Fonction publique et administration

Comités Théodule et autorités administratives : poursuivre les fusions

24 janvier 2019 • Samuel-Frédéric Servière

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Les AAI (autorités administratives indépendantes) et les comités consultatifs auprès des ministres, sont aujourd’hui au cœur de l’actualité pour le montant des rémunérations de certains de leurs dirigeants. Contrairement à une vision fort répandue, ces instances se sont déjà beaucoup réformées. Mais des transformations supplémentaires sont encore nécessaires.

Les Comités « Théodule », un champ largement réformé, mais sans effet sur les dépenses 

La liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres, fait l’objet d’une publication systématique en annexe de chaque loi de finances depuis 1997 (en vertu de l’article 112 de la loi de finances pour 1996 n°95-1346 du 30 décembre 19951). Contrairement à une légende tenace, ces instances sont en constante réduction, comme on peut l'observe ci-dessous :

Sources : « jaunes budgétaires » PLF de 2007 à 2019.

Entre 2007 et 2017 leur coût a été quasiment stabilisé en valeur, passant de 22,77 millions d’euros à 23,17 millions2. Cela représente cependant un effort important puisque l’inflation cumulée a été de 13,3% sur la période. L’Etat a donc réussi à réaliser des économies de 2,63 millions d’euros en volume en 10 ans.

Entre-temps, le nombre d’instances consultatives avait été réduit passant de 799 en 2007 à 387 en 2018, ce qui est considérable, mais celles qui ont été supprimées n’avaient pas un poids financier extrêmement significatif. La question du nombre des comités et instances consultatives est suivi par la Direction du Budget et fait l’objet d’une politique de simplification. Contrôler leurs mouvements (création/suppression) est donc légitime, même si les effets budgétaires attendus sont microscopiques.

Les autorités administratives ou publiques indépendantes (AAI et API) :

Le nombre des AAI et API (autorités publiques indépendantes) a été considérablement réduit par la loi du 20 janvier 2017 ( n°2017-55 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes), qui a fixé son nombre total actuel à 26 et en a supprimé ou fusionné 18.

Cependant, ainsi que le relevait la Cour dans son rapport de décembre 20173, cette loi est "venue renforcer une autonomie de gestion déjà large" dans la mesure où ces autorités "sont ainsi exemptées du contrôle budgétaire de droit commun". Leurs pratiques de gestion relevant de fait largement de l’auto-contrôle4. Il est donc intéressant d’expliciter les montants financiers en jeu. Ces derniers apparaissent dans le cadre du jaune budgétaire de suivi qui leur est consacré5.

    2016 2017 2018 2019

AAI
(autorités administratives indépendantes)

PLF/LFI   230,2 239,8 238,6
Exécution 205,4 209,2    

API
(autorités publiques indépendantes)

PLF/LFI   163,7 185,6 187,7
Exécution 162,4 161,0    
Dont fiscalité affectée   104,3 102,3 125,4 127,3
Total   367,8 370,2 425,4 426,3

Sources : « Jaune budgétaire » relatif aux AAI, Direction du Budget, retraitement Fondation iFRAP 2019

Passant de 367,8 millions d’euros à 426,3 millions d’euros (projeté) en quatre ans, le budget des AAI/API a augmenté de 15,9%. Toutefois le budget 2017 a montré une sous-exécution importante des crédits s’agissant des AAI de près de 21 millions d’euros, soit 9,12% du budget initialement demandé. Il faudra attendre de connaître l’exécution 2018 pour voir si la tendance se confirme.

Les volumes financiers sont beaucoup plus significatifs que ceux des comités et instances consultatives. L’opinion publique qui se braque contre les rémunérations adoptées au profit de ces autorités est donc plus légitime.

S’agissant maintenant des emplois publics affectés, ces derniers font l’objet d’un plafond d’emplois spécifique en loi de finances (distinct de celui des ministères et des opérateurs). Ce plafond est en constante progression depuis 2016 :

ETPT 2016 2017 2018 2019 Var 2019-16

Emplois rémunérés par les autorités

2 966 3 075 3 195 3 255 9,74%
Autres emplois mis à disposition (MAD) 129 240 221 224 73,64%

Total

3 095 3 315 3 416 3 479 12,41%

 

Sources : « Jaune » Budgétaire, DB, Fondation iFRAP 2019

  • avec +9,74% pour les emplois « sous plafond » des autorités ;
  • et surtout +73,64% des emplois mis à disposition par les ministères de tutelle, ce qui représente un quasi-doublement en 4 ans.

Par ailleurs l’ASN (Autorité de sûreté nucléaire) puise largement dans les effectifs de l’IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire) qui est un opérateur pour réaliser ses expertises. Une consolidation de ces capacités aboutirait à un doublement de son budget (et de ses personnels), soit 128 millions d’euros environ.

Les politiques de rémunération des dirigeants et membres de ces autorités

Nous avons procédé ensuite à des comparaisons entre ces différentes entités selon différents critères : rémunération de leurs dirigeants en fonction de la taille de l’entité (volume budgétaire), et en fonction du nombre de collaborateurs impliqués. Le montant total des rémunérations versées aux dirigeants est autorisée à 3,544 millions d’euros en 2019.

Les plus importantes rémunérations en 2019 sont celles du président de l’Autorité des marchés financiers (238.973 euros/an), de l’Autorité de sûreté nucléaire (223.419 euros/an), de la Haute autorité de santé (HAS) (210.197 euros/an), de la Commission de régulation de l’énergie (200.201 euros/an) et de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), soit 195.000 euros/an.

Si on classe les autorités indépendantes en fonction du ratio entre le salaire du dirigeant et le budget qu’il est chargé d’exécuter, le classement est bouleversé. Les autorités qui disposent des budgets les plus importants ne sont pas nécessairement celles où les dirigeants sont les mieux rémunérés proportionnellement. Le niveau de rémunération peut reposer sur la prévention de la corruption du dirigeant ou du moins d’éventuels conflits d’intérêts ; il peut également s’agir d’une « rente de situation » puisque le budget étant faible, le dirigeant dispose de peu de collaborateurs sous ses ordres.

Les 6 premiers sont : la Commission du secret de la défense nationale (salaire du dirigeant équivalent à 7,83% du budget), l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (7,58%), l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (6,02%), la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (5,83%), le contrôleur général des lieux de privation de liberté (2,79%) et la Commission nationale du débat public (2,74%). Les plus gros salaires identifiés plus haut sont beaucoup plus éloignés dans le classement : respectivement 26e pour l’AMF, 23e pour l’ASN, 22e pour l’HAS.

Enfin, troisième critère, le classement en fonction de la rémunération des membres. Là encore le classement est bouleversé. Un haut salaire de dirigeant n’implique pas nécessairement une indemnisation forte des membres. Les membres des AAI/API les mieux rémunérés sont ceux de l’ARCEP (régulation des communications électroniques et des postes), avec une rémunération moyenne de 131.472,5 euros/membre ; du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) avec 131.033 euros/membre, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) pour 129.780,8 euros/membre, l’Autorité de sûreté nucléaire (129.012,5 euros/membre) et enfin la Haute autorité de Santé (HAS) pour 102.222 euros/membre.

Evaluation des AAI/API par rapport à leur efficacité financière :

Les autorités indépendantes peuvent être classées en fonction de la nature de leurs pouvoirs* :

  • Certaines autorités ont des pouvoirs de régulation et de sanction (11) ;
  • D’autres autorités ont des pouvoirs de contrôle (12) ;
  • D’autres enfin ont un pouvoir consultatif ou de médiation (8). 

*Certaines pouvant disposer de pouvoirs dans différents domaines (le total dépasse 26).

    Pouvoir de régulation et de sanction

Pouvoir de contrôle

Pouvoir de consultation et de médiation
API

Agence française de lutte contre le dopage

X X  
AAI

Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires

X    
AAI

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

X   X
AAI

Autorité de la concurrence

X X X
AAI

Autorité de régulation de la distribution de la presse

  X  
API

Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

  X  
AAI

Autorité de régulation des jeux en ligne

X    
API

Autorité des marchés financiers

X    
AAI

Autorité de sûreté nucléaire

  X  
AAI

Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires

    X
AAI

Commission d'accès aux documents administratifs

    X
AAI

Commission du secret de la Défense nationale

  X  
AAI

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

  X  
AAI

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

X    
AAI

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

  X  
AAI

Commission nationale du débat public

    X
AAI

Commission nationale de l'informatique et des libertés

X X  
AAI

Commission de régulation de l'énergie

  X  
API

Conseil supérieur de l'audiovisuel

X    
AAI

Défenseur des droits

    X
API

Haute autorité de la santé

  X  
AAI

Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur

  X  
API

Haut Conseil du commissariat aux comptes

  X  
API

Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

X    
AAI

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

X   X
API

Médiateur national de l'énergie

    X

Seules les autorités disposant d’un pouvoir de sanction (sauf exception6) peuvent être soumises à une évaluation "monétaire" à raison des sanctions qu’elles prononcent. Six7 sur 11 peuvent être évaluées à raison du montant des sanctions prononcées et une autorité de médiation.

  • Pour l’Autorité de la concurrence, le montant des sanctions prononcées représente pour 2017 un total de 497,8 millions d’euros notifiés pour un encaissement effectif de 380,5 millions d’euros. Le budget de l’autorité représentant 22,6 millions d’euros en 2017, le taux de couverture est près de 17 fois le budget ;
  • Le médiateur national de l’Energie (MNE) : sur les 14.548 litiges reçus, seuls 4.039 étaient recevables, 3.724 médiations ont été menées aboutissant à un remboursement de 768 euros en moyenne par consommateur à l’issue de la médiation. Soit un montant total de 2,9 millions d’euros. Le taux implicite de couverture par rapport au budget 2017 ressort à 58% ;
  • L’Autorité des marchés financiers (AMF) a conclu un volume de transactions pour infraction représentant 2,5 millions d’euros, par ailleurs le montant total des sanctions prononcées (10 personnes morales et 13 personnes physiques) a représenté un total de 40,8 millions d’euros en 20178. Rapporté au budget 2017 (126 millions d’euros), le taux de couverture est de 34%. Etant entendu que l’organisme lui-même est entièrement financé par un mécanisme de taxes affectées. Il est cependant déficitaire depuis 2016 et doit équilibrer son budget par prélèvement sur son fond de roulement ;
  • Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) a prononcé 8 sanctions dont 4 pécuniaires pour un montant total en 2017 de 4 millions d’euros. Rapporté au budget (36 millions d’euros), le taux de couverture est de 11% ;
  • La Commission nationale des comptes de campagne (CNCCFP), a en 2017 (année électorale) rejeté pour près de 2 millions de dépenses, impactant la réformation des remboursements de 698.000 euros. Ces montants sont à rapprocher de son budget en 2017 (7 millions d’euros). Cela représente un taux de couverture de 10% ;
  • La CNIL, a procédé à 341 contrôles en 2017 aboutissant à 9 sanctions financières dont 6 publiques pour un total de 250.000 euros. Rapporté à un budget de 17 millions d’euros, le taux de couverture est de 1,5% ;
  • La HADOPI a prononcé 88 sanctions, dont les montants agrégés sont compris entre 16.400 et 62.000 euros (estimation à partir du rapport d’activité). Son budget étant de 8 millions d’euros, cela représente un taux de couverture compris entre 0,2% et 0,7%.

Le rendement en matière de sanctions des différentes autorités disposant d’un pouvoir de sanction est extrêmement variable. HADOPI fait en définitive un usage extrêmement modéré de son pouvoir de sanction, ce qui était prévisible lors de la mise en place de la loi qui a assuré sa création. Cela milite pour son rapprochement avec d’autres organismes assurant la protection des données. D’une façon générale les autorités qui assurent un bon ratio sanction/budget ne doivent pas être impactées par des éventuelles fusions avec d’autres organismes : le sort du CSA, de la CNIL, de la Commission des comptes de campagne et de la HADOPI est donc posé.

Projet de fusion AAI/API proposé par la  Fondation iFRAP

On l’a vu, le champ des commissions consultatives est bien analysé par la Direction du budget et des fusions/suppressions sont en cours à chaque loi de finances. Nous proposons d’aller au-delà de la loi de janvier 2017 en relançant les rapprochements et les fusions. On passerait ainsi de 26 à 17 AAI/API. Le périmètre suivant serait retenu, suivant 3 critères :

  • A raison du champ d’application de leurs prérogatives (connexes ou complémentaires) ;
  • A raison d’une logique organique (de type ministérielle ou interministérielle) ;
  • A raison de leur potentiel de mutualisation (mise en commun de moyens humains et financiers).
Fusions envisagées Nature Liste des autorités Collaborateurs Total budget
y compris fonds de concours)
Commission de régulation des données AAI CADA 16 1,801
AAI CNIL 208 18,823
API HADOPI 57 8,388
HATVPA (et administrative) AAI HATVP 51 6,471
AAI CNCCFP 51 7,274
  CDFP  -  0,449
Défenseur des droits AAI Défenseur des droits 219 22,399
AAI CIVEN 7 9,471
API MNE 41 5,32
Autorité de régulation de l'audiovisuel et des communications AAI CSA 284 37,624
AAI ARCEP 171 22,596
4 10+1 Total 1105 140,6

Source : Fondation iFRAP 2019

Relancer les fusions pourrait permettre :

  • De regrouper les organismes de conseil, de médiation et de sanction autour de la donnée (publique ou privée, physique ou numérique) en rapprochant la CADA, la CNIL et HADOPI ;
  • De créer un organisme unique en charge de la transparence et de la déontologie de la vie publique (politique et administrative) en réunissant la HATVP et la Commission de déontologie de la fonction publique dont la fusion a été écartée par le Conseil constitutionnel pour une simple raison de procédure9. Une occasion pour y inclure le contrôle des comptes de campagne afin de boucler la logique de transparence de la vie publique pour y inclure les comptes des partis politiques ;
  • Créer un Défenseur des droits qui deviendrait de plus en plus un véritable Ombudsman sur le modèle suédois (en y incluant la protection du consommateur en matière d’énergie10, et l’indemnisation des victimes d’accidents nucléaires). Le Défenseur des droits ne serait plus seulement celui qui défend le justiciable vis-à-vis de l’administration mais également vis-à-vis de certains tiers privés (dans des secteurs anciennement publics mais ouverts à la concurrence) ;
  • Mettre en place une Autorité de l’audiovisuel et des communications unique, en fusionnant l’ARCEP et le CSA. La logique serait de procéder à un contrôle vertical et intégré des réseaux et des contenus.

En retenant pour base de rémunération les moyennes des postes de direction pré-fusion pour des emplois à la décision des pouvoirs publics, des économies importantes pourraient être réalisées : de l’ordre de 603.984 euros contre 1,205 million actuellement.

Cela pourrait également répondre à une logique immobilière :

Fusions envisagées Nature Liste des autorités Dépenses immobilières
(loyers en €)
SUB m² SUN m² nbre postes de travail ratio m²/poste
Commission de régulation des données AAI CADA 85 000 244 190 20 10
AAI CNIL 2 120 532 2 703     10
API HADOPI 590 000 1 109 684 57 12
HATVPA (et administrative) AAI HATVP 800 000 1 250 970 72 13
AAI CNCCFP 771 058 1 562 1 060 104 10
  CDFP          
Défenseur des droits AAI Défenseur des droits 1 522 724 3 584 2 811 248 11
AAI CIVEN 0 169 169 9 19
API MNE 630 732 1 045 484 50 10
Autorité de régulation de l'audiovisuel et des communications AAI CSA 4 105 000 7 578 5 361 454 12
AAI ARCEP 1 401 935 3 593 2 265 192 12
4 10+1 Total 12 026 981 22 837 13 994 1 206 12

A titre d’exemple, la CNIL est hébergée sur le site Fontenoy gratuitement pour un montant de loyer budgétaire équivalent à 2,120 millions d’euros. La CADA dispose d’un loyer de 85.000 euros quand HADOPI doit payer un loyer de 590.000 euros. Etudier la possibilité d’un regroupement des activités du nouvel organisme sur le site Fontenoy pourrait aboutir à réaliser de substantielles économies (contra, rapport Massot (2016), mais les organismes ont commencé déjà à se rapprocher (réunions communes)).

A noter en sens inverse que le MNE est aujourd’hui hébergé dans les mêmes locaux que la CRE (commission de régulation de l’énergie) avec un bail courant depuis 2009 pour 10 ans. La renégociation des baux pour 2020 pourrait être l’occasion de déménager le MNE pour le regrouper physiquement avec le défenseur des droits (300 postes). Sachant par ailleurs que la commission d’indemnisation des essais nucléaires n’a pas de local fixe et représente 9 postes de travail.

Enfin, s’agissant de la fusion HATVP, CDFP et Commission nationale des comptes de campagnes, les locaux occupés par la CDFP, commission très légère, ne sont pas connus. Tandis que les locaux de la HATVP et de la commission nationale des comptes de campagne sont de volumes comparables. Leur regroupement sur un plateau technique unique devrait permettre de dégager des gains de mutualisation immédiats (consomptibles, fluides) tout en améliorant la performance d’occupation de la HATVP 13 m²/poste de travail alors que la CNCCFP est à 10 m²/poste.

[1] Toutefois la présentation a été renforcée par l’article 10 de la loi n°2009-973 du 10 août 2009 de règlement des comptes pour l’année 2008. Désormais y figure le nombre de membres de ces organismes, leur coût de fonctionnement, le nombre de réunions tenues lors des 3 années précédentes. En réalité, le document présente encore de nombreux défauts : il n’y a pas de présentation consolidée de ces données ; par ailleurs les données présentées finissent au dernier exercice clos, soit pour le PLF 2019, l’année 2017. Les performances de réduction du nombre de ces instances sont donc livrées avec 2 ans de retard, ce qui ne permet pas de présenter les changements en cours. Voir par exemple : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publiq...

[2] Là encore la présentation du « jaune budgétaire » associé est trompeuse, puisque les coûts de fonctionnement sont présentés à périmètre constant en fonction du dernier budget exécuté. Puisque le nombre d’instance baisse, retrouver les budgets courants suppose de reprendre chaque jaune au fil de l’eau pour la dernière année concernée.

[3] Autorités administratives et publiques indépendantes : politiques et pratiques de rémunération (2011-2016), https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2018-02/20180212-AAPI.pdf.

[4] Voir dernièrement, Le Figaro, Plongée au sein des très généreuses institutions de la République, mardi 22 janvier 2019, http://premium.lefigaro.fr/politique/2019/01/21/01002-20190121ARTFIG0031...

[5] Pour le dernier en date, PLF 2019. A noter cependant que ce n’est que depuis le PLF 2018 que l’on dispose d’une liste complète des AAI et des API. Auparavant seules les API y figuraient. La présentation consolidée est donc toute récente : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publiq...

[6] Pour le médiateur national de l’Energie (MNE), les éléments sont inversés, il s’agit de remboursements au consommateur.

[7] Les autorités suivantes ne donnent pas de résultats exploitables : l’agence française de lutte contre le dopage qui a prononcé en 2017 17 amendes entre 2000 et 10.000 euros, sans permettre de constituer de base consolidée soit entre 34.000 et 170.000 euros. Par ailleurs les recettes issues des saisines de tiers représentent des prestations de service de 1,83 millions d’euros sur un budget total de 9,98 millions, soit 18,3%. Par ailleurs l’ASN (Sûreté nucléaire) a procédé à une amende dont on ne connait pas le montant.

[8] Voir le rapport d’activité de l’AMF pour 2017, p.90 et suivantes.

[9] Voir notre note en date du 10 janvier 2017, http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/pour-une-fusion...

[10] Le chemin est cependant long pour arriver pleinement à remplir ce but. En effet, les organismes de médiation sont très éclatés sectoriellement. Un exemple : en matière de télécommunications, le particulier doit saisir le service client de son opérateur (1er niveau), puis le service consommateur de son opérateur (2ème niveau), enfin la médiation du médiateur des communications électroniques (3ème niveau) ou tout organisme de médiation agréé par la CECMC (commission d’évaluation et de contrôle de la médiation de la consommation), organisme hébergé par le ministère de l’économie et des finances mais qui n’appartient pas aux organismes consultatifs du « jaune » vu plus haut, dans la mesure où il n’est pas placé directement auprès du ministre. Il peut enfin, saisir pour l’informer l’ARCEP. Les chemins de la médiation sont parsemés d’embuches et la logique n’est pas centrée autour du consommateur, en lui offrant un guichet unique de médiation.

Commentaires

  • Par Miosolo • Posté le 25/01/2019 à 10:33 Merci pour cet intéressant article, qui décrit une situation moins pire que ce que je craignais. Je ne sais pas si la voie à suivre est simplement de fusionner : On risque de constituer des nouveaux ministères payés à ne rien faire. Il est peut-être difficile de suivre le bon sens, mais ce bon sens me dit que les comités Théodule rémunèrent les bons serviteurs des partis politiques, qu'ils soient de gauche ou de droite. Il n'est pas constitutionnel d'utiliser l'argent de l'état français à cela; laissons les partis politiques récompenser leurs fidèles serviteurs. Je serais intéressé aussi d'avoir une idée si ces organismes inutiles existent aussi dans les autres pays développés, et si leur rapport coût/utilité est comparable à ce qu'on trouve en France.

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