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Fonction publique et administration

Comités Théodule et autorités administratives : poursuivre les fusions

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 24 janvier 2019 à 16:57
• Mis à jour le 19 février 2019 à 11:23

Les Comités « Théodule », un champ largement réformé, mais sans effet sur les dépenses 

La liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres, fait l’objet d’une publication systématique en annexe de chaque loi de finances depuis 1997 (en vertu de l’article 112 de la loi de finances pour 1996 n°95-1346 du 30 décembre 1995Toutefois la présentation a été renforcée par l’article 10 de la loi n°2009-973 du 10 août 2009 de règlement des comptes pour l’année 2008. Désormais y figure le nombre de membres de ces organismes, leur coût de fonctionnement, le nombre de réunions tenues lors des 3 années précédentes. En réalité, le document présente encore de nombreux défauts : il n’y a pas de présentation consolidée de ces données ; par ailleurs les données présentées finissent au dernier exercice clos, soit pour le PLF 2019, l’année 2017. Les performances de réduction du nombre de ces instances sont donc livrées avec 2 ans de retard, ce qui ne permet pas de présenter les changements en cours. Voir par exemple : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/documents/jaunes-2019/Jaune2019_commissions.pdf). Contrairement à une légende tenace, ces instances sont en constante réduction, comme on peut l'observe ci-dessous :

Sources : « jaunes budgétaires » PLF de 2007 à 2019.

Entre 2007 et 2017 leur coût a été quasiment stabilisé en valeur, passant de 22,77 millions d’euros à 23,17 millionsLà encore la présentation du « jaune budgétaire » associé est trompeuse, puisque les coûts de fonctionnement sont présentés à périmètre constant en fonction du dernier budget exécuté. Puisque le nombre d’instance baisse, retrouver les budgets courants suppose de reprendre chaque jaune au fil de l’eau pour la dernière année concernée.. Cela représente cependant un effort important puisque l’inflation cumulée a été de 13,3% sur la période. L’Etat a donc réussi à réaliser des économies de 2,63 millions d’euros en volume en 10 ans.

Entre-temps, le nombre d’instances consultatives avait été réduit passant de 799 en 2007 à 387 en 2018, ce qui est considérable, mais celles qui ont été supprimées n’avaient pas un poids financier extrêmement significatif. La question du nombre des comités et instances consultatives est suivi par la Direction du Budget et fait l’objet d’une politique de simplification. Contrôler leurs mouvements (création/suppression) est donc légitime, même si les effets budgétaires attendus sont microscopiques.

Les autorités administratives ou publiques indépendantes (AAI et API) :

Le nombre des AAI et API (autorités publiques indépendantes) a été considérablement réduit par la loi du 20 janvier 2017 ( n°2017-55 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes), qui a fixé son nombre total actuel à 26 et en a supprimé ou fusionné 18.

Cependant, ainsi que le relevait la Cour dans son rapport de décembre 2017Autorités administratives et publiques indépendantes : politiques et pratiques de rémunération (2011-2016), https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2018-02/20180212-AAPI.pdf., cette loi est "venue renforcer une autonomie de gestion déjà large" dans la mesure où ces autorités "sont ainsi exemptées du contrôle budgétaire de droit commun". Leurs pratiques de gestion relevant de fait largement de l’auto-contrôleVoir dernièrement, Le Figaro, Plongée au sein des très généreuses institutions de la République, mardi 22 janvier 2019, http://premium.lefigaro.fr/politique/2019/01/21/01002-20190121ARTFIG00315-plongee-au-sein-des-tres-genereuses-institutions-de-la-republique.php. Il est donc intéressant d’expliciter les montants financiers en jeu. Ces derniers apparaissent dans le cadre du jaune budgétaire de suivi qui leur est consacréPour le dernier en date, PLF 2019. A noter cependant que ce n’est que depuis le PLF 2018 que l’on dispose d’une liste complète des AAI et des API. Auparavant seules les API y figuraient. La présentation consolidée est donc toute récente : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/documents/jaunes-2019/Jaune2019_AAPI.pdf.

Sources : « Jaune budgétaire » relatif aux AAI, Direction du Budget, retraitement Fondation iFRAP 2019

Passant de 367,8 millions d’euros à 426,3 millions d’euros (projeté) en quatre ans, le budget des AAI/API a augmenté de 15,9%. Toutefois le budget 2017 a montré une sous-exécution importante des crédits s’agissant des AAI de près de 21 millions d’euros, soit 9,12% du budget initialement demandé. Il faudra attendre de connaître l’exécution 2018 pour voir si la tendance se confirme.

Les volumes financiers sont beaucoup plus significatifs que ceux des comités et instances consultatives. L’opinion publique qui se braque contre les rémunérations adoptées au profit de ces autorités est donc plus légitime.

S’agissant maintenant des emplois publics affectés, ces derniers font l’objet d’un plafond d’emplois spécifique en loi de finances (distinct de celui des ministères et des opérateurs). Ce plafond est en constante progression depuis 2016 :

 

Sources : « Jaune » Budgétaire, DB, Fondation iFRAP 2019

• avec +9,74% pour les emplois « sous plafond » des autorités ;
• et surtout +73,64% des emplois mis à disposition par les ministères de tutelle, ce qui représente un quasi-doublement en 4 ans.

Par ailleurs l’ASN (Autorité de sûreté nucléaire) puise largement dans les effectifs de l’IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire) qui est un opérateur pour réaliser ses expertises. Une consolidation de ces capacités aboutirait à un doublement de son budget (et de ses personnels), soit 128 millions d’euros environ.

Les politiques de rémunération des dirigeants et membres de ces autorités

Nous avons procédé ensuite à des comparaisons entre ces différentes entités selon différents critères : rémunération de leurs dirigeants en fonction de la taille de l’entité (volume budgétaire), et en fonction du nombre de collaborateurs impliqués. Le montant total des rémunérations versées aux dirigeants est autorisée à 3,544 millions d’euros en 2019.

Les plus importantes rémunérations en 2019 sont celles du président de l’Autorité des marchés financiers (238.973 euros/an), de l’Autorité de sûreté nucléaire (223.419 euros/an), de la Haute autorité de santé (HAS) (210.197 euros/an), de la Commission de régulation de l’énergie (200.201 euros/an) et de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), soit 195.000 euros/an.

Si on classe les autorités indépendantes en fonction du ratio entre le salaire du dirigeant et le budget qu’il est chargé d’exécuter, le classement est bouleversé. Les autorités qui disposent des budgets les plus importants ne sont pas nécessairement celles où les dirigeants sont les mieux rémunérés proportionnellement. Le niveau de rémunération peut reposer sur la prévention de la corruption du dirigeant ou du moins d’éventuels conflits d’intérêts ; il peut également s’agir d’une « rente de situation » puisque le budget étant faible, le dirigeant dispose de peu de collaborateurs sous ses ordres.

Les 6 premiers sont : la Commission du secret de la défense nationale (salaire du dirigeant équivalent à 7,83% du budget), l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (7,58%), l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (6,02%), la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (5,83%), le contrôleur général des lieux de privation de liberté (2,79%) et la Commission nationale du débat public (2,74%). Les plus gros salaires identifiés plus haut sont beaucoup plus éloignés dans le classement : respectivement 26e pour l’AMF, 23e pour l’ASN, 22e pour l’HAS.

Enfin, troisième critère, le classement en fonction de la rémunération des membres. Là encore le classement est bouleversé. Un haut salaire de dirigeant n’implique pas nécessairement une indemnisation forte des membres. Les membres des AAI/API les mieux rémunérés sont ceux de l’ARCEP (régulation des communications électroniques et des postes), avec une rémunération moyenne de 131.472,5 euros/membre ; du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) avec 131.033 euros/membre, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) pour 129.780,8 euros/membre, l’Autorité de sûreté nucléaire (129.012,5 euros/membre) et enfin la Haute autorité de Santé (HAS) pour 102.222 euros/membre.

Evaluation des AAI/API par rapport à leur efficacité financière :

Les autorités indépendantes peuvent être classées en fonction de la nature de leurs pouvoirs* :

• Certaines autorités ont des pouvoirs de régulation et de sanction (11) ;
• D’autres autorités ont des pouvoirs de contrôle (12) ;
• D’autres enfin ont un pouvoir consultatif ou de médiation (8). 

*Certaines pouvant disposer de pouvoirs dans différents domaines (le total dépasse 26).

Seules les autorités disposant d’un pouvoir de sanction (sauf exceptionPour le médiateur national de l’Energie (MNE), les éléments sont inversés, il s’agit de remboursements au consommateur.) peuvent être soumises à une évaluation "monétaire" à raison des sanctions qu’elles prononcent. SixLes autorités suivantes ne donnent pas de résultats exploitables : l’agence française de lutte contre le dopage qui a prononcé en 2017 17 amendes entre 2000 et 10.000 euros, sans permettre de constituer de base consolidée soit entre 34.000 et 170.000 euros. Par ailleurs les recettes issues des saisines de tiers représentent des prestations de service de 1,83 millions d’euros sur un budget total de 9,98 millions, soit 18,3%. Par ailleurs l’ASN (Sûreté nucléaire) a procédé à une amende dont on ne connait pas le montant. sur 11 peuvent être évaluées à raison du montant des sanctions prononcées et une autorité de médiation.

• Pour l’Autorité de la concurrence, le montant des sanctions prononcées représente pour 2017 un total de 497,8 millions d’euros notifiés pour un encaissement effectif de 380,5 millions d’euros. Le budget de l’autorité représentant 22,6 millions d’euros en 2017, le taux de couverture est près de 17 fois le budget ;
• Le médiateur national de l’Energie (MNE) : sur les 14.548 litiges reçus, seuls 4.039 étaient recevables, 3.724 médiations ont été menées aboutissant à un remboursement de 768 euros en moyenne par consommateur à l’issue de la médiation. Soit un montant total de 2,9 millions d’euros. Le taux implicite de couverture par rapport au budget 2017 ressort à 58% ;
• L’Autorité des marchés financiers (AMF) a conclu un volume de transactions pour infraction représentant 2,5 millions d’euros, par ailleurs le montant total des sanctions prononcées (10 personnes morales et 13 personnes physiques) a représenté un total de 40,8 millions d’euros en 2017Voir le rapport d’activité de l’AMF pour 2017, p.90 et suivantes.. Rapporté au budget 2017 (126 millions d’euros), le taux de couverture est de 34%. Etant entendu que l’organisme lui-même est entièrement financé par un mécanisme de taxes affectées. Il est cependant déficitaire depuis 2016 et doit équilibrer son budget par prélèvement sur son fond de roulement ;
• Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) a prononcé 8 sanctions dont 4 pécuniaires pour un montant total en 2017 de 4 millions d’euros. Rapporté au budget (36 millions d’euros), le taux de couverture est de 11% ;
• La Commission nationale des comptes de campagne (CNCCFP), a en 2017 (année électorale) rejeté pour près de 2 millions de dépenses, impactant la réformation des remboursements de 698.000 euros. Ces montants sont à rapprocher de son budget en 2017 (7 millions d’euros). Cela représente un taux de couverture de 10% ;
• La CNIL, a procédé à 341 contrôles en 2017 aboutissant à 9 sanctions financières dont 6 publiques pour un total de 250.000 euros. Rapporté à un budget de 17 millions d’euros, le taux de couverture est de 1,5% ;
• La HADOPI a prononcé 88 sanctions, dont les montants agrégés sont compris entre 16.400 et 62.000 euros (estimation à partir du rapport d’activité). Son budget étant de 8 millions d’euros, cela représente un taux de couverture compris entre 0,2% et 0,7%.

Le rendement en matière de sanctions des différentes autorités disposant d’un pouvoir de sanction est extrêmement variable. HADOPI fait en définitive un usage extrêmement modéré de son pouvoir de sanction, ce qui était prévisible lors de la mise en place de la loi qui a assuré sa création. Cela milite pour son rapprochement avec d’autres organismes assurant la protection des données. D’une façon générale les autorités qui assurent un bon ratio sanction/budget ne doivent pas être impactées par des éventuelles fusions avec d’autres organismes : le sort du CSA, de la CNIL, de la Commission des comptes de campagne et de la HADOPI est donc posé.

Projet de fusion AAI/API proposé par la  Fondation iFRAP

On l’a vu, le champ des commissions consultatives est bien analysé par la Direction du budget et des fusions/suppressions sont en cours à chaque loi de finances. Nous proposons d’aller au-delà de la loi de janvier 2017 en relançant les rapprochements et les fusions. On passerait ainsi de 26 à 17 AAI/API. Le périmètre suivant serait retenu, suivant 3 critères :

• A raison du champ d’application de leurs prérogatives (connexes ou complémentaires) ;
• A raison d’une logique organique (de type ministérielle ou interministérielle) ;
• A raison de leur potentiel de mutualisation (mise en commun de moyens humains et financiers).

Source : Fondation iFRAP 2019

Relancer les fusions pourrait permettre :

• De regrouper les organismes de conseil, de médiation et de sanction autour de la donnée (publique ou privée, physique ou numérique) en rapprochant la CADA, la CNIL et HADOPI ;
• De créer un organisme unique en charge de la transparence et de la déontologie de la vie publique (politique et administrative) en réunissant la HATVP et la Commission de déontologie de la fonction publique dont la fusion a été écartée par le Conseil constitutionnel pour une simple raison de procédureVoir notre note en date du 10 janvier 2017, http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/pour-une-fusion-hatvp-commission-de-deontologie-de-la-fonction. Une occasion pour y inclure le contrôle des comptes de campagne afin de boucler la logique de transparence de la vie publique pour y inclure les comptes des partis politiques ;
• Créer un Défenseur des droits qui deviendrait de plus en plus un véritable Ombudsman sur le modèle suédois (en y incluant la protection du consommateur en matière d’énergieLe chemin est cependant long pour arriver pleinement à remplir ce but. En effet, les organismes de médiation sont très éclatés sectoriellement. Un exemple : en matière de télécommunications, le particulier doit saisir le service client de son opérateur (1er niveau), puis le service consommateur de son opérateur (2ème niveau), enfin la médiation du médiateur des communications électroniques (3ème niveau) ou tout organisme de médiation agréé par la CECMC (commission d’évaluation et de contrôle de la médiation de la consommation), organisme hébergé par le ministère de l’économie et des finances mais qui n’appartient pas aux organismes consultatifs du « jaune » vu plus haut, dans la mesure où il n’est pas placé directement auprès du ministre. Il peut enfin, saisir pour l’informer l’ARCEP. Les chemins de la médiation sont parsemés d’embuches et la logique n’est pas centrée autour du consommateur, en lui offrant un guichet unique de médiation., et l’indemnisation des victimes d’accidents nucléaires). Le Défenseur des droits ne serait plus seulement celui qui défend le justiciable vis-à-vis de l’administration mais également vis-à-vis de certains tiers privés (dans des secteurs anciennement publics mais ouverts à la concurrence) ;
• Mettre en place une Autorité de l’audiovisuel et des communications unique, en fusionnant l’ARCEP et le CSA. La logique serait de procéder à un contrôle vertical et intégré des réseaux et des contenus.

En retenant pour base de rémunération les moyennes des postes de direction pré-fusion pour des emplois à la décision des pouvoirs publics, des économies importantes pourraient être réalisées : de l’ordre de 603.984 euros contre 1,205 million actuellement.

Cela pourrait également répondre à une logique immobilière :

A titre d’exemple, la CNIL est hébergée sur le site Fontenoy gratuitement pour un montant de loyer budgétaire équivalent à 2,120 millions d’euros. La CADA dispose d’un loyer de 85.000 euros quand HADOPI doit payer un loyer de 590.000 euros. Etudier la possibilité d’un regroupement des activités du nouvel organisme sur le site Fontenoy pourrait aboutir à réaliser de substantielles économies (contra, rapport Massot (2016), mais les organismes ont commencé déjà à se rapprocher (réunions communes)).

A noter en sens inverse que le MNE est aujourd’hui hébergé dans les mêmes locaux que la CRE (commission de régulation de l’énergie) avec un bail courant depuis 2009 pour 10 ans. La renégociation des baux pour 2020 pourrait être l’occasion de déménager le MNE pour le regrouper physiquement avec le défenseur des droits (300 postes). Sachant par ailleurs que la commission d’indemnisation des essais nucléaires n’a pas de local fixe et représente 9 postes de travail.

Enfin, s’agissant de la fusion HATVP, CDFP et Commission nationale des comptes de campagnes, les locaux occupés par la CDFP, commission très légère, ne sont pas connus. Tandis que les locaux de la HATVP et de la commission nationale des comptes de campagne sont de volumes comparables. Leur regroupement sur un plateau technique unique devrait permettre de dégager des gains de mutualisation immédiats (consomptibles, fluides) tout en améliorant la performance d’occupation de la HATVP 13 m²/poste de travail alors que la CNCCFP est à 10 m²/poste.

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