Emploi et politiques sociales

Royaume-Uni : une austère mais populaire réforme sociale

29 juin 2013 • Manon Meistermann

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Après son élection en mai 2010, David Cameron et sa majorité ne peuvent plus ignorer l'état des finances publiques britanniques et assument le lancement d'un vaste plan d'austérité doublé de grands projets de réforme des politiques publiques avec comme objectif la réduction du déficit de 11% du PIB en 2010 à 1% en 2015. Les efforts réalisés par le Royaume-Uni ont déjà permis de réduire le déficit public à 7,3% du PIB en 2013. Pour rationaliser ses dépenses sociales, le gouvernement a lancé le Welfare Act 2012 2013, une refonte totale du régime social britannique qui fusionne la majorité des allocations maintenant plafonnées dans un "crédit universel" et organise la baisse du montant des aides. Cette politique, qui devrait se prolonger sur les 10 prochaines années, est largement plébiscitée par les Britanniques qui la jugent nécessaire à 57%.

La politique sociale est le 1er budget du Royaume-Uni et a augmenté de 48% entre 1997 et 2007. En 2012, ses dépenses s'élevaient à 167 milliards de livres (sur un total de 694,9 milliards) dont 159 milliards concernent exclusivement le versement de 51 allocations différentes, le reste tombant surtout dans des dépenses de fonctionnement. Des dépenses d'allocations, près de la moitié (49%) sont imputées aux retraites de base (fixées à 110 livres/semaine pour 2013-14) [1] , soit un total de 74 milliards de livres. Viennent ensuite les différentes aides pour le logement et les aides pour le handicap et la dépendance (15%, soit un peu plus de 22 milliards de livres chacune).

L'abandon d'un système complexe, générateur de dépenses publiques incontrôlées.

L'organisation sociale britannique, intégralement réformée depuis le 1er avril 2013 (avec une période de transition s'étalant jusqu'en octobre 2017), se caractérise par sa complexité qui n'a fait que croître depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, par suite de l'accumulation de réformes marginales. Dans le système actuel, la responsabilité sociale se partage entre le Département du Travail et des Retraites, le Ministère de la Justice, le Département pour l'Innovation et les Compétences, le Département des Communes et des Gouvernements Locaux, le Département de la Santé et le Cabinet du Premier ministre. Chacun de ces acteurs possède des agences qui ne travaillent et ne communiquent pas entre elles et comme le souligne Policy Exchange dans son dossier sur les suites de la réforme sociale, il n'existe aucune obligation pour les décideurs et les prestataires de structurer ou planifier les interventions de la politique sociale britannique. Les seules conséquences d'une telle organisation ne pouvant être qu'une défaillance du système parallèlement à une augmentation des dépenses publiques.

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Cependant, malgré la dispersion apparente du système, la politique sociale reste une compétence exclusivement nationale exercée par le gouvernement central, principalement à travers le Département du Travail et des Retraites, et les autorités locales qui gagnent pourtant en responsabilité ces dernières années, ont relativement peu d'impact sur le système social hormis sur la politique d'aides au logement pour lesquelle elles coopèrent avec le Département des Communes et des Gouvernements Locaux.

La réforme sociale grâce à la création d'une allocation unique, le Crédit Universel, et l'information totale du système a vocation à rencontrer et rationaliser la gestion de la politique sociale.

Des allocations unifiées et plafonnées.

L'introduction des crédits universels est la mesure phare de cette réforme puisqu'ils deviennent l'allocation unique pour les personnes à la recherche d'un emploi ou percevant un bas salaire. Pour ces bénéficiaires, le crédit universel regroupe désormais les aides au logement, les allocations familiales et les aides de base pour le niveau de vie et la recherche d'emploi. L'actuel système de versement hebdomadaire passe aussi à un rythme mensuel directement versé sur le compte bancaire du bénéficiaire (et non plus, comme dans le cas des aides au logement directement aux propriétaires, ce qui a eu tendance à déresponsabiliser les locataires qui ne contrôlaient pas leurs dépenses).

Les dossiers et les candidatures pour percevoir le crédit universel seront gérés informatiquement et en ligne. Chaque bénéficiaire disposera d'un compte à remplir et mettre à jour régulièrement, pour informer des hausses et baisses de salaires, voire de la perte d'un emploi. Cette gestion informatisée permet la mise en place de mécanisme de lissage pour assouplir le système qui suit les progrès des bénéficiaires : des taux de flexibilité (taper rate) permettent de réguler le montant des crédits universels en cas d'une hausse du niveau de vie du bénéficiaire. Pour 1 livre gagnée en plus, le bénéficiaire ne conserve que 35 pences et quand il passe au-dessus du niveau de non imposition, il ne conserve plus que 24 pences.

Avec la réforme sociale 2012 (Welfare Reform Act 2012 ), le gouvernement veut démontrer qu'il est possible de proposer un meilleur régime social, plus juste et moins coûteux pour les pouvoirs publics en instaurant un « nouveau contrat avec les bénéficiaires d'allocations » comme l'expliquait Georges Osborne, actuel Chancelier de l'Échiquier lors de sa présentation des comptes 2013. Si la réforme misait, à l'origine, sur une économie de 18 milliards de livres/an à partir de l'année 2014-2015, le dernier Spending Review 2013 table, lui, sur une économie de 22 milliards de livres d'ici à 2016 grâce à une refonte complète du modèle social.

Régime social et dévolution

Avec la dévolution en cours, les dernières réformes votées par le Parlement de Westminster ne s'appliquent plus automatiquement dans toute l'union. L'Écosse, le Pays de Galles et l'Irelande du Nord ont chacun leur ministère et administration centrale. Ainsi, si le Pays de Galles applique toujours les lois votées par Westminster, elles varient en Écosse et en Irelande du Nord. Le gouvernement et le parlement écossais votent les détails de la politique sociale du pays et administrent ses services publics alors qu'en Irelande du Nord, les modalités de la politique sociale incombent au Bureau de la Santé (Health Board) et les services publics sont administrés par l'exécutif nord-irlandais. La montée de l'autonomie en l'Irelande, voire l'indépendance complète en Écosse, simplifieraient et allègeraient la gestion des politiques publiques du Royaume-Uni même si les experts concèdent que l'Écosse devrait rester dépendante du système social anglais et partager ses structures jusqu'en 2019-2020. 

Les principales mesures concernent :

Les aides au logement représentent le 2nd budget de la politique sociale au Royaume-Uni (22,3 milliards de livres en 2012) et sont beaucoup plus importantes qu'en France. La construction et le coût des logements étant dépendants du marché et du privé, l'État est dans l'obligation de verser des compensations importantes aux plus pauvres. La complexité du système, la diversité des aides et le droit de chacun de se loger où il le désire a vu apparaître des dérives insensées de plus en plus décriées par le contribuable britannique. Pour stopper la montée des dépenses d'aides au logement (de 11 milliards de livres en 1997-98 à 21 milliards en 2009), la réforme sociale introduit une Bedroom Tax. Avec cette nouvelle législation, les bénéficiaires des aides au logement verront leurs allocations réduites s'ils vivent dans un logement trop grand pour leurs besoins.

  • Une réduction de 14% si le logement possède une chambre non utilisée.
  • Une réduction de 25% si le logement possède 2 ou plus de 2 chambres non utilisées.

Au total, près de 660.000 bénéficiaires perdront 728 livres/an en moyenne.

=> Économie annuelle : 465 millions.

Les conditions pour bénéficier des aides sociales sont renforcées et ne pourront demander l'accès aux aides sociales que les foyers avec un revenu inférieur à 32.000 livres/an et ceux percevant entre 14.000 et 32.000 livres/an devront passer un examen de leurs ressources.

=> Économie annuelle : Entre 350 millions et 2,2 milliards de livres selon le degré de fermeté appliqué.

Avant la réforme, les autorités locales [2] restaient sous la tutelle du Département des Communes et des Gouvernements Locaux. Aujourd'hui, en échange d'une baisse de 10% de leur financement, les autorités locales administrent seules leurs aides supplémentaires qu'elles délivrent à un peu moins de 6 millions de Britanniques.

=> Économie annuelle : Jusqu'à 480 millions de livres selon la politique appliquée par les autorités locales qui s'imposent également une réduction de leur dépense publique.

La fin de l'indexation des allocations sur l'inflation dont le montant est maintenant voté par le Parlement. Ainsi sur les 3 prochaines années, l'augmentation ne dépassera pas plus de 1% annuel (contre 2,2% en suivant le cours de l'inflation). Seules les allocations pour handicapés restent alignées sur l'inflation.

=> Économie annuelle : 505 millions de livres la première année, jusqu'à 2,3 milliards en 2015-16.

Entre aussi en vigueur dès avril 2013, le plafonnement du cumul des allocations qui ne peut plus dépasser le revenu annuel moyen d'un foyer, après prélèvements obligatoires, soit environ 26.000 livres. Cette mesure, très populaire, ne permet pas de réaliser une économie importante mais a le mérite de rendre le système plus juste et mieux accepté par la population. Le plafonnement total des allocations : 500 livres/semaine pour les familles avec enfants. 350 livres/semaine pur les célibataires.

=> Économie : 51 millions de livres sur trois ans.

En juin dernier, le gouvernement annonçait également que de nouvelles mesures étaient en préparation dont notamment :

  • L'interdiction pour les expatriés de réclamer l'allocation de chauffage d'hiver.
  • L'obligation pour les étrangers d'apprendre la langue anglaise pour toucher des allocations et la suppression de ces dernières en cas d'échec à l'examen final.
  • L'obligation pour les chômeurs de longue durée de se rendre dans leur Jobcenter une fois par semaine pour les inciter à retrouver un travail le plus rapidement possible.
  • Le délai de perception des allocations chômages : Aujourd'hui un travailleur commence à percevoir l'allocation chômage 3 jours après la perte de son emploi, ce délai pourrait passer à une semaine.

Si les opposants à la réforme dénoncent des mesures excessives et marginales, ses partisans déclarent que « the devil is in the detail » et David Cameron, avec un gouvernement de coalition, a réussi à proposer dans le cadre d'une réelle baisse des dépenses publiques (-1,58% en 2012), une réforme intégrale du système social britannique tout en étant porté par la population qui ne veut plus d'une hausse incontrôlée de la dépense sociale (voir tableau) et estime que la cure d'austérité que traverse actuellement le pays est nécessaire à 57% [3].

Pourcentage de britanniques estimant que l'État devrait plus dépenser pour les allocations.

Source : The Guardian

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Carte des autorités locales au Royaume-Uni

[1] Les réformes du régime des retraites britannique sont toutes allées dans le sens d'une responsabilité de plus en plus assumée par le privé et les salariés, doublées par un recul progressif de l'âge de départ à la retraite et d'incitations à travailler jusqu'à 70 ans. Voir A guide to the UK pensions system

[2] La rationalisation du paysage administratif du Royaume-Uni en 2009 a abrogé le découpage historique du pays pour instaurer un système métropolitain, non métropolitain et londonien. Les zones les moins peuplées ont été refondées en autorité unique (unitary authority) qui gère tous les services confondus. Au nombre de 78, elles peuvent concerner un comté entier, une ville et son agglomération ou une région. Viennent ensuite les zones non métropolitaines divisées en districts non métropolitains, chaque district élisant un conseil responsable notamment des questions d'éducation. Les grandes agglomérations du Royaume-Uni ont été divisées en districts métropolitains, plus petits, gérant également la politique éducative. Enfin, le découpage du Grand Londres en districts londoniens complète les 409 autorités locales de l'Union.

[3] Source : Les Échos

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