Fonction publique et administration

Pour un alignement des cotisations chômage public/privé

19 mars 2015 • Samuel-Frédéric Servière

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L'assurance-chômage est en déficit, vraisemblablement de 3,9 milliards d'euros pour 2014 et de 4,4 milliards d'euros en 2015. Face à une situation aussi dégradée de l'UNEDIC, des mesures de fond s'imposent en passant d'abord par la solidarité du public vis-à-vis du privé. La rente publique de l'emploi à faible risque de licenciement (sauf pour les contractuels ou non titulaires) doit permettre de mitiguer le risque du secteur le plus exposé (le privé). Cette proposition a du sens car dans de nombreux pays à fonction publique à statut, il existe également une participation de la puissance publique à l'assurance-chômage qui n'est pas symbolique. Il importe dans ces conditions que l'on recherche les voies et moyens pour aligner les régimes, d'autant que le public placé généralement en position d'auto-assurance doit faire face également à des indemnisations de contractuels et parfois de titulaires qui ont pourtant déjà retrouvé un emploi dans le secteur privé.

Dans un environnement budgétaire aussi contraint, il est nécessaire de faire des économies (au mieux) et sinon de travailler par redéploiement à budget constant. Un travail obstiné sur les crédits existants devrait consister à effacer progressivement les différences public/privé… et « simplifier » du même coup certains régimes qui jusqu’à présent présentent une réelle complexité de l’avis même de la puissance publique. Gommer les différences de régimes de cotisation chômage entre le secteur public et le secteur privé pourrait raisonnablement participer à cet engagement, d’autant que l’alignement serait une affaire de longue haleine (10 ans au moins) et mettrait fin à un risque aujourd’hui qui pèse sur beaucoup de petites collectivités locales et d’hôpitaux : le risque de devoir indemniser des chômeurs généralement contractuels selon le principe de l’auto-assurance.

Le régime actuel est peu satisfaisant et participe de l’instabilité du statut des contractuels du secteur public :

Gérer le risque chômage pour les employeurs publics n’est pas une tâche de tout repos. L’externaliser à Pôle emploi de façon définitive pourrait permettre aux décideurs publics de « sécuriser » cet angle mort de la gestion RH, contre une certaine « rigidification » des crédits budgétaires. Actuellement pour les employeurs publics[1] il existe une triple option[2] :

  • L’auto-assurance : l’employeur décide d’assurer lui-même la gestion et le financement de l’indemnisation du chômage de ses agents. Il n’y a pas d’affiliation, donc pas de contribution à l’assurance chômage. En échange, est prélevé une contribution exceptionnelle de solidarité, de 1%, venant abonder le Fonds de solidarité[3], qui se charge de financer à son tour[4] : l’ASS (Allocation de solidarité spécifique pour les chômeurs en fin de droits), mais aussi l’ACCRE-AS (créateurs d’entreprises), l’AER (Allocation Equivalent Retraite), ainsi que diverses allocations liées au régime de l’intermittence du spectacle,[5] etc. pour un total de 2,6 milliards d’euros en 2013.
  • L’adhésion au régime d’assurance chômage (interdit pour l’État vis-à-vis de ses fonctionnaires titulaires), qui peut se décliner en deux branches :
    • L’adhésion révocable : pour les salariés non titulaires (et non statutaires) des collectivités territoriales, leurs EPA rattachés (hôpitaux, EPLE, CCAS, CIAS, OPHLM, syndicats mixtes), des GIP et des universités (établissements publics d’enseignement supérieur et à caractère scientifique et technologique). Elle est signée pour 6 ans et est tacitement reconductible,
    • L’adhésion irrévocable : concerne l’ensemble des salariés des EPIC, les EPIC locaux, les OPAC et EPAC, les SEM, les établissements et services d’utilité agricole des chambres d’agriculture ; et les agents non titulaires et non statutaires des chambres des métiers, les services à caractère industriel et commercial gérés par les CCI, les chambres d’agriculture. Les assistants d’éducation des EPLE. Elle ne peut être résiliée.
  • La signature d’une convention de gestion : elle permet de confier à Pôle Emploi la gestion administrative de l’indemnisation chômage des anciens agents des personnes publiques intéressées. L’ensemble des agents publics est concerné, qu’il s’agisse de titulaires ou de non titulaires au niveau de l’État et de ses EPIC ; uniquement des titulaires au niveau des collectivités territoriales hors EPA et EPIC, et les chambres des métiers pour leurs employés non statutaires.

EMPLOYEURS

SALARIES

OPTIONS

Etat (ministères, administration centrale, services extérieurs de l’Etat)

Agents fonctionnaires ou non fonctionnaires, militaires

Convention de Gestion

Collectivités territoriales

Agents titulaires

Convention de Gestion

Etablissements publics administratifs nationaux (EPA de l’Etat)

Agents statutaires, militaires

Convention de Gestion

Loi sur l'innovation et la recherche du 12 juillet 1999: Etablissements d'enseignement supérieur (EPN en majorité sous tutelle du ministère de l'éducation nationale - EPA à caractère scientifique, culturel et professionnel - Ecoles d'ingénieurs) - Etablissements publics à caractère scientifique et technologique

Agents non statutaires (contractuels, auxiliaires, saisonniers) - Les agents statutaires stagiaires sont exclus.

Convention de Gestion ou Adhésion révocable

Collectivités territoriales (communes, départements, régions, etc.) - EPA de collectivités territoriales ( Communautés de communes, etc.) - Groupement d’intérêt public (GIP) - Etablissements publics locaux d'enseignement (collège) et leurs établissements rattachés (GRETA, centre d'apprentissage)

Agents non titulaires ou non statutaires (contractuels, saisonniers, auxiliaires) Les agents statutaires stagiaires sont exclus

Adhésion révocable

Collectivités territoriales (communes, départements, régions, etc.) - EPA de collectivités territoriales ( Communautés de communes, etc.) - Groupement d’intérêt public (GIP) - Etablissements publics locaux d'enseignement (collège) et leurs établissements rattachés (GRETA, centre d'apprentissage)

Assistants d'éducation à compter de septembre 2003 pour les EPLE

Adhésion irrévocable

Etablissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) de l'Etat, sociétés d'Etat, sociétés nationales, EPIC des collectivités territoriales - Sociétés d'économie mixte (SEM) à participation majoritaire des collectivités territoriales

Ensemble du personnel

Convention de Gestion ou Adhésion irrévocable

Chambres des métiers - Services à caractère industriel et commercial des CCI - Etablissements et services d'utilité agricole des chambres d'agriculture

Salariés non statutaires

Convention de Gestion ou Adhésion irrévocable

Sources : Pôle Emploi,

La situation est donc particulièrement complexe et la multiplicité des options conjuguée aux interdits réglementaires, ne favorise pas la souscription de conventions ou d’adhésions au régime de l’assurance chômage. Assez logiquement d’ailleurs, les employeurs publics sont majoritairement en régime d’auto-assurance (66% des cas[6]) et préfèrent indemniser leurs anciens salariés privés d’emploi. Cet état de fait qui peut également s’expliquer par le coût (certain et récurrent) des mécanismes d’adhésion ou de convention de gestion, contraint à l’inverse l’employeur public à affronter seul une jurisprudence particulièrement instable s’agissant des cas d’indemnisation de ses anciens salariés, que ces derniers soient statutaires ou contractuels.

Le déclenchement d’une procédure d’indemnisation par l’employeur public (si en auto-assurance) ou Pôle Emploi (en cas de souscription d’une convention de gestion ou d’adhésion à l’assurance chômage), intervient dans une multiplicité de cas que la casuistique développée par les juridictions administratives rend d’autant plus incertaine. Sur le principe, un agent public démissionnaire a mis fin volontairement à son contrat de travail. Il n’a en théorie pas droit à indemnisation chômage. Mais les choses sont plus compliquées : si précisément il retrouve un emploi dans le secteur privé et travaille plus de 91 jours ou 455 heures, il recouvre ses droits à indemnisation, ce qui neutralise les effets de la démission et la perte d’emploi n’est alors plus considérée comme volontaire. Or la charge de l’indemnisation sera reportée sur l’employeur public en auto-assurance, s’il s’avère que l’ancien agent public et désormais salarié privé licencié, a travaillé plus longtemps pour son ancien employeur public que pour son dernier employeur privé. Il y a donc « réactivation » de la responsabilité de l’employeur public, ce qui lui occasionne, surtout pour les petites collectivités territoriales, des problèmes de pilotage des dépenses de personnel importants.

C’est également le cas du militaire quittant l’armée avec un droit à pension minoré. S’il reprend une activité dans le privé et alors même qu’il touche une pension servie par le ministère de la Défense, si sa durée de service dépasse la durée de son contrat privé, c’est au ministère qu’incombera l’indemnisation chômage du militaire et non à son dernier employeur.

Autre illustration, en milieu hospitalier. Le cas d’un CDD non renouvelé pour motif personnel, le bénéficiaire justifiant de l’engagement dans une formation qualifiante (infirmier, sache-femme, etc.). Dans ce cas, c’est à la structure hospitalière d’indemniser (voir infra) l’ancien contractuel, car le non renouvellement de son CDD est jugé légitime. La tentation est forte pour l’hôpital public de requalifier ce non renouvellement en démission, mais en l’état actuel du droit cette tentative est illégale. Il devra payer et indemniser l’ancien contractuel.

Enfin, les cas de cumul emplois public et privé : la période de référence à prendre en compte est de 28 mois. C’est l’employeur qui aura occupé le salarié pendant la période la plus longue qui devra l’indemniser, même si la rupture de travail incombe au salarié.

Résumé des cas d’indemnisation des agents titulaires et non titulaires hors cas de cumul d’emplois :

S’agissant des agents titulaires :

  • L’attente de réintégration (maintien en position de disponibilité ou de disponibilité d’office) : il est involontairement privé d’emploi et a donc droit à l’indemnisation chômage.
  • Le licenciement après épuisement des droits à congés maladie et en l’absence de réintégration : l’absence de reclassement est due à l’employeur, le fonctionnaire doit être indemnisé.
  • La démission considérée comme légitime (voir contractuels)
  • La révocation pour motifs disciplinaires (qui contrairement à l’abandon de poste) n’exclut pas la perception d’un revenu de remplacement (Réponse secrétariat d’État à la Réforme de l’État, J.O. Sénat du 30 avril 2003, p.2705).

S’agissant des agents non titulaires (contractuels) :

  • La démission considérée comme légitime (figurant sur une liste exhaustive établie par les partenaires sociaux (CE. 13 janvier 2003 CCAS de Puyravault). L’abandon de poste est considéré en droit public, contrairement au droit privé, comme une rupture volontaire du contrat de travail et ne donne pas lieu à indemnisation.
  • Le refus de renouvellement du CDD public si le renouvellement est accompagné d’une modification substantielle du contrat de travail ou pour des raisons d’ordre personnel (notion appréciée souverainement par les juges).
  • La rupture injustifiée du contrat par l’employeur public (la perte de l’emploi est naturellement involontaire).

Simplifier les mécanismes d’indemnisation en basculant vers une assurance chômage unique :

Malgré les incertitudes liées aux cas d’indemnisation, avec parfois l’ouverture de droits rétroactifs même en cas de rupture volontaire du contrat du fait de l’agent public (cas de cumuls emplois publics ou privés), de nombreux employeurs publics affirment préférer le régime de l’auto-assurance à l’affiliation à l’assurance chômage. En réalité les cas sont plus partagés.

  • Du côté des collectivités territoriales, certaines voudraient écarter le régime d’auto-assurance forcé dont elles sont l’objet depuis la loi n°87-588 du 30 juillet 1987 DMOS (diverses mesures d’ordre social) interdisant aux collectivités territoriales d’adhérer au régime d’assurance chômage pour leurs agents titulaires. Diverses propositions ont été formulées en ce sens, comme une récente proposition de loi visant à exonérer les collectivités territoriales du paiement de l’allocation chômage due à un agent titulaire ayant démissionné puis ayant été ultérieurement privé involontairement d’emploi, déposée au Sénat le 22 juillet 2011[7].
  • De l’autre, les pouvoirs publics qui mettent en avant (voir QE n°98962 01/02/2011 p.855, RM ministère de l’Intérieur, 17/04/2012, p.3010) le faible nombre d’agents titulaires concernés : « En 2007, le taux de départs des agents titulaires était pour toutes les collectivités territoriales, de 5,1%. Parmi l’ensemble de ces sortants, seuls 3,7% démissionnaient. », la complexité de la mise en œuvre d’un fonds de solidarité commun aux communes, ou en raison « du poids élevé des cotisations qui en découleraient[8] » (Réponse du ministre de l’Intérieur, J.O Sénat du 28 mai 2009 p.1338). Pourtant fin 2012, près de 178.000 ex-agents publics étaient indemnisés par l’Assurance chômage d’après l’UNEDIC[9].

Économiquement pourtant la réalité est ailleurs. Le système d’assurance chômage est déséquilibré parce que les « bons risques » n’équilibrent pas en réalité véritablement les « mauvais risques ». Cette prise de conscience qui devrait permettre de restaurer l’équilibre budgétaire de l’UNEDIC ((3,8 milliards d’euros anticipés pour 2014, mais 3,9 milliards d’euros sans doute réalisés[10]) et même 4,4 milliards pour 2015, avec une dette anticipée à 25,9 milliards d’euros), suppose en réalité la mise en place de transferts massifs issus du public, qu’il s’agisse de cotisation pour les employés contractuels comme fonctionnaires. Cette stratégie est d’autant plus vraie si l’on se place dans une stratégie progressive de basculement de l’emploi titulaire vers l’emploi contractuel, puisque la distinction avec l’emploi privé devrait progressivement se réduire, ce qui justifierait encore plus des modes d’indemnisation communs.

Cette proposition a d’ailleurs été soutenue en premier lieu par la gauche, au travers de deux rapports élaborés par M. Jean-Baptiste de Foucault. Le premier réalisé pour l’association Solidarités Nouvelles face au Chômage en date du 1er décembre 2010[11], mettait en exergue qu’une cotisation universelle à l’Assurance Chômage (avec le passage de 16,5 millions de cotisants à 25,2 millions) permettrait une augmentation de 12,5 milliards d’euros du régime. Sans aller aussi loin, il apparaît que pour ce qui concerne la contribution des salariés qui passerait alors de 1% Delors de 1983 à 2,4% (soit +0,14% sur 10 ans), devrait rapporter près de 1,7 milliard d’euros supplémentaires, tandis qu’une cotisation symétrique portée progressivement à 4% des traitements versés permettrait d’aligner progressivement le régime public sur le régime privé.

Dans le second rapport[12], cette seconde proposition est cependant rabotée et recentrée uniquement sur l’État, « Compte-tenu de la situation générale de la fonction publique, cette mesure serait progressive. Il serait cohérent que l’État apporte parallèlement sa contribution en doublant la mise, facilitant ainsi l’acceptation de la mesure. »… ce qui revient à hausser les cotisations employeurs de l’État à 1,7 milliard symétriquement. Cependant « Aller plus loin en alignant la contribution de l’État sur la contribution des employeurs à l’assurance chômage (4%) aboutirait à un changement de gouvernance de l’assurance chômage qui mériterait des réflexions particulières. »

Il nous semble tout au contraire que ce sont ces réflexions particulières qui devraient aujourd’hui se voir initiées. D’autant que dans le cadre de la nouvelle convention tripartite du 14 mai 2014[13], les contributions salariées sont toujours fixées à 2,4% et à 4% pour l’employeur soit 6,4% pour les CDI (article 52 §1). Il va de soi cependant qu’en raison de l’ajustement budgétaire actuellement en cours, il serait nécessaire que le déploiement se fasse à dépenses de personnel constantes. Dans ces conditions, et uniquement pour les agents de l’État :

  • Le déploiement sur dix ans du passage de 1% à 2,4% permettrait de dégager effectivement pour 1,7 milliards d’euros sur la seule fonction publique d’État. Déploiement à la vitesse de 0,14%/an soit un coût de 170 millions d’euros/an, qui pourrait être gagé par des économies sur les ouvertures de postes de l’ordre de 4.250 ETP[14].
  • Le déploiement sur dix ans d’une cotisation employeur à l’assurance-chômage basée alignée sur celle du secteur privé, représenterait une augmentation de 0,4 point par an, soit environ 4,8 milliards d’euros sur 10 ans, soit 485,4 millions d’euros/an, ce qui supposerait la suppression de 12.135 ETP par an.
Si l’on voulait travailler à recettes constantes pour la FPE, il faudrait donc prévoir une suppression de postes en gage de l’ordre de 16.385 ETP/an pendant 10 ans. Ce qui n’a rien d’impossible. Cette contribution fléchée de l’État, allant clairement en direction du rééquilibrage des comptes de l’UNEDIC. Avec un gain en rythme annuel à dix ans de 6,5 milliards d’euros en direction de l’assurance chômage, pour la FPE, et sans doute pour les collectivités territoriales et le secteur hospitalier d’environ 5 à 6 milliards d’euros additionnels, moyennant un effort global comparable[15], environ -13.000 ETP dans la territoriale et -4.000 ETP dans l’hospitalière. On voit bien dans ces conditions que le déficit serait spontanément résorbé sans doute à l’espace de 3 ans (1,15 milliard/an). Il pourrait donc bien s’agir d’une piste de redéploiement et d’alignement fructueuse dans le cadre d’un nouveau référentiel public/privé.

Évidemment dans ce cadre, l’actuel Fonds de solidarité aurait vocation à disparaître et/ou à être reclassé dans les dépenses de transfert du budget général de l’État, tandis que les pouvoirs publics devraient s’interroger à nouveaux frais sur les allocations qu’il dispense (notamment s’agissant des intermittents). Nul doute en tout cas que la solidarité public/privé devrait jouer au bénéfice de l’assurance chômage ne serait-ce que parce que le public bénéficie aujourd’hui d’une rente « visible » de situation, et qu’il faudra de toute façon préparer l’avenir : une montée en puissance du contrat pour des carrières public/privé beaucoup plus morcelées et complexes. Cette remise à plat permettrait enfin de mettre fin également à certaines distorsions « historiques » public/privé dont la perduration est désormais de plus en plus mal supportée, comme l’absence de contribution des employés France Télécom à l’assurance-chômage (qu’ils exercent leur activité au sein de la SA France Télécom ou au sein d’une filiale (article L.5424-1-5° du Code du travail). Enfin, de nombreux pays voisins qui disposent pourtant d’une fonction publique de carrière contribuent déjà au dispositif d’assurance-chômage de droit commun : ainsi la Belgique, le Portugal, le Danemark (et non simplement ceux qui relèvent d’une fonction publique d’emploi : Royaume-Uni, Irlande par exemple).  Il est temps de simplifier.

Conclusion :

Assurer le passage d'un modèle général d'auto-assurance pour l'ensemble des trois fonctions publiques assorties d'exceptions nombreuses et spécifiques aux régimes des différentes branches et de leurs établissements publics à un système unifié, unique et simple pour la fonction publique en général est un vrai pari pour l'avenir. Il s'agit d'une simplification importante génératrice de coûts qui doivent être internalisés par redéploiements successifs. A la clé, des transferts facilités entre la sphère publique et la sphère privée et l'existence d'une vraie solidarité financière entre les fonctionnaires et les salariés. La Fondation iFRAP propose

- De commencer par procéder à un basculement spécifique pour l'ensemble des contractuels des trois fonctions publiques dans un régime d'adhésion obligatoire à l'UNEDIC. La montée en puissance des cotisations employés et employeurs pourrait être réalisée en dix ans: soit +0,14%/an côté employé et +0,4%/an côté employeur. Ce déploiement fluide devrait permettre de gager ses dépenses nouvelles par des économies à due concurrence au sein même des dépenses de personnel (non-renouvellement de postes) et baisse des frais de fonctionnement (notamment s'agissant des structures hospitalières et des petites voir très petites communes).

- Puis de basculer l'ensemble des fonctionnaires statutaires dans un second temps par adhésion obligatoire, quitte auparavant à rendre systématiques les conventions de gestion, de sorte d'externaliser le traitement des ex-titulaires, tout en restant encore dans le régime de l'auto-assurance (mais en payant la facturation par Pôle emploi de ce service), puis en cotisant directement une fois l'adhésion obligatoire décidée.

En définitive le timing pourrait être modulé en fonction des effets sur la baisse du déficit de l'assurance-chômage attendus, avec un potentiel de nouveaux transferts de l'ordre de 13 milliards d'euros/an en rythme de croisière. De quoi annuler progressivement le déficit de la branche gérée par l'UNEDIC et commencer à réduire sérieusement sa dette. Il en va de la solidarité nationale.


[1] Sont en particulier visés : l’État, ses EPA (environ 150), les collectivités territoriales (40.000), les GIP, les entreprises inscrites au RNECME (répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’État), soit 1.500 organismes, les EPIC, les SEM, les chambres des métiers, CCI et chambres d’agriculture (environ 300).

[3] Voir circulaire relative aux règles d’assujettissement à la contribution exceptionnelle de solidarité, à la définition de son assiette et aux modalités de son versement, du 27 mai 2003. À noter que cette contribution exceptionnelle a été créée par la loi n°82-939 du 4 novembre 1982. 

[4] Voir rapport sur la gestion du fonds de solidarité, PLF 2015, p.10 (dépenses), p.14 et suiv. pour les recettes,

[5] (APS, AT, AFD), la PRE (prime de retour à l’Emploi), la Prime forfaitaire (PF) et l’AFF (Allocation de fin de formation).

[6] On se reportera au dossier de présentation, Pôle Emploi services, présentation de l’offre de services, Paris 16 décembre 2014.

[8] Voir le Sénat,

[9] Consulter l’article du Monde, 20.03.2014, Bertrand Bissuel, Vers un financement de l’UNEDIC par les employeurs publics ?

[10] Voir l'Opinion

[11] Solidarités Nouvelles face au Chômage, Élargir et aménager l’assurance-chômage », Note dans la perspective de la renégociation de la convention régissant l’assurance-chômage, 1er décembre 2010, p.6 et 7.

[12] Rapport du groupe de travail, Emploi, travail, formation professionnelle, « Un droit au parcours accompagné vers l’emploi, pour réduire le nombre de personnes exposées à la pauvreté », Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, p.17-18, mesure n°14, rapporteur M. Laurent Duclos. 25 novembre 2012 : 

[13] Voir Unedic

[14] Si l’on retient un salaire brut de la FPE à 40.000 euros environ, voir ici, à comparer aux 49.000 euros en super-brut (mais avec contribution au CAS pension, qui n’est pas une véritable cotisation employeur, mais une subvention budgétaire d’ajustement), 47.000 euros à cause de l’absence de cotisation à l’assurance chômage pour l’employeur.

[15] Étonnamment en effet les chiffres ne sont pas connus avec précision s’agissant des collectivités locales et du coût pour elles de la mise en place de cotisations alignées à l’Assurance-maladie, même si cette question, s’agissant des contractuels, intéresse déjà certains responsables locaux mais pour de mauvaises raisons… afin d’éviter de recourir à des CDD (puisque l’alignement est d’emblée vécu comme une augmentation de la dépense et non à budget constant). Dans une question écrite (QE) n°21029, le député des Alpes-Maritimes Jean-Claude Guibal (J.O.19/03/2013 p.3020) interrogeant le ministre de l’Intérieur sur la fameuse question de l’indemnisation par la collectivité du fonctionnaire démissionnaire licencié de son emploi privé suivant après 91 jours de travail, celui-ci lui notifie la réponse suivante : « Une analyse a été menée afin de déterminer le coût de l’indemnisation du chômage des anciens fonctionnaires pour les collectivités (…). Les résultats (…) montrent que le régime de l’auto-assurance, sur le long terme, fait peser une charge financière moins lourde sur les collectivités locales dans la mesure où l’indemnisation du chômage des anciens fonctionnaires est une situation rare. » Il va sans dire que dans le cadre d’une contractualisation accrue de la fonction publique nécessitée par la flexibilisation des parcours professionnels cette problématique évoluera. Quant au chiffrage lui-même il n’a pas à notre connaissance été rendu public. Et c’est bien dommage.

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