt général", c'est "d'offrir" des produits et des prestations gratuitement,ce qui revient à les offrir sans frein. D'où tous les débordements de la terre. Les fondateurs des systèmes sociaux avaient très bien compris ces mécanismes et avaient installés, face à des offres généreuses mais non directement contrôlables des freins plus ou moins "artificiels" : les jours de carences dans les arrêts maladie, le ticket modérateur dans les remboursements de la SS, les franchises d'assurance, des minorations de remboursements etc .......

    Compte tenu du développement exponentiel des prestations fournies gratuitement par la collectivité, on ne devrait pas être en train de supprimer des freins mais au contraire de vérifier qu'il y en a et fonctionnent bien partout.
  • Par RAB • Posté le 13/12/2013 à 18:58 Je pense que l'on ne peut raisonner ainsi sauf à rester immobile.

    On ne peut disqualifier une mesure parce que certains la contournent et trichent ou alors il faut abandonner toute mesure!

    Celui qui va tricher (médecin et ou patient) sera beaucoup plus repérable et sanctionnable

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