Emploi et politiques sociales

Réforme de l’Assurance chômage : quel scénario ?

07 février 2018 • Bertrand Nouel

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En 2018, l’Unedic prévoit de répartir 36,4 milliards d’euros aux chômeurs, financés par un montant égal de contributions provenant des employeurs et des salariés. Sauf que, depuis 2010, l’organisme est chaque année en perte de plus de 3 milliards… avec un pic de 4,3 milliards en 2016. Les prévisions misent sur une réduction des pertes jusqu’à ne plus atteindre que 0,7 milliard en 2020. Dans le même temps, l’endettement (garanti par l’Etat) doit atteindre 36,4 milliards en 2018 et 39 milliards en 2020. Côté recettes, les cotisations sont prélevées au taux exorbitant de 6,45% du salaire brut, taux de loin le plus élevé des pays européens, Espagne exclue (3% en Allemagne).

Et voici que le gouvernement impose aux partenaires sociaux de négocier sur 5 thèmes, qui sont l’extension de l’Assurance chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants, cependant qu’il demande de limiter le recours aux contrats courts (CDD de moins d’un mois), de contrôler davantage les chômeurs et qu’il se réserve d’accéder à la gouvernance de ce régime jusqu’à présent entre les mains des seuls partenaires sociaux. Que se passe-t-il donc pour expliquer cette volonté très coûteuse d’extension de l’Assurance chômage dans un tel contexte de déficit du régime et d’endettement de l’Unedic ?

Nous assistons ici à une véritable révolution dans la conception que se fait l’Etat sur le chômage. Amorcée par la garantie accordée par l’Etat aux dettes de l’Unedic, facilitée par le fait que la gestion paritaire n’a pas montré sa capacité à équilibrer les comptes, traduite dans les faits par la substitution aux cotisations chômage salariales de la hausse de 1,7 point de CSF, cette révolution tend à abandonner la couverture chômage par un système assurantiel… au profit d’un système beveridgien de couverture par l’impôt.

Le rôle de l’impôt est d’ailleurs l’argument clé mis en avant par l’Etat pour justifier sa participation dans la gouvernance de l’Unedic. Il est trop tôt pour savoir ce que l’Etat entend exactement par cette participation.

L’extension de la couverture chômage aux démissionnaires et aux indépendants est une pure décision politique. C’est aussi une pomme de discorde essentielle entre les partenaires sociaux et l’Etat, comme le montrent les réactions des partenaires refusant catégoriquement l’évaluation faite par l’Unedic du coût de la mesure concernant les seuls démissionnaires (et qui varie de 200 millions à un milliard…). Quant aux indépendants, les problèmes sont encore bien plus graves, non seulement en termes financiers, mais aussi au plan des principes : les indépendants demandent-ils une couverture chômage ou de payer vraiment moins de charges comme c’est le cas dans les pays qui nous entourent ?

Les économies pouvant être faites sur les contrats courts ou à partir du contrôle des chômeurs ne pourront malheureusement pas compenser les déficits existants et le coût à venir des extensions. D’autant plus que des réformes de 2017 concernant les contrats courts ont déjà été actées et que leurs effets sont déjà pris en compte dans les prévisions que nous avons indiquées. D’autre part, les contrats très courts sont une nécessité dans certaines activités. Il faut prendre garde de ne pas pénaliser l’emploi à partir de ces contrats qui représentent les trois quarts des embauches actuelles ! Quant au contrôle des chômeurs, il ne peut être valable que si on arrive à faire appliquer les sanctions pour le refus de 2 offres raisonnables d’emploi. On nous dit que c’est inapplicable en France mais cela fonctionne très bien en Finlande ou en Allemagne.

Enfin, l’équilibre financier de l’Unedic ne semble guère être le souci des négociations. C’est la question lancinante et taboue, celle des dépenses que l’Etat met à la charge de l’Unedic, qui sont responsables du déficit de cette dernière et qui relèvent, non de l’assurance mais des politiques publiques : préciput de 10% sur les recettes de l’Unedic pour financer les 3/4 des coûts de Pôle emploi (3 milliards), prise en charge de régimes spéciaux comme celui des intermittents du spectacle, refus d’affiliation par les  entreprises et des administrations publiques parce qu’elles n’y ont pas intérêt…

Deux scénarios sont possibles :

1ère piste : L’Etat participerait à la gouvernance de l’Unedic, il continuerait à garantir la dette de l’Assurance chômage… mais, pour couvrir ses demandes dispendieuses (droits au chômage pour les démissionnaires par exemple), les employeurs publics assumeraient alors de cotiser au chômage pour leurs agents statutaires et contractuels. Rien que pour les entreprises électriques et gazières, cela génèrerait de l’ordre de 300 millions d’euros de cotisations supplémentaires. Voire plusieurs milliards si l’Etat, les collectivités et les hôpitaux publics cotisaient. Cette 1ère piste présente néanmoins le risque de créer un ménage à trois et d’introduire l’Etat-providence là où il ne devrait pas avoir sa place.

2nde piste : On conserverait une organisation paritaire pure, l’Etat ne prendrait pas la main et ne garantirait plus la dette, une structure de défaisance est créée. L’équilibre des comptes serait alors obligatoire, les excédents amortiraient la dette. L’Unedic ne financerait plus Pôle emploi (3 milliards d’économies) et le gouvernement n’imposerait pas de nouveaux droits pour les démissionnaires et les indépendants. 

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