Emploi et politiques sociales

Trop de fonctionnaires dans les DOM ?

Le règne de la suradministration

31 mai 2009 • Samuel-Frédéric Servière

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Dans les DOM, le poids des effectifs de la fonction publique, qu'elle soit d'État ou territoriale, est hypertrophié par rapport à celui du secteur privé local mais aussi par rapport à la fonction publique de métropole, déjà bien plus importante que celle des autres pays de l'OCDE. Alors que le secteur « non-marchand » représentait en métropole en 2004 19,5% du PIB, dans les DOM, sa part oscillait entre 30 et 34,6%.

Cet article date de juin 2009

Ci-dessous un article plus récent :

DOM : les conséquences du « oui » à la collectivité unique en Guyane et en Martinique

(janvier 2010)

Il faut dire que pour inciter les personnels de l'État à accepter des postes dans les territoires d'outre-mer, ces derniers se voient octroyer des « sursalaires ». Ces sursalaires dans les DOM-TOM coûtaient plus de 1,5 milliard d'€ en 2007 au budget de l'État dont 875 millions d'€ pour les DOM. Ils sont en réalité un empilement hétéroclite de majorations de traitements et de primes qui coexistent et se surajoutent depuis les années 1950, à savoir :

- une majoration forfaitaire du traitement des fonctionnaires de l'État de 40% appelée « prime de vie chère » [1]. À la Réunion, la majoration de rémunération est de 53% ;

- l'indemnité particulière de sujétion et d'installation visant à favoriser les déplacements de fonctionnaires depuis la métropole (16 mois de traitement pour 4 ans de service) ;

- les primes « inverses » d'installation des fonctionnaires « domiens » en métropole, le système des congés bonifiés octroyant aux frais de la collectivité publique les séjours réguliers de retour dans les deux sens des fonctionnaires vers leurs départements d'origine ;

- enfin et de façon dérogatoire pour la Réunion, l'« indemnité temporaire de retraite » [2], majoration du traitement d'inactivité de 35% offerte à tout fonctionnaire retraité élisant résidence principale à la Réunion (les autres DOM ne sont pas concernés).
Rappelons que, pour renforcer encore l'attractivité de ces carrières, une réduction d'IR de 30% à la Guadeloupe, Réunion et Martinique et de 40% en Guyane mise en place en 1969 n'a, au départ, concerné que les fonctionnaires. Le bénéfice de cette niche fiscale a été étendu ensuite à l'ensemble de la population des DOM.

Bénéficient également de revenus majorés les employés du secteur « protégé » … que l'on peut définir comme celui des opérateurs de l'État, des établissements publics (dont le secteur public hospitalier) et des entreprises publiques ou privatisées (banques) conservant des majorations de rémunération significatives. La répartition des majorations de rémunération se présente sous la forme suivante, sans modification majeure depuis 1989.

Alors qu'il s'agissait originellement, entre majorations et primes, d'attirer des fonctionnaires de métropole vers les postes des DOM et de « compenser » le décalage des conditions de vie et le différentiel de pouvoir d'achat entre la France et ces territoires, peu à peu, depuis les années 1980, ces dispositifs ont été étendus aux agents de la fonction publique locale. Ces majorations introduisaient une importante distorsion entre les deux fonctions publiques étatique et locale, mais l'alignement de leurs rémunérations a induit un gonflement progressif des effectifs locaux. La population des DOM a dès lors été attirée par des salaires publics bien plus importants que les salaires locaux proposés dans le privé ce qui a conduit à des transferts financiers très importants de la métropole en direction de ces territoires qui n'avaient pas les moyens d'assumer le coût des sursalaires et des sureffectifs, via, entres autres, les fonds d'urgence du ministère de l'Outre-mer, assis sur le budget de l'État.

Fonction publique locale, l'exemple de la Guadeloupe

Officiellement, seuls les fonctionnaires territoriaux « titularisés » peuvent bénéficier en totalité des avantages spéciaux, sous la forme de primes et d'indemnités, ouverts dans les DOM [3]. Les effectifs non titulaires en sont exclus. Or, en 2007 en Guadeloupe, les effectifs titularisés de la fonction publique communale représentaient 91% des agents. Quant aux structures intercommunales, elles atteignent 96%. Cette situation est due à une très forte vague de titularisation qui a eu lieu à partir des années 1998-1999. Auparavant, les agents titulaires ne représentaient que 55% des effectifs, mais ceux-ci ont rapidement explosé : 85% en 2001, 89% en 2003, 92% en 2005. Cette fuite en avant a eu des conséquences dramatiques au niveau budgétaire comme au niveau social car, compte tenu de l'inélasticité des budgets locaux, les exécutifs ont multiplié les postes de titulaires à temps partiel pour contenir l'évolution des dépenses.

Mais s'agissant de temps partiels peu qualifiés (89% des effectifs sont de catégorie C), cette manœuvre a débouché sur une revendication récurrente de compenser l'insuffisance des traitements en poussant à la hausse les rémunérations des agents territoriaux. Elle a également conduit à revendiquer des plein temps pour tous et l'égalité de traitement, ce que les collectivités domiennes, déjà sur-endettées et souvent insolvables, ne peuvent offrir !
Lors des événements de Guadeloupe, il est symptomatique que la majorité des grévistes ait appartenu soit à la fonction publique soit au secteur dit « protégé » (EDF/GDF, Sécurité sociale, etc.). Le leader du LKP, Elie Domota, est d'ailleurs directeur adjoint du Pôle emploi de Morne-à-l'Eau.

Contrairement à La Réunion qui a su conserver le lien entre titularisation et concours et a ainsi conservé un taux plus honorable de 41,5% de non-titulaires, le recrutement en Guadeloupe s'est fait volontairement sans concours, les effectifs étant massivement titularisés. On voit ainsi que c'est le laxisme dans la gestion des effectifs qui a conduit à la situation très dégradée des Antilles.

En 2007, les collectivités locales de Guadeloupe comptaient 13.313 agents (10.260 employés communaux et 3.051 agents départementaux, régionaux ou en poste dans un établissement public local) pour une population totale de 460.000 habitants. Soit pour la Guadeloupe, un agent pour 34 habitants (1 pour 42 habitants pour les DOM) contre 1 agent public pour 58 habitants pour la métropole [4]. En 2004, l'Insee relevait à Pointe-à-Pitre un effectif salarié total dans le secteur public de 24.582 agents, quand la population de Pointe-à-Pitre était évaluée à 20.000 habitants : plus d'agents publics que de population résidente… Une certaine prise de conscience sur la question des sur-effectifs locaux s'est produite, mais reste en deçà de l'ampleur du phénomène.

La pyramide des âges de cette fonction publique locale, où l'on constate un vieillissement accéléré des personnels, peut constituer la porte de sortie des sur-effectifs et des déficits chroniques des collectivités. À condition d'acclimater le principe de non-renouvellement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite dans la fonction publique territoriale (ce qui n'est pas encore d'actualité), il serait possible de réduire les sur-effectifs. En effet, toujours en Guadeloupe, les plus de 50 ans représentent 33% des effectifs des fonctionnaires territoriaux titulaires. Il existe donc une véritable chance à saisir d'ici à dix ans pour réduire la voilure de l'emploi public à moindre coût politique (ce qui permettrait, en cascade, d'assurer une baisse dégressive de la taxation locale et notamment de l'octroi de mer puisque les charges de fonctionnement des budgets locaux baisseront alors mécaniquement).

Actuellement, le pouvoir d'achat des salariés des secteurs publics et protégés serait supérieur de 10 à 15% au coût de la vie locale, le secteur public et le secteur « protégé » influent donc forcément sur le niveau des prix des produits consommés dans les DOM. Raison de plus pour agir sur les effectifs [5].

[1] Il est intéressant de constater que, selon le directeur départemental de l'Insee, la perte de la prime de vie chère de 40% pourrait entraîner une perte de 10.000 emplois dans l'île, sans s'interroger sur une corrélation entre une baisse progressive de son montant et ses effets sur les prix !

[2] L'ITR va cependant se trouver particulièrement amoindrie par les dispositions de l'article 63 du PLFSS 2009. Celui-ci dispose en effet qu'à compter du 1er janvier 2009 et jusqu'en 2028, date de suppression de l'ITR, cette majoration de traitement sera reversée aux bénéficiaires selon un barème dégressif, révisé chaque année.

[3] Cependant, lors de la visite en Guadeloupe des 10 et 13 mai 2009 de la mission commune d'information sur l'outre-mer, Assemblée nationale-Sénat, le TPG Bernard Cressot a confirmé que la majorité des contractuels touchaient également la prime de vie chère de 40%. En outre, la durée de travail des personnes travaillant à temps partiel est en augmentation constante, ce qui stresse d'autant les dépenses de personnel !

[4] Chiffres 2003 mais qui n'ont pu que se dégrader, le ratio pour 2006 serait de 1 pour 53 habitants. 2003 peut donc servir de référence.

[5] D'autant plus que les transferts vers les retraites majorées des fonctionnaires à la Réunion vont croître dans une logique fatale pour les finances publiques locales et nationales.

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