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Enfin une foncière pour l’Etat !

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 28 juillet 2026 à 11:02
• Mis à jour le 04 août 2026 à 09:00

Vingt ans d’échecs : de la « quasi-propriété » ministérielle à la foncière

Le diagnostic n'est pas nouveau. Dès 2005, un rapport du député Georges Tron dénonçait les « nombreuses carences » de la gestion immobilière de l'État : une fonction de propriétaire inexistante, des ministères se comportant en « quasi propriétaires », une connaissance lacunaire du parc, des sous-occupations massives et une « incurie » dans la gestion des logements de fonction.[3] Vingt ans plus tard, le constat demeure : la France reste l'un des rares pays où l'occupation des locaux par les administrations est gratuite, et son parc n'a jamais été correctement rationalisé.

Le parc est pourtant hors norme. Au 31 décembre 2024, l'État et ses établissements publics occupaient 96,7 millions de m² de surface bâtie — dont 23,1 millions de m² de bureaux — et plus de 31 000 terrains non bâtis, pour une valeur comptable de 73,6 milliards d'euros.[4] C'est un ordre de grandeur sans équivalent en Europe : l'Allemagne gère 60 millions de m², les Pays-Bas 11,7, l'Autriche 7 et la Finlande 5,9.

Tableau 1 — Le parc immobilier de l'État au 31 décembre 2024

Source : rapport Sénat n° 685 (2026), d'après la Cour des comptes et la direction de l'immobilier de l'État (DIE).

Ce patrimoine est aussi d'une grande hétérogénéité. En surface, les bureaux (24 %) côtoient les bâtiments d'enseignement (21 %), les bâtiments techniques (20 %) et les logements (19 %) ; les trois principaux ministères gestionnaires sont l'enseignement supérieur (26 %), les Armées (26 %) et l'Intérieur (16 %). Surtout, l'État n'occupe pas tout ce qu'il possède : il possède et occupe 46 % du parc, possède mais laisse des tiers — souvent ses opérateurs — en occuper 25 %, et occupe sans en être propriétaire 14 % (essentiellement des biens de collectivités). Cette imbrication des statuts, mal documentée par un système d'information que la Cour des comptes juge « incomplet et peu fiable », est l'une des racines de l'incurie.[5]

Une impasse à trois entrées : densité, cessions, mur d'investissement

Trois blocages verrouillent le système. D'abord la densité : la norme de 12 m²/poste (2009) n'a jamais été respectée, et la cible de 16 m²/résident fixée par la circulaire « Borne » de 2023 reste hors d'atteinte. Pire, l'occupation s'est dégradée : un agent occupait 24,57 m² en 2019, contre 25,25 m² en 2024 — le ratio le plus élevé d'Europe.

Ensuite les cessions : le modèle du compte d'affectation spéciale (CAS) « céder pour entretenir » s'épuise. Les biens les plus liquides ont été vendus ; le nombre de cessions est tombé de 1 044 (2014) à 549 (2023), et les trois quarts des 1 636 biens déclarés inutiles fin 2022 sont jugés de « difficiles » à « improbables » à céder. Le CAS ne finance plus que 7 % de l'investissement immobilier de l'État sur 2021-2024.

Le CAS est en outre constamment contourné. D'un côté, le système des décotes — cessions à prix minoré pour favoriser le logement social — a représenté 311 M€ de manque à gagner entre 2009 et 2023, avec un taux moyen encore de 74 % en 2024 : l'îlot Saint-Germain, à Paris, a ainsi été cédé 29 M€ au lieu de 85 M€ (−66 %). De l'autre, de multiples dérogations permettent aux Armées, aux Affaires étrangères ou à l'enseignement supérieur de conserver 100 % de leurs produits de cession, vidant la mutualisation de sa substance. Résultat : le CAS, avec 270 M€ de recettes prévues en 2026 pour un solde négatif de −51 M€, est un instrument marginal au regard d'un parc de 73,6 Md€ — ce qui a contraint l'État à mobiliser en parallèle un autre programme budgétaire (le programme 348), accentuant l'éclatement de la politique immobilière.

Enfin le « mur d'investissement » : la Cour des comptes chiffre entre 140 et 150 milliards d'euros d'ici 2050 les travaux de mise aux normes et de rénovation énergétique du parc ; le Cerema retient une fourchette de 144 à 147 milliards sur 28 ans, soit 5,2 à 5,3 milliards par an.[6] L'immobilier public représente 8 % des émissions de gaz à effet de serre de la sphère État. Face à cette bosse, l'architecture actuelle — un CAS marginal, une DIE régulatrice sans bras armé opérationnel — est manifestement inadaptée.

Tableau 2 — Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » : un instrument marginal (M€)

Source : rapport Sénat n° 685, d'après les documents budgétaires. Le programme 721 (désendettement) n'est plus abondé depuis 2018.

Une gouvernance foisonnante mais sans opérateur

Depuis 2016, la direction de l'immobilier de l'État (DIE) — héritière de France Domaine (2006) — incarne l'État-propriétaire et pilote une gouvernance dense : conférence nationale de l'immobilier public (CNIP), conférences régionales (CRIP) présidées par les préfets, schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) et schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR). Près de 13 800 ETPT sont dédiés à l'immobilier de l'État au sein des différents ministères, symbole de l’impossibilité de réduire leurs services immobiliers spécifiques au seul facility management[7]. Mais cette architecture, essentiellement normative et animatrice, n'a jamais disposé d'un opérateur capable de porter les murs, contracter, emprunter et conduire des opérations complexes. C'est précisément ce chaînon manquant — l'État-propriétaire doté d'un bras armé — que la foncière vient combler, la DIE se recentrant sur un rôle de régulateur et de garant de la stratégie. Dans un premier temps, la foncière de l’Etat démarrera son activité là « où les besoins sont les plus urgents.[8] »

Le cheminement législatif : de la PPL Cazenave au texte de la CMP

La réforme a d'abord échoué par la procédure. Présentée au Conseil de l'immobilier de l'État en février 2024 par Thomas Cazenave, alors ministre des Comptes publics, puis introduite par amendement dans le PLF 2025, elle fut censurée par le Conseil constitutionnel comme cavalier budgétaire. Redevenu député, Thomas Cazenave la redépose comme proposition de loi le 16 septembre 2025.[9] Un point de vocabulaire mérite d'être levé : l'auteur du texte est Thomas Cazenave (devenu maire de Bordeaux en mars 2026, il a quitté le Parlement) ; le rapporteur pour l'Assemblée en CMP est Pierre Cazeneuve — deux personnes distinctes souvent confondues.[10]

La réforme poursuit, selon ses promoteurs, cinq objectifs : accélérer la transition écologique et la sobriété — avec une cible de réduction de 25 % des surfaces tertiaires en dix ans ; optimiser et valoriser un patrimoine structurant pour la présence de l'État dans les territoires ; adapter les espaces aux nouvelles modalités de travail ; responsabiliser l'occupant sur le coût réel de son immobilier ; et professionnaliser une filière immobilière de l'État jusqu'ici éclatée. Ces objectifs, recommandés par un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et du CGEDD, sont consensuels[11] ; c'est leur traduction opérationnelle qui divise.

Tableau 3 — Chronologie de la réforme

Source : dossier législatif Sénat ppl25-319 et Assemblée nationale (17e législature).

Ce que la foncière fait — l'architecture du texte définitif

L'EPIC, placé sous la tutelle du ministre chargé des domaines, se voit transférer à titre gratuit des biens des domaines public et privé de l'État (liste et date fixées par décret). Il en devient plein propriétaire, les gère, les entretient, les rénove, les valorise (cession, bail emphytéotique, autorisation d'occupation temporaire constitutive de droits réels), et les met à disposition des administrations via des baux ou conventions d'occupation moyennant un loyer réel. Il assume l'asset et le property management, l'occupant conservant le facility management.[12] Il peut créer des filiales (capital privé plafonné à 30 % du groupe consolidé), emprunter sans plafond, conclure marchés de partenariat, marchés globaux de performance et contrats de performance énergétique à paiement différé — mais non des concessions. Il est assujetti à l'impôt sur les sociétés.

Le périmètre réel de départ est toutefois étroit. Le ministre David Amiel a annoncé un démarrage « là où les besoins sont les plus urgents et les gains les plus rapides »[13] : un pilote en Normandie et dans le Nord, portant sur les seuls bureaux d'administration générale (environ 20 des 96,7 millions de m²), à l'exclusion des Armées, des universités, des biens à l'étranger ou culturels et des logements de fonction.

Deux garde-fous méritent d'être signalés. D'une part, à l'initiative du groupe Rassemblement national, l'établissement devra constituer, avant tout transfert, un « dossier d'actif » évaluant précisément la valeur du bien, son état technique, sa conformité réglementaire, sa performance énergétique et ses risques (amiante, pollutions) — condition sine qua non d'une gestion patrimoniale sérieuse. D'autre part, le recours aux baux emphytéotiques et autorisations d'occupation constitutives de droits réels permettra de valoriser sans céder, là où la cession sèche était jusqu'ici la solution par défaut.

Enfin, il n’est pas précisé si sa compétence s’étendra aux opérateurs de l’Etat hors universités. Si c’est bien le cas, il pourra alors accompagner d’éventuelles entreprises de rapprochement de sites et de fusions ou de filialisations d’opérateurs[14].

L'évolution du texte entre les lectures : le curseur service public / valorisation

La comparaison des rédactions successives révèle un balancement politique. L'Assemblée a d'abord ajouté des garde-fous « service public » ; le Sénat les a relâchés au nom de l'efficacité patrimoniale ; la CMP a rétabli l'essentiel. Le tableau ci-dessous retrace les principaux points.

Tableau 4 — Évolution du texte : Assemblée nationale, Sénat, commission mixte paritaire

Source : tableau comparatif du rapport de CMP n° 842 (Sénat) / n° 3004 (A.N.), 1er juillet 2026. En vert : renforcement des garanties de service public ; en rouge : affaiblissement.

La ligne de fracture politique épouse ce curseur : le texte a réuni du Rassemblement national aux socialistes (garanties obtenues sur la continuité du service public et les conditions de travail), tandis que La France insoumise et les Écologistes l'ont rejeté, dénonçant une « financiarisation » du patrimoine — capacité d'emprunt sans plafond, valorisation érigée en mission, assujettissement à l'IS transformant selon eux le bien public en « actif à rentabiliser ».

Le retour des loyers budgétaires : cette fois « en dedans » ?

Le cœur économique de la réforme est le rétablissement des loyers budgétaires, supprimés en 2019. Introduits en 2007 dans le sillage du rapport Tron, ils devaient matérialiser la distinction propriétaire / occupant et inciter à la sobriété, via deux leviers : un intéressement (baisse du loyer en cas de réduction de surface) et une sanction (baisse des dotations en cas d'inaction). Faute de volontarisme, ces mécanismes ne furent jamais réellement actionnés.

Le vice était d'abord comptable. Les loyers budgétaires étaient retracés dans le budget général comme une simple « mesure de périmètre » : à chaque ministère on ajoutait, symétriquement, un crédit et une charge de même montant. Le solde étant nul, le loyer ne « mordait » pas — un pur jeu d'écritures « en dehors » de la contrainte budgétaire réelle. Le dispositif, d'environ 1 milliard d'euros par an, fut logiquement supprimé par la loi de finances pour 2019, sans remplacement.[15]

La foncière change la nature du mécanisme. Elle facturera un loyer réel négocié, assis sur la valeur locative de marché, que les ministères devront acquitter sur leurs crédits limitatifs. La condition de réussite — et c'est là le point décisif — est que ces loyers soient comptabilisés « en dedans » des plafonds de dépenses arrêtés lors du débat d'orientation des finances publiques (DOFiP) de 2027, et non ajoutés « en dehors » comme du temps de Georges Tron. Ce n'est qu'à cette condition que le loyer redevient un véritable signal-prix : réduire ses surfaces libère des crédits réutilisables ; les conserver en consomme. À défaut, la réforme reproduirait l'échec de 2006-2019.

Tableau 5 — Deux modèles de loyers budgétaires

Source : Fondation IFRAP, d'après le rapport Sénat n° 685 et le PLF 2019.

Le rapporteur du Sénat lui-même a souligné le risque d'une « bosse budgétaire » : les crédits actuels étant insuffisants pour couvrir des loyers reflétant les besoins réels d'entretien, la montée en charge devra être étalée. Le pari — non garanti — est que les économies de surfaces dégagées financent progressivement la remise à niveau du parc.

Un exemple chiffré éclaire l'enjeu. Soit une direction occupant 10 000 m² de bureaux, facturés 130 €/m²/an, soit un loyer de 1,3 M€. Si elle densifie à la cible de 16 m²/résident et rend 2 500 m², son loyer tombe à 0,975 M€ : « en dedans », elle conserve les 0,325 M€ d'économie pour d'autres priorités, et la foncière peut valoriser les 2 500 m² libérés. « En dehors » — mesure de périmètre — la même opération ne change rien à son budget net : elle n'a aucune raison de bouger. Toute la réforme tient dans cette différence d'écriture comptable.

Au-delà de l'incitation, le loyer réel offre un second bénéfice : la réunification d'une architecture budgétaire éclatée. Aujourd'hui, les dépenses immobilières se répartissent entre le CAS (programme 723), le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État » et les crédits de fonctionnement propres à chaque ministère — un émiettement qui interdit toute vision consolidée. En centralisant la propriété, la perception des loyers et la programmation des travaux au sein d'un opérateur unique, la foncière peut porter une programmation pluriannuelle des investissements cohérente, adossée à son contrat d'objectifs et de performance, et substituer une logique patrimoniale de long terme à la gestion de trésorerie au fil de l'eau qui a prévalu jusqu'ici. C'est peut-être là, plus encore que dans le produit des cessions, que réside la principale création de valeur attendue.

La suppression du Conseil de l’immobilier de l’Etat : une perte pour le contrôle parlementaire

Créé en 2006, le Conseil de l'immobilier de l'État (CIE) était un organe consultatif placé auprès du ministre du Domaine, chargé d'éclairer la stratégie immobilière et d'évaluer la modernisation. Présidé par le député Jean-Paul Mattei, il réunissait parlementaires et personnalités qualifiées et jouait, dans les faits, un rôle d'observatoire indépendant et d'aiguillon — ses travaux ont d'ailleurs nourri la réflexion sur la foncière elle-même.

Le Sénat, sur amendement de Christine Lavarde, en a voté la suppression, jugeant l'organe redondant avec la nouvelle gouvernance ; la CMP a maintenu cette suppression, en la différant à la création de l'EPIC. En compensation, quatre parlementaires (deux députés, deux sénateurs) siégeront au conseil d'administration de la foncière — reprenant la composition parlementaire du CIE.

La Fondation IFRAP considère cet échange comme défavorable au contrôle démocratique. Siéger au conseil d'administration d'un établissement n'équivaut pas à en être l'observateur externe : l'administrateur est associé aux décisions et tenu à une réserve, là où le CIE pouvait évaluer et critiquer librement la politique immobilière depuis l'extérieur. La réforme supprime ainsi un contre-pouvoir spécialisé au moment précis où la création d'un opérateur doté d'une capacité d'emprunt sans plafond et d'un pouvoir de cession justifierait un surcroît — non un déficit — de surveillance. La rationalisation de la documentation transmise au Parlement (stratégie quinquennale adossée au contrat d'objectifs et de performance, rapport annuel) ne compense pas la disparition d'une instance d'expertise permanente[16].

L'argument de la redondance — les missions du CIE étant « transférées à l'EPIC » — confond deux fonctions distinctes : gérer et contrôler. Le CIE n'était pas un doublon de gestion, mais un organe d'évaluation qui auditionnait les administrations, publiait des avis publics et suivait dans la durée la trajectoire de rationalisation. Confier cette vigilance à l'établissement qu'il s'agit précisément de surveiller revient à faire juge et partie. À tout le moins, la commission des finances de chaque assemblée devrait organiser un suivi annuel dédié, faute de quoi le contrôle reposera sur les seuls rapports produits par la foncière elle-même.

L’AGILE, ex-SOVAFIM : un « canard boiteux » recyclé ?

Le choix du véhicule interroge. La foncière naît de la transformation de la société anonyme AGILE (116 collaborateurs fin 2025), elle-même issue en 2021 de la SOVAFIM (Société de valorisation foncière et immobilière), dont la Cour des comptes avait épinglé l'inefficacité dès 2008. Comme nous l'avons documenté, le bilan de la SOVAFIM fut calamiteux : chiffre d'affaires effondré de 402,7 M€ (2006) à 4,5 M€ (2009), rentabilité tombée de 6 % à 1 %, demande de recapitalisation de 400 à 500 M€ refusée en 2008, puis recapitalisation a minima de 60 M€ en 2010. Mise en léthargie, la structure a été « recyclée » en AGILE en 2021.

Certes, l'AGILE monte en compétence : administration de biens, exploitation-maintenance, sobriété énergétique, photovoltaïque, maîtrise d'ouvrage et gestion d'actifs, avec des retours d'expérience jugés « globalement positifs » sur des opérations comme les cités administratives d'Angers, de Dijon ou de Saint-Lô. Mais elle n'a jamais géré un parc de la taille visée, et son modèle reposait jusqu'ici sur la facturation de prestations, non sur la détention et la valorisation d'un patrimoine de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Son activité s'organise autour de cinq piliers — administration de biens et exploitation-maintenance, sobriété et efficacité énergétique, développement photovoltaïque, maîtrise d'ouvrage, gestion d'actifs —, mais elle reste une structure de 116 personnes appelée, du jour au lendemain, à devenir le principal foncier public du pays.

Le précédent de la Foncière Solidaire invite à la prudence : cette société foncière publique, créée en 2017 pour mobiliser le foncier au profit du logement social, fut absorbée dès 2018 par la Caisse des dépôts — signe que la puissance publique peine à faire vivre durablement ses véhicules immobiliers ad hoc. L'AGILE elle-même reconnaît que sa mission de centralisation des sites multi-occupants n'est, à ce jour, que très partiellement exercée. Le saut d'échelle demandé est donc considérable, et rien dans la trajectoire de la structure ne garantit qu'elle saura l'absorber sans un changement radical de dimension et de culture.

Nous réitérons donc l'interrogation formulée en décembre 2024[17] : s'appuyer sur une structure « qui traîne avec elle un passé de canard boiteux peut sembler curieux, voire dangereux, sauf à en changer complètement le management » et à recruter largement des experts du privé. Deux options auraient mieux sanctuarisé la crédibilité de la réforme : une société anonyme plutôt qu'un EPIC, et un adossement majoritaire à la Caisse des dépôts, apportant expertise et discipline de gestion. Le législateur a fait le choix inverse — l'EPIC à 100 % public — pour écarter tout soupçon de privatisation et garantir l'insaisissabilité des biens. Ce choix est politiquement lisible, mais il fait reposer la réussite opérationnelle sur la seule transformation interne d'AGILE, pari dont les expérimentations de 2027 diront s'il est tenable. Reste qu’il permet la dévolution des biens à la nouvelle structure sans bourse délier. Une SA aurait dû contracter une dette pour acquérir l’apport en capital, ce qui ici ne sera pas le cas. 

Le choix de l'EPIC mérite au demeurant une remarque de fond. La tendance des vingt dernières années a été inverse : transformer les EPIC en sociétés anonymes (EDF, Aéroports de Paris, La Poste) pour gagner en souplesse, ouvrir le capital et neutraliser la critique européenne de la « garantie implicite » attachée au statut d'EPIC. Retenir ici un EPIC est donc un choix à contre-courant, assumé pour sa valeur symbolique — les biens « restent dans le giron de l'État » — et juridique : transfert de biens du domaine public sans remise en cause de leur affectation, insaisissabilité présentée comme une garantie supplémentaire par rapport à la société AGILE. Le prix à payer est une moindre agilité capitalistique : l'établissement ne pourra mobiliser des fonds propres privés qu'au travers de filiales, dont le capital extérieur est de surcroît plafonné à 30 %.

La France rejoint ainsi (tardivement) le modèle européen dominant :

En créant sa foncière, la France n'innove pas : elle rattrape ses voisins. Selon l'étude comparative EY-JLL financée par l'Union européenne, le principe de gratuité de l'occupation par les administrations — la règle française — est peu répandu ; la plupart des États ont instauré des loyers payés par les occupants (Pays-Bas, Danemark, Finlande, Autriche, Belgique, Grèce).[18] Le modèle de l'agence foncière propriétaire, séparant État-propriétaire et État-occupant, domine en Europe.

Tableau 6 — Principales foncières publiques en Europe

Source : Fondation IFRAP, d'après EY-JLL (2022) et le rapport Sénat n° 685. Les surfaces des États sont des ordres de grandeur (parcs des administrations centrales).

Les modèles de référence sont bien identifiés. En Allemagne, la BImA (agence fédérale, ≈ 60 M m²) centralise depuis 2005 la propriété de l'immobilier fédéral et facture des loyers aux administrations. Aux Pays-Bas, le Rijksvastgoedbedrijf a fusionné en 2014 les services immobiliers de l'État en un gestionnaire-propriétaire unique. L'Autriche a opté dès 1992 pour une société (la BIG), qui loue ses biens aux ministères et réinvestit ses excédents. Mais le cas le plus instructif est finlandais : Senaatti, établissement public d'État (liikelaitos), applique des loyers de marché intégralement affectés à son autofinancement et n'a aucune subvention de fonctionnement — c'est ce bouclage strict par le loyer qui fait sa performance.

Deux enseignements. D'abord, la taille : le parc français (96,7 M m²) est près de deux fois celui de l'Allemagne, ce qui rend la mission d'autant plus lourde. Ensuite, le statut : les modèles les plus aboutis (Finlande, Autriche) reposent sur des structures dotées d'une forte autonomie de gestion et de loyers de marché intégralement affectés à l'opérateur. La réussite finlandaise (Senaatti) tient précisément à un autofinancement strict par les loyers — ce qui renvoie, en creux, à la question française du fléchage « en dedans » des loyers budgétaires.

Quelle valorisation théorique ? Un exercice de cadrage

Quelle valeur la foncière peut-elle dégager ? L'exercice est spéculatif — le périmètre transféré, les décrets et le calendrier restent à la main du Gouvernement — mais un cadrage d'ordre de grandeur est possible, en croisant quatre leviers : le flux de loyers, les surfaces libérées par la densification, le produit de leur valorisation, et le coût des travaux à réaliser.

Le flux locatif : une ressource de 1 à 3 Md€/an à terme

Les loyers budgétaires historiques représentaient environ 1 Md€/an sur un périmètre partiel. Appliqués à l'ensemble des 23,1 M m² de bureaux, à une valeur locative moyenne prudente de 100 à 130 €/m²/an (moyenne nationale, très inférieure aux niveaux parisiens), les loyers théoriques atteindraient 2,3 à 3,0 Md€/an. En pratique, le périmètre pilote (bureaux d'administration générale, ≈ 20 M m² à terme, bien moins au départ) ramène la ressource initiale à l'ordre de 1 à 1,5 Md€/an, montant appelé à croître avec l'extension du périmètre. C'est cette ressource qui doit financer l'entretien et la rénovation.

Surfaces libérées et produit de valorisation

La densification est le principal gisement. En ramenant l'occupation de 25,25 m² vers la cible de 16 m², l'État pourrait théoriquement libérer jusqu'à 37 % des surfaces de bureaux. Trois scénarios encadrent le potentiel :

Tableau 7 — Valorisation théorique du parc de bureaux (estimations IFRAP)

Estimations Fondation IFRAP à titre illustratif. Hypothèses : parc de bureaux de 23,1 M m² ; valeurs unitaires croissantes reflétant la part urbaine des surfaces les plus optimisables ; économies annuelles ≈ 180 €/m² (loyer + charges). Ces montants ne tiennent pas compte de l'illiquidité d'une partie du parc.

Le scénario central (−25 %) converge avec l'évaluation de la Cour des comptes, reprise par les promoteurs de la réforme : une réduction de 25 % du parc tertiaire pourrait dégager de l'ordre de 25 Md€ sur 2024-2051. Cette convergence conforte la robustesse de l'ordre de grandeur.

Sans préjudice des travaux : une opération à somme longtemps négative

Ces gains doivent être mis en regard du mur d'investissement. Rapportée aux bureaux (24 % du parc), la quote-part du besoin de travaux (140-150 Md€ d'ici 2050) avoisine 34 Md€. Autrement dit, même dans le scénario ambitieux, le produit de valorisation (21 Md€) ne couvre pas à lui seul la remise à niveau des seuls bureaux. La foncière n'est donc pas une machine à cash : elle est un instrument de réallocation et d'évitement de coûts dont le rendement est d'abord organisationnel — professionnaliser, densifier, entretenir avant de dégrader — et dont le retour financier net ne sera positif qu'à long terme, à condition que les loyers « en dedans » disciplinent effectivement les occupants.

Échéances

Le calendrier reste le maillon faible. Transformation d'AGILE au 1^er janvier 2027 ; pilote Normandie–Nord et premiers transferts en 2027 ; objectif politique de −25 % des surfaces tertiaires d'ici 2032 (horizon Cour : 2051). Surtout, aucune date butoir de transfert n'a pu être inscrite dans la loi — les amendements en ce sens, portés par le rapporteur comme par l'auteur, sont tombés sous le couperet de l'article 40 de la Constitution. Le risque, explicitement redouté par l'AGILE et le CIE eux-mêmes, est que « la réforme ne soit jamais généralisée ». La montée en charge dépendra donc entièrement de la volonté politique — la même variable qui avait fait échouer les loyers budgétaires de 2006.

La trajectoire financière tiendra à un effet de ciseau : dans les premières années, les loyers facturés (1 à 1,5 Md€) et les besoins de rénovation croissent plus vite que les produits de cession, d'où la « bosse budgétaire ». Ce n'est qu'à mesure que la densification libère des surfaces valorisables — et que les économies de loyers et de charges s'accumulent, de l'ordre de 1 Md€/an dans le scénario central — que l'opération s'autofinance. Le point de bascule se situe vraisemblablement au-delà de dix ans, soit bien au-delà de l'horizon d'un budget annuel : d'où l'importance d'un engagement pluriannuel crédible, que seule une trajectoire inscrite dans le contrat d'objectifs et de performance ou dans une loi de programmation pourrait sécuriser. Sans cet ancrage, la foncière restera exposée au risque, récurrent dans l'histoire du domaine, d'un arbitrage de court terme sacrifiant l'entretien à l'économie budgétaire immédiate.

Les recommandations de la Fondation IFRAP

La réforme étant votée, l'enjeu est désormais son exécution. La Fondation IFRAP formule six recommandations pour que la foncière tienne ses promesses plutôt que de rejoindre le cimetière des dispositifs avortés.

Tableau 8 — Six recommandations pour réussir la foncière de l'État

Source : Fondation IFRAP.

Conclusion

La création de la foncière de l'État est une bonne nouvelle sur le principe, que la Fondation IFRAP appelait de ses vœux : elle sépare enfin propriétaire et occupant, réintroduit un signal-prix et dote l'État d'un bras armé professionnel là où la DIE ne pouvait qu'animer un réseau. Le texte final, équilibré par la CMP, préserve l'essentiel des garanties de service public et rejoint le standard européen.

Mais trois conditions de réussite ne sont pas réunies à ce stade. Premièrement, l'outil : adosser une réforme de cette ampleur à l'AGILE, héritière de la SOVAFIM, n'a de sens qu'au prix d'une refonte managériale et d'un recrutement massif d'expertise privée — une SA adossée à la Caisse des dépôts eût été plus crédible au moins à terme (en dehors du principe de transfert du patrimoine qui lui est « confié »). Deuxièmement, le contrôle : la suppression du CIE prive le Parlement d'un observatoire indépendant que quatre sièges d'administrateurs ne remplacent pas. Troisièmement, et surtout, la comptabilisation des loyers : tout se jouera au PLF 2027. Si les loyers sont logés « en dedans » des plafonds ministériels arrêtés au DOFiP, ils mordront et la réforme réussira ; s'ils redeviennent une « mesure de périmètre » neutre, la foncière reproduira l'échec de 2006-2019 sous un habillage plus ambitieux. L'histoire récente invite à la vigilance : c'est l'exécution, non le vote, qui dira si l'État a enfin repris la main sur son patrimoine.

Sources :
• [1] « Immobilier de l'État : le Parlement adopte la création d'une société foncière… », Le Monde avec AFP, 22 juillet 2026.
• [2] Fondation IFRAP, « Immobilier public, reprendre la main », Samuel-Frédéric Servière, 20 décembre 2024.
• [3] Georges Tron, rapport d'information n° 2457 sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'État, Assemblée nationale, 6 juillet 2005.
• [4] Rapport n° 685 (2025-2026) de M. Claude Nougein, fait au nom de la commission des finances du Sénat, 3 juin 2026.
• [5] Cour des comptes, La politique immobilière de l'État, rapport public thématique, décembre 2023.
• [6] Cerema, Planification écologique des bâtiments de l'État — trajectoire financière, énergétique et carbone, avril 2023.
• [7] Le Property Management vise à maximiser la valeur économique et financière d'un actif immobilier ; le Facility Management vise à maximiser la performance opérationnelle du bâtiment et la qualité de service rendu à ses occupants. D’ailleurs, cette dernière fonction est parfaitement externalisable. C'est d'ailleurs pour cette raison que, dans les grands ensembles tertiaires, le Facility Manager est souvent sous-traité à des spécialistes (Sodexo, Equans, Atalian, ISS, CBRE FM, etc.), tandis que le Property Manager représente le propriétaire de l'actif. 
• [8] Ph. Ramognino, Le Parlement adopte la foncière de l’Etat qui s’attaquera en priorité aux bâtiments permettant des « gains rapides », Acteurs publics, 22 juillet 2026. 
• [9] Proposition de loi n° 1796 de M. Thomas Cazenave et plusieurs de ses collègues, Assemblée nationale, 16 septembre 2025 ; rapport n° 2345 (T. Cazenave), 14 janvier 2026 ; texte adopté n° 221, 28 janvier 2026.
• [10] Rapport n° 842 (Sénat) et n° 3004 (Assemblée nationale) de MM. Claude Nougein et Pierre Cazeneuve, commission mixte paritaire, 1er juillet 2026 (tableau comparatif des textes).
• [11] IGF/CGEDD, Immobilier de l’Etat : une nouvelle architecture pour professionnaliser, avril 2022. 
• [12] Sarah Fleury et Quirec de Kersauson (White & Case), « La création d'une foncière de l'État… », L'Agefi, 8 mars 2026.
• [13] Philippine Ramognino, « Le Parlement adopte la foncière de l'État… », Acteurs publics, 22 juillet 2026.
• [14] Sur ce sujet voir la feuille de route de Pierre-Matthieu Duhamel de la mission Etat efficace, Romain Gaspar, La Gazette des communes, 9 juillet 2026. 
• [15] Projet de loi de finances pour 2019, compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », rapport de la commission des finances du Sénat (suppression des loyers budgétaires).
• [16] Qui publiait régulièrement des avis documentés et des présentations synthétiques fournies par la DIE, ainsi que des rapports rétrospectifs sur la politique immobilière de l’Etat. 
• [17] Voir notre note : https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/immobilier-public-reprendre-la-main 
• [18] EY et JLL, Étude comparative sur la gestion de l'immobilier d'État en Europe, juin 2022, citée par le rapport n° 685 précité. Voir notre note dédiée avec remise à jour. 

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