Budget et fiscalité

L'instabilité fiscale : inconstitutionnelle ?

20 juillet 2012 • Bertrand Nouel

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La majorité socialiste a renoncé à supprimer à compter du 1er janvier l'exonération fiscale des heures supplémentaires dont jouissent les salariés. La suppression prendra donc effet au 1er août, c'est-à-dire au moment du vote de la loi. L'application au 1er janvier aurait été selon nous anticonstitutionnelle, non pas en raison de la rétroactivité en tant que telle, mais parce que dans les circonstances elle aurait violé le principe de sécurité juridique. Ce principe devrait être applicable à d'autres situations d'instabilité fiscale, et c'est ce que nous voulons montrer ici.

La suppression des exonérations sur les heures supplémentaires figure dans le projet de loi de finances rectificative (PLFR). Le PLFR, qui est voté chaque année, s'applique à l'ensemble des revenus de l'année en cours, ce qui n'a jamais été contesté et est nécessaire pour rectifier le budget en raison des circonstances intervenues depuis le vote du budget à la fin décembre de l'année précédente. On ne peut donc pas parler de rétroactivité à proprement parler (et d'ailleurs il n'existe en France de principe constitutionnel d'interdiction de la rétroactivité qu'en matière pénale). Mais en l'occurrence, l'application de la suppression au 1er janvier aurait été particulièrement écœurante pour les salariés, dans la mesure où ces derniers ont été précisément incités à accepter d'accomplir des heures supplémentaires par la loi elle-même dont le but déclaré était de créer cette incitation fiscale. Il existe une différence entre subir une augmentation d'impôts de portée générale et se voir supprimer une exonération spécialement prévue pour créer une telle incitation. Les salariés tomberaient donc dans un piège tendu de façon déloyale par l'État lui-même. Le principe de sécurité juridique doit l'interdire.

Le principe de sécurité juridique et de « confiance légitime », de quoi s'agit-il ?

Les citoyens doivent pouvoir agir sur la base des règles de droit actuelles sans craindre qu'une modification ultérieure des règles de droit vienne porter atteinte à leurs choix actuels. En matière fiscale, ce principe ne peut pas cependant être d'application absolue car il viendrait alors remettre en cause le droit du législateur de faire évoluer la législation fiscale. La conciliation entre les deux principes peut être rendue possible en prévoyant que la nouvelle loi ne s'applique pas aux situations acquises (mais c'est rare en matière fiscale), ou plus simplement qu'elle ne s'applique qu'à partir d'un certain délai permettant aux contribuables de s'adapter. Le principe de confiance légitime, qui est le corollaire de celui de sécurité juridique, est une création de la jurisprudence communautaire, et est souvent appliqué. En pratique, il signifie que, s'ils ne peuvent pas prétendre à une immutabilité de la loi fiscale, les contribuables ont le droit d'être protégés contre une modification brusque de la loi qui leur porterait préjudice. Le législateur se doit en conséquence de prévoir des périodes de transition dont la longueur tient des circonstances. Le droit français interne ne va pas si loin, et ne connaît pas le principe de confiance légitime. Depuis quelques années, le Conseil constitutionnel a néanmoins limité les possibilités de rétroactivité de la loi. Dans une décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998, il a jugé que «  le principe de non rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que néanmoins, si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ». Dans une décision du 29 décembre 2005 du même Conseil, la formulation est la suivante :

"Considérant, en second lieu, qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu'en particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamés par l'article 16 de la déclaration de 1789 s'il portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant."

Tout est évidemment affaire d'appréciation du « motif d'intérêt général suffisant », à concilier avec l'importance de l'atteinte aux intérêts légitimes des contribuables. Dans le cas des heures supplémentaires, il ne nous paraît guère faire de doute que le Conseil constitutionnel aurait conclu en faveur de ces derniers. De plus, le droit communautaire, sur la base de la notion de confiance légitime que nous avons évoquée, aurait justifié avec d'encore meilleures chances de succès une saisine des tribunaux communautaires et de la CJCE.

Application à d'autres dispositions fiscales ?

Chaque situation est évidemment particulière, mais il nous semble par exemple que les modifications successives de l'ISF peuvent justifier des recours sur les bases que nous avons rappelées. En effet, depuis le gouvernement Rocard existe un bouclier fiscal, augmenté à diverses reprises et en particulier en 2007. En 2011 le bouclier fiscal est supprimé et de nouveaux taux plus faibles sont adoptés. La majorité actuelle veut maintenant revenir aux taux antérieurs, et instituer un complément payable cette année en sus de l'ISF déjà réglé, mais sans application du moindre plafonnement ni restauration d'un bouclier fiscal, en tout cas cette année, avec la conséquence que les détenteurs de patrimoines dépassant 4 millions d'euros verraient ce complément tripler environ leur ISF avec un préavis de paiement de quelques mois. Nous estimons cette situation scandaleuse du point de vue des principes de sécurité et de confiance légitime que nous avons évoqués, et pensons que à tout le moins les juridictions communautaires invalideraient le projet de loi sur ce point.

Les dégâts au plan de la légitimité de l'État.

Pour terminer, il nous paraît nécessaire d'évoquer ce qu'implique, au niveau de la perception qu'ont les citoyens de la légitimité de l'État, l'instabilité perpétuelle dont les contribuables sont victimes. L'État, particulièrement à l'époque actuelle, ne cesse de faire appel au civisme des Français. Par-delà sa lutte contre la fraude fiscale, l'État pointe du doigt la simple évasion fiscale, voire l'optimisation fiscale qui sont parfaitement légales. Il brocarde notamment comme mauvais Français ceux qui s'exilent dans des pays qualifiés de paradis fiscaux –faussement d'ailleurs s'agissant des pays qui nous entourent et qui sont membres des Communautés Européennes. Comme le « achetez français », le « payez français » devient ainsi une exigence de morale civique. Mais faire appel à cette exigence morale suppose quand même que celui qui lance cet impératif se comporte avec la même loyauté que celle qu'il demande à ses sujets. Or on a vu que l'État se comporte en ce moment dans plusieurs cas de manière parfaitement déloyale.

Il est très grave que l'État vienne ainsi trahir la confiance de ses sujets, particulièrement au moment où il doit faire appel à leur civisme et à leur abnégation. Et il est à craindre que les citoyens perdent de ce fait tout scrupule à ne pas répondre à cet appel dont ils seraient si mal payés en retour.

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