Europe et international

Introduire une "règle d'or" en droit français ?

30 août 2012 • Maxime Uhoda

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La crise financière de 2007 et la récession économique qui l'a suivie dès 2008 ont poussé de nombreux États européens à adopter des mesures d'urgence en vue de sauver le secteur bancaire et financier et à mettre en place des plans de relance permettant de prévenir un scénario de dépression économique. Ces mesures, bien que nécessaires, ont dégradé les finances publiques de nombreux États qui se trouvent aujourd'hui largement en déficit. Cette situation a engendré une augmentation importante de leur taux d'endettement [1]. Dans la zone euro, entre 2008 et 2011, l'Espagne et le Portugal ont connu des augmentations de leur endettement de plus de 30 points de PIB, la Grèce de 50 points et l'Irlande de près de 90 points [2]. En France, la dette flirtait à la fin de l'année 2011, autour de 87% du PIB [3]. Cette dégradation des finances publiques a provoqué une nouvelle crise sur les marchés liée au risque d'insolvabilité de certains pays européens. Cette crise a sérieusement mis en difficulté l'Union économique et monétaire.
Pour contrer cette tendance, un nouveau Traité européen [4], signé le 2 mars 2012 par tous les États-membres de l'Union – à l'exception de la République Tchèque et du Royaume-Uni – mais en cours de ratification [5], imposera notamment aux États membres qui ont adopté la monnaie unique [6] une limite concernant leur déficit structurel [7].

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Résumé : Introduire une règle d'or en droit français ?

Un nouveau Traité européen, signé le 2 mars 2012 et en cours de ratification, imposera notamment aux États membres une limite concernant leur déficit structurel.

[*En quoi consiste le nouveau cadre économique européen ?*]

En plus des critères du Traité de Maastricht, renforcés par le Pacte de Stabilité et de Croissance de 1997, trois innovations se sont récemment ajoutées à ce cadre initial :

-La mise en place d'un mécanisme de sauvetage des économies en péril dans l'UE (Mécanisme Européen de Stabilité ou MES) en mars 2011.
-Le « Six-Pack » : six nouveaux textes complétant le Pacte de Stabilité et de Croissance depuis décembre 2011 visent à raccourcir les délais pour évaluer les déficits excessifs et renforcer les procédures de surveillance, de décision et de sanction.

-Le nouveau pacte budgétaire actuellement en cours de ratification impose aux gouvernements de respecter leurs objectifs budgétaires à moyen terme, avec une limite maximale de 0,5% de déficit structurel. Ces règles budgétaires devront être transposées dans le droit interne de chaque État. Faute de quoi la Cour de justice de l'Union Européenne pourra imposer des sanctions financières allant jusqu'à 0,1% du PIB. Néanmoins, un gouvernement pourrait s'écarter temporairement de ses objectifs à moyen terme en cas de « circonstances exceptionnelles » telles qu'une période de « grave récession ».

[*Introduire une règle d'équilibre budgétaire en droit français : quelles conséquences ?*]

Les sages du Conseil Constitutionnel ont examiné les conditions du traité européen demandant l'inscription dans le droit national des règles budgétaires : une inscription « de préférence » dans la Constitution, ou bien dans une loi organique, ce qui éviterait de réviser la Constitution, comme pour le Traité de Maastricht. La solution de la loi organique semble privilégiée.
L'introduction de cette « règle d'or » faciliterait la mise en œuvre de politiques d'austérité budgétaire, afin d'éviter d'atteindre un niveau de dette par rapport au PIB susceptible de paralyser l'action publique et/ou de nuire à l'activité économique. Les politiques sont partagés entre l' « austérité » et la « croissance ». Plutôt que l'austérité à tout prix, des déficits réduits semblent avoir un impact plus positif sur le niveau de la dette année après année. Il est préférable de concentrer l'effort budgétaire sur la réduction d'autres dépenses que celles d'investissement, d'enseignement, de recherche et d'innovation. Les réductions du train de vie de l'État et des salaires dans la fonction publique sont efficaces pour réduire durablement le ratio de la dette sur le PIB.

[*« Frein à l'endettement » : pour un serpent budgétaire ?*]

La règle nationale ne doit être ni trop stricte et trop précise, ni trop souple. Une solution intermédiaire – le serpent budgétaire – pourrait être de fixer dans la Constitution ou dans la loi organique des hypothèses chiffrées, sous forme de tranches réalistes insérées dans un cadre pluriannuel, afin de laisser une certaine marge de manœuvre politique.

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Dans cet article, nous exposerons tout d'abord succinctement les obligations découlant de ce nouveau cadre européen (1). Ensuite, nous discuterons de l'introduction d'une règle d'équilibre budgétaire dans les droits nationaux (2) et des conséquences potentielles des politiques de rigueur budgétaire sur l'activité économique (3). Enfin, nous décrirons brièvement les principes de « frein à l'endettement » adoptés en Suisse et en Allemagne (4).

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1. Le nouveau cadre européen de l'équilibre budgétaire

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Depuis les années quatre-vingt-dix, les États membres doivent respecter les critères imposés par le Traité de Maastricht – critères renforcés en 1997 par le Pacte de Stabilité et de Croissance (ci-après « PSC ») [8] – en vertu duquel la dette publique ne peut dépasser (ou doit tendre vers le seuil de) 60% du PIB ; de plus, les déficits publics annuels [9] sont limités à (ou doivent tendre vers le seuil de) 3% du PIB. Trois innovations se sont récemment ajoutées à ce cadre initial.

Tout d'abord, le 25 mars 2011, une décision du Conseil modifiant l'article 136 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (ci-après « TFUE ») [10] permet la mise en place d'un mécanisme de sauvetage des économies en péril dans l'Union Européenne (Mécanisme Européen de Stabilité, ci-après « MES »). Cette innovation frappe d'autant plus que l'article 125 du TFUE empêche l'Union ou un État membre de répondre ou de prendre en charge les engagements d'un autre État membre (clause de « no bail-out ») et que l'article 122 du TFUE conditionne toute intervention à la constatation de « graves difficultés » « en particulier (…) dans l'approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l'énergie » ou « en raison de catastrophes naturelles ou d'évènements exceptionnels échappant à tout contrôle » [11].

Ensuite, le PSC a fait l'objet d'une réforme par le biais de six nouveaux textes de droit dérivé (une directive et cinq règlements) – le « paquet gouvernance économique » (le Six-pack), entré en vigueur le 13 décembre 2011. L'objectif de ces textes était de consolider le PSC par une réduction des délais pour évaluer les déficits excessifs et un renforcement des procédures de surveillance, de décision et de sanction [12].

Enfin, le nouveau pacte budgétaire (contenu dans le TSCG) – qui entrera en vigueur quand douze États membres de la zone euro l'auront ratifié – impose aux gouvernements de respecter ou d'assurer une convergence vers leurs objectifs à moyen terme respectifs [13], avec une limite maximale de 0,5% de déficit structurel ou de 1% pour les États qui ont un ratio de dette sur le PIB « sensiblement inférieur à 60% ». Ces règles budgétaires devront être transposées dans le droit interne de chaque État.

Si un gouvernement ne transpose pas correctement ces obligations et s'il ne respecte pas une décision de la Cour de justice de l'Union Européenne (ci-après « CJUE ») lui imposant de le faire [14], celle-ci pourra lui imposer des sanctions financières [15] allant jusqu'à 0,1% de son PIB [16]. Néanmoins, un gouvernement pourrait s'écarter temporairement de ses objectifs à moyen terme ou de la trajectoire d'ajustement propre à permettre leur réalisation en cas de « circonstances exceptionnelles » faisant référence à « des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire à moyen terme. » [17]. L'article 4 du TSCG indique que si une partie contractante garde un ratio de dette publique supérieur à 60% du PIB, elle « (…) le réduit à un rythme moyen d'un vingtième par an ». Toutefois, cet objectif est également considéré comme rempli si les prévisions budgétaires de la Commission indiquent qu'il sera atteint sur une période de trois ans [18].

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2. L'introduction d'une « règle d'or » dans le droit français

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En mars 2011, le gouvernement Fillon avait proposé d'inscrire dans la Constitution le principe d'une loi-cadre de programmation pluriannuelle des finances publiques visant à assurer, pour une période d'au moins trois ans, les objectifs de dépenses et de recettes à réaliser annuellement pour parvenir à l'équilibre. Cette loi-cadre aurait été révisable chaque année [19] et serait entrée en vigueur en 2013. Les textes financiers ordinaires (lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale) auraient dû s'inscrire dans le cadre de cette programmation. A défaut, ces lois de finances ou de financement auraient pu être annulées par le Conseil constitutionnel. Faute d'avoir pu obtenir une majorité des trois cinquièmes au Parlement réuni en Congrès, Nicolas Sarkozy a dû renoncer à faire inscrire ce principe dans la Constitution.

Aujourd'hui, après avoir obtenu, au sein du Conseil européen, un engagement portant sur l'adoption d'un « pacte de croissance » à concurrence de 120 milliards d'euros, François Hollande a saisi le Conseil constitutionnel du TSCG, en application de l'article 54 de la Constitution. Les sages ont examiné l'alternative offerte par l'article 3.2 du TSCG : les règles relatives à l'équilibre budgétaire prennent effet dans le droit national au moyen de dispositions « contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ». Si, pour respecter les engagements relatifs à l'équilibre budgétaire, le Gouvernement, se basant sur la seconde branche de l'alternative, utilise la forme de la loi organique (loi de valeur supérieure aux lois ordinaires qui précisent un article de la Constitution [20]), alors le Conseil constitutionnel conclut que l'autorisation de ratifier le Traité ne devra pas être précédée d'une révision de la Constitution [21].

Par le passé, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'une révision de la Constitution était nécessaire pour la ratification du Traité de Maastricht. Les juges constitutionnels avaient estimé qu'une telle révision est nécessaire à chaque fois qu'un Traité contient une clause contraire à la Constitution ou porte atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté nationale [22]. Il faut bien reconnaître que l'un des points de tension qui caractérise ce débat tient au fait que le TSCG ne constitue pas du droit de l'Union européenne (ce que l'on qualifiait auparavant de droit communautaire) à proprement parler. Il s'agit d'un Traité intergouvernemental, à vocation provisoire [23], qui prend pour base les Traités sur lesquels l'Union est fondée. Juridiquement parlant, il eût été plus orthodoxe – mais politiquement infaisable – d'adopter un acte de droit communautaire tel qu'un règlement ou une directive.

Pour le Conseil constitutionnel, l'engagement de respecter ces nouvelles règles de discipline budgétaire ne porte pas atteinte aux conditions essentielles d'exercices de la souveraineté nationale [24]– pas plus d'ailleurs que ne le faisaient les engagements déjà pris antérieurement en la matière. Néanmoins, l'inscription d'une règle d'équilibre budgétaire dictée par l'Union dans une norme nationale de valeur supérieure à loi ne risque-t-elle pas de porter atteinte à la souveraineté du Parlement ? A première vue, on pourrait considérer qu'il existe une incompatibilité entre la fonte de l'équilibre des finances publiques dans des dispositions organiques et le principe de la souveraineté nationale. Si l'on oblige les parlementaires à toujours voter le budget en équilibre, n'est-ce pas vider le vote de l'électeur de son influence sur la politique budgétaire ? On entre ici dans le débat délicat des rapports entre État de droit et démocratie [25].

Pour répondre à ces interrogations, il faut se rappeler que l'obligation d'équilibre des finances publiques n'a pas été l'une des exigences premières des régimes parlementaires. La relation compliquée entre les finances publiques et les parlements a d'abord été l'histoire de la conquête d'un droit de consentement aux impôts levés par le Souverain, puis, dans un deuxième temps, d'un droit de regard sur les dépenses de celui-ci. En pratique et avec le temps, le Parlement, par comparaison à des exécutifs plus orthodoxes, est même plus volontiers considéré comme dépensier et peu soucieux de l'équilibre budgétaire [26]. Il faut également relativiser cette dépossession ou cette exigence additionnelle qui serait imposée aux parlements nationaux. En effet, le législateur est déjà contraint par certaines règles et certains droits fondamentaux lorsqu'il élabore les lois. Ajouter une obligation supplémentaire en matière de finances publiques ne serait, de ce point de vue, pas révolutionnaire. Par ailleurs, l'article 3.2 du TSCG impose également aux États la mise en place de mécanismes de correction automatique impliquant des institutions de contrôle indépendantes. Le rôle du Conseil constitutionnel, en tant qu'acteur de la politique budgétaire, sera de prendre en compte l'avis de ces institutions lorsqu'il vérifiera la conformité des lois de programmation pluriannuelles, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale au nouveau cadre organique, notamment pour apprécier le respect du principe de sincérité de ces lois [27].

De manière générale, on aurait pu craindre que l'accumulation de principes ou de règles spécifiques dans la Constitution lui fasse perdre son caractère fondamental et son efficacité. C'est comme lorsque l'on inscrit un droit au logement dans la Constitution d'un État, vers qui se tourne-t-on s'il n'est pas réellement appliqué ? [28] On pourrait y voir la concrétisation du concept de « principe particulièrement nécessaire à notre temps ». Dans la déclaration de 1789, ces principes étaient libéraux ; après la deuxième guerre mondiale, ils étaient essentiellement sociaux. Aujourd'hui, les principes particulièrement nécessaires à notre temps sont les principes économiques et financiers. Ceux-ci constitueront probablement une nouvelle strate de principes constitutionnels [29]. Néanmoins, il demeure difficile de croire naïvement à la puissance du droit constitutionnel ou organique à l'égard des politiques. Il existe beaucoup d'autres droits ou dispositions constitutionnels ou organiques qui ne sont pas concrètement respectés. D'un côté, il faut se demander si, du point de vue juridique, le « mythe de la constitutionnalisation » de la limitation des déficits budgétaires peut avoir une autre portée que symbolique [30]. D'un autre côté, il est concevable de penser qu'élever le niveau de la règle qui établit l'équilibre n'est pas suffisant mais est peut-être nécessaire.

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3. Quel pourra être l'impact de l'introduction d'une « règle d'or » ?

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L'introduction d'une règle d'équilibre budgétaire portant sur le déficit structurel, à un échelon de la hiérarchie des normes en droit interne, répond à la nécessité de faciliter la mise en œuvre de politiques d'austérité budgétaire afin d'éviter d'atteindre un niveau de dette par rapport au PIB susceptible de paralyser l'action publique et/ou de nuire à l'activité économique. Le dilemme des politiques paraît être de choisir entre l' « austérité » ou la « croissance », c'est-à-dire entre une réduction des déficits à court terme ou une stimulation fiscale ou budgétaire supplémentaire. En théorie, les économistes distinguent l'impact à court terme et l'impact à long terme des politiques d'austérité sur l'activité économique. À court terme, les mesures d'assainissement budgétaire sont censées avoir un impact négatif sur la croissance [31], variable selon le type de mesures adoptées [32]. Des mesures qui touchent directement la consommation et les investissements publics ont un impact relatif plus élevé sur la croissance que des mesures portant sur des transferts [33]. On peut même considérer que ces mesures peuvent être bénéfiques à court terme si les agents économiques – en prenant l'hypothèse d'anticipations rationnelles de leur part [34] – pensent que l'ajustement budgétaire génèrera un changement de régime fiscal tel que cela élimine le besoin d'un ajustement plus important dans le futur [35]. Si ces mesures sont crédibles et font croire à une impossibilité de défaut de payement sur la dette souveraine, les taux d'intérêts des bons d'État pourraient diminuer. Si, par la suite, les taux d'intérêts réels demandés aux firmes et aux particuliers diminuent aussi [36], alors cela pourrait augmenter la consommation et l'investissement. A long terme, il semble que les effets soient positifs. La réduction potentielle du PIB engendrée par les politiques d'austérité reste un phénomène one-shot alors que des déficits réduits ont un impact positif sur le niveau de la dette année après année [37]. En général, les effets positifs peuvent être d'autant plus ressentis sur le long terme que l'effort budgétaire s'est concentré sur la réduction d'autres dépenses que celles d'investissement, d'enseignement, de recherche et d'innovation [38] – et ce, par rapport à un ajustement qui toucherait ce type de dépenses productives ou qui se concentrerait sur l'augmentation des recettes fiscales (et des distorsions qui y sont liées) [39]. En effet, les politiques d'ajustement budgétaire, pour être efficaces sur l'activité économique, doivent être suffisamment larges et porter plus sensiblement sur la réduction des dépenses. Enfin, les réductions de dépenses qui ont touché le train de vie de l'État et les salaires dans la fonction publique ont conduit à des réductions plus marquées et plus durables du ratio de la dette sur le PIB [40].

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4. La règle d'or et au-delà : le frein à l'endettement et le serpent budgétaire

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Certains économistes considèrent qu'un excédent de dette publique ralentit la croissance pour une longue période [41]. D'autres pensent que le ratio d'endettement augmente parce qu'en période de récession les soldes publics deviennent largement déficitaires.

En théorie, l'évolution du ratio de la dette publique par rapport au PIB dépend de plusieurs facteurs [42] parmi lesquels figure tout d'abord le taux d'intérêt. Plus le taux d'intérêt payé sur la dette existante est élevé, plus la dette – pour un même solde primaire – s'élève. Aussi, plus la dette de départ est élevée, plus le montant de ces intérêts sera important [43]. Ensuite, l'évolution du ratio dépendra de la croissance du PIB (le dénominateur). Plus il y a de croissance, moins le ratio progressera. Enfin, cette évolution dépendra du ratio du déficit primaire sur le PIB. Plus ce dernier sera élevé, plus le ratio de la dette sur le PIB progressera. C'est en vue d'obliger les États à améliorer leur solde primaire que l'on réfléchit à l'introduction de règles d'équilibre budgétaire. Toutefois, le niveau de la dette importe aussi. Il faut donc veiller à conserver un niveau de dette qui reste soutenable pour les finances publiques.

Afin d'atteindre cet objectif, la Suisse a inscrit en 2001 dans sa Constitution un « frein à l'endettement » mais avec une formulation peu précise et très souple [44]. Le dispositif ne contient pas de données chiffrées. Il contraint le Conseil fédéral à équilibrer les dépenses par rapport aux recettes sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. Ce « serpent budgétaire » permet de préserver le rôle de stabilisateur automatique du budget : en période de ralentissement, un recours à l'emprunt peut permettre la relance ; en période de croissance, le contrôle des dépenses permet le remboursement des dettes contractées antérieurement [45].
En Allemagne, le déficit, corrigé des variations conjoncturelles, sera limité à 0,35% du PIB à partir de 2016 pour l'État fédéral et à partir de 2020 pour les Länder – c'est la fameuse Schuldenbremse ou règle de frein à l'endettement. On pourrait parler d'une règle de « quasi-équilibre » [46] dans la mesure où d'une part, un déficit structurel – certes très réduit – est autorisé pour la Fédération mais est expressément interdit pour les Länder [47] ; d'autre part, cette règle très stricte de droit matériel est accompagnée de toute une série d'exceptions sans jamais empêcher les déficits budgétaires. Depuis 2009, l'article 115 [48] (2) de la Loi fondamentale allemande dispose : « Recettes et dépenses doivent être équilibrées sans recettes provenant d'emprunts. Ce principe est satisfait si les recettes provenant d'emprunts ne dépassent pas 0,35 pour cent du produit national brut nominal. (…) En cas de catastrophe naturelle ou de situation d'urgence exceptionnelle qui échappent au contrôle de l'État et compromettent considérablement les finances publiques, ces limites supérieures de l'emprunt peuvent être dépassées sur décision de la majorité des membres du Bundestag. » [49]. Il appartiendra à la Cour constitutionnelle d'évaluer si une situation économique est « normale » ou non [50]. En réalité, il n'existe pas de doctrine de l'équilibre budgétaire outre-Rhin ; on parlera plutôt d'une crainte générale de l'endettement public et de son report excessif sur les générations futures (principe de neutralité budgétaire intergénérationnelle).

Finalement, si la règle nationale est trop stricte et trop précise, elle peut nécessiter un grand nombre d'exceptions et finalement être discréditée. Si elle est trop souple, elle risque simplement de ne pas être appliquée (par exemple en cas de critères flous renvoyant à des textes ultérieurs et incertains) [51]. Une solution intermédiaire – le serpent budgétaire – pourrait être de fixer dans la Constitution ou dans la loi organique des hypothèses chiffrées, sous forme de tranches réalistes insérées dans un cadre pluriannuel, afin de laisser une certaine marge de manœuvre (démocratique) aux pouvoirs politiques [52]. Cette option aurait l'avantage d'une part, de concrétiser un cadre juridique qui contrebalance le facteur politique jouant en faveur de l'endettement, et d'autre part, de permettre la fixation d'un objectif précis, mais avec une réalisation plus souple.

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5. Conclusions

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En France, les récentes réformes concernant la mise en place des lois de programmation pluriannuelle constituent un pas dans la bonne direction [53]. La volonté de rendre plus contraignant l'objectif d'équilibre budgétaire contribuerait certainement à continuer sur cette voie. Le TSCG offre une alternative concernant l'incorporation de cet objectif dans le droit national dont l'une des deux branches serait contraire à la Constitution, l'autre non. La ratification du Traité n'exigerait donc pas de modification préalable de la Constitution, dès lors que le Gouvernement fait le choix de transposer le Traité par la voie de la seconde branche de l'alternative.

Quoi qu'il en soit, la mise en place d'une politique de rigueur budgétaire est une contrainte qui découle du nouveau pacte budgétaire [54]. Même si ces politiques peuvent potentiellement ralentir la croissance à court terme, il semble qu'il soit possible d'en limiter les effets néfastes par des réductions de dépenses ciblées sur des activités non productives. Par ailleurs, les effets à long terme d'un assainissement des finances publiques seraient réellement bénéfiques pour l'économie et pour les finances de l'État.

Enfin, il ne faudrait pas que cette nouvelle gouvernance européenne s'apparente encore à « un colosse aux pieds d'argile » [55]. L'important est de trouver le juste équilibre entre une discipline budgétaire effectivement mise en œuvre et la préservation des leviers de politiques budgétaires nationaux afin de pouvoir agir en cas de crise grave ou de récession. La règle de l'équilibre doit être définie de manière intelligible et précise afin qu'elle soit réellement respectée. Il faudra que des options claires soient prises sur des points techniques importants comme le traitement des investissements, la prise en compte du cycle économique et les cas d'urgence et de force majeure.

[1] Dans une étude récente, Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff de l'Université de Princeton ont constaté qu'en moyenne, la dette publique augmente de 86% aux cours des trois années qui suivent une crise économique. Ces augmentations seraient davantage imputables aux pertes de recettes fiscales qu'aux plans de relance de l'économie et aux dépenses de renflouement des institutions bancaires et financières. Voy. C. M. REINHART and K. S. ROGOFF, « Growth in a Time of Debt », National Bureau of Economic Research, Working Paper n°15639, Janvier 2010, spéc. p. 4.

[2] M. NAUTET et L. VAN MEENSEL, « L'impact économique de la dette publique », Revue économique, Banque Nationale de Belgique, septembre 2011, pp. 7-20, spéc. p. 7.

[3] P. FRANCOIS, B. NOUEL, A. VERDIER-MOLINIÉ et S.-F. SERVIÈRE, « Finances Publiques. Le plan pour sauver le AAA de la France », Dossier, Société Civile n°117, iFRAP, Octobre 2011, spéc. p. 12.

[4] « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'union économique et monétaire » (ci-après « TSCG »).

[5] À la date du 2 juillet 2012, seuls neuf pays l'avaient ratifié : l'Allemagne, le Danemark, la Grèce, l'Irlande, la Lettonie, la Lituanie, le Portugal, la Roumanie et la Slovénie.

[6] L'article 14.5 du TSCG précise que le Traité est applicable aux États membres ayant ratifié le Traité qui n'ont pas l'euro comme monnaie à dater du moment où ceux-ci adoptent l'euro (sous réserve de l'hypothèse dans laquelle un État contractant non membre de l'euro déclarerait son intention d'être lié à une date antérieure par tout ou partie des dispositions relatives au « pacte budgétaire » et à la « coordination des politiques économiques et convergence ».

[7] L'article 3.3a du TSCG définit le solde structurel comme « le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ».

[8] Le PSC est composé de la résolution du Conseil du 17 juin 1997 relative au Pacte de stabilité et de croissance (JOCE C 236, 2 août 1997, p.1), du règlement du Conseil n°1466/97 du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (JOCE L 209, 2 août 1997, p.1) (volet préventif) et du règlement du Conseil n°1467/97 du 7 juillet 1997 visant à accélérer la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (JOCE L 209, 2 août 1997, p.6) (volet dissuasif), révisés en 2005 (règlements n° 1055/2005 et n° 1056/2005 du Conseil du 27 juin 2005, JOUE L 174, 7 juillet 2005, p.1 et p.5).

[9] L'article 2 du Protocole n°12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé au Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne (ci-après TFUE), définit les termes de « déficit public » : « À l'article 126 dudit traité et dans le présent protocole, on entend par :
— public : ce qui est relatif au gouvernement général, c'est-à-dire les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés ;
— déficit : le besoin net de financement, tel que défini dans le système européen de comptes économiques intégrés ; »

[10] On y a ajouté un troisième paragraphe libellé comme suit :
« Les États membres dont la monnaie est l'euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité qui sera activé si cela est indispensable pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. L'octroi, au titre du mécanisme, de toute assistance financière nécessaire, sera subordonné à une stricte conditionnalité. ».

[11] A. LEVADE, « Les normes de l'Union européenne et l'équilibre budgétaire des États », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. p. 76.

[12] Conseil constitutionnel, Commentaire de la Décision n° 2012−653 DC du 09 août 2012, spéc. pp. 1-4.

[13] Chaque État membre a un objectif de déficit à moyen terme concernant sa position budgétaire, défini en termes structurels. Les objectifs à moyen terme varient selon les États membres : ils sont d'autant plus exigeants que le niveau de la dette et le coût estimé du vieillissement de la population sont élevés.

[14] La procédure est décrite à l'article 8 du TSCG : la Commission établit un rapport et l'État membre concerné peut présenter ses observations. Ensuite, si la Commission conclut au non-respect de ses obligations par l'État concerné, la CJUE est saisie par un ou plusieurs autres États membres parties au Traité.

[15] Celles-ci seront versées au profit du MES si l'État défaillant est membre de la zone euro. Dans les autres cas, elles seront versées au budget général de l'UE.

[16] Article 8.2 du TSCG.

[17] Article 3.1c et 3.3b du TSCG.

[18] C'est-à-dire, si une réduction d'un vingtième de l'écart entre le ratio de dette publique sur le PIB et la valeur de référence de 60% se produit au cours des trois années du cycle. Voy. Règlement n°11772011 du Conseil du 8 novembre 2011 ajoutant un paragraphe 1 bis à l'article 2 du règlement n°1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997.

[19] « Dans le cas d'événements exceptionnels ou pour permettre la mise en œuvre de nouvelles orientations politiques, le Gouvernement sera dans l'obligation de demander au législateur de modifier la loi-cadre en vigueur. » Voy. Assemblée Nationale, « Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques », n°3253, 16 mars 2011.

[20] À l'occasion du contrôle des lois ordinaires, le Conseil constitutionnel vérifie qu'elles respectent les lois organiques. Voy. Conseil Constitutionnel, Décision n° 60-8 DC du 11 août 1960.

[21] Conseil constitutionnel, Décision n° 2012−653 DC du 09 août 2012, cons. n°30.

[22] Conseil constitutionnel, Décision n° 92-308 DC du 09 avril 1992, cons. n°13.

[23] L'article 16 du TSCG prévoit que les États s'engagent à inscrire le contenu du TSCG dans le droit de l'Union dans un délai de cinq ans.

[24] Conseil constitutionnel, Décision n° 2012−653 DC du 09 août 2012, cons. n°16.

[25] D. ROUSSEAU, « Constitution et équilibre des finances publiques : allocution d'ouverture », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. p. 11.

[26] A. DELCAMP, « L'équilibre des finances publiques dans le temps et dans l'espace », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. pp. 16-17.

[27] Conseil constitutionnel, Décision n° 2012−653 DC du 09 août 2012, cons. n°26 et n°27.

[28] Interview de G. HUBNER, titulaire de la Chaire Deloitte aux HEC de l'Université de Liège, in « La règle d'or, bonne idée pour sauver l'Europe et l'euro ? », Le Soir, mercredi 1er février 2012.

[29] B. MATHIEU, « Constitution et équilibre des finances publiques : allocution d'ouverture », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. p. 6. Et B. MATHIEU, « Faut-il constitutionnaliser la règle de l'équilibre budgétaire ? », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. p. 165.

[30] D. SIMON, « La règle d'or ou les normes en caoutchouc ‘'gravées dans le marbre'' », Europe, n°8, août 2011, repère 8.

[31] Les politiques d'austérité entraînent une baisse supplémentaire de la demande agrégée qui engendre à son tour une diminution de la production et une hausse du chômage. Voy. J.E. STIGLITZ, « After Austerity », Project Syndicate, Commentaire, 7 mai 2012.

[32] Une étude récente a simulé l'application de la règle d'équilibre des 0,5% sur un horizon de vingt ans, dans quatre pays : la France, la Belgique, l'Italie et les Pays-Bas. Dans tous les cas, elle produit une récession à court terme. Les auteurs de l'étude montrent qu'une règle dite « d'investissement » qui imposerait uniquement l'équilibre budgétaire aux dépenses courantes au cours du cycle, en permettant de financer l'investissement public par la dette (semblable à la règle en vigueur au Royaume-Uni) produirait de meilleurs résultats sur la croissance, tout en aidant à réduire les niveaux de dette de manière considérable. Voy. J. CREEL, P. HUBERT et F. SARACENO, « An Assessment of Stability and Growth Pact Reform Proposals in a Small-Scale Macro Framework », OFCE, Document de travail 2012-04, Février 2012.

[33] M. NAUTET et L. VAN MEENSEL, op. cit., spéc. p. 11.

[34] Voy. O. BLANCHARD et D. COHEN, Macroéconomie, éd. Pearson Education, 4ième éd., Paris, 2007, spéc. pp. 320-332.

[35] Un programme de baisse du déficit pourrait accroître la production à court terme sous certaines conditions, dont notamment : la rationalité des agents économiques, la crédibilité du programme, son échelonnement dans le temps, son effet sur les distorsions fiscales et l'état des finances publiques au moment où le plan est lancé. O. BLANCHARD et D. COHEN, op. cit., spéc. pp. 328-330.

[36] Une augmentation de la dette publique correspond à une diminution [augmentation] de l'épargne positive [négative] publique (recettes publiques moins dépenses publiques) qui peut induire – sous réserve de la théorie de l'équivalence ricardienne – une diminution de l'épargne nationale nette. Cette diminution tend à relever les taux d'intérêts.

[37] D. GROS, « Austerity under Attack », Project Syndicate, Commentaire, 3 février 2012.

[38] Utiliser les marges budgétaires dégagées en faveur de l'investissement soutiendrait la croissance à long terme. Par ailleurs, une hausse équilibrée de la fiscalité et des dépenses (notamment dans l'éducation) peut stimuler l'économie et créer de l'emploi. Voy. J.E. STIGLITZ, op. cit..

[39] M. NAUTET et L. VAN MEENSEL, op. cit., spéc. pp. 12-13.

[40] A. ALESINA, « Fiscal adjustments : lessons from recent history », Working Paper prepared for the Ecofin meeting April 15 2010, spéc. p. 4. Du point de vue empirique, cette étude qui porte sur les grands ajustements budgétaires (le solde primaire s'améliore de 1,5 point de PIB par rapport à l'année précédente) dans les pays de l'OCDE depuis les années 1980, montre que les réductions de dépenses sont plus efficaces pour stabiliser les dettes et éviter les baisses de l'activité économique. En fait, cette étude montre que plusieurs épisodes d'ajustements budgétaires par la réduction des dépenses ont été suivis par des périodes d'expansion économique. Voy. aussi A. ALESINA and S. ARDAGNA, « Large Changes in Fiscal Policy : Taxes vs Spending », Tax Policy and the Economy, à paraître ; A. ALESINA and S. ARDAGNA « Tales of Fiscal Adjustments », in Economic Policy, October 1998, pp. 489-545 et R. BOYER, « The four fallacies of contemporary austerity policies : the lost Keynesian legacy », Cambridge Journal of Economics 2012, 36, pp. 283-312, spéc. p. 297.

[41] L'analyse historique précitée de Carmen Reinhart et de Kenneth Rogoff conclut que lorsque la dette publique franchit le seuil de 90% du PIB, un ralentissement de la croissance de 1% pourrait se produire pour une durée de 23 ans. Voy. C. M. REINHART and K. S. ROGOFF, op. cit.. L'étude est basée sur des observations couvrant quarante-quatre pays sur une période d'environ deux-cents ans. Toutefois, certains économistes critiquent cette étude sur plusieurs points. Notamment, elle n'expliquerait pas le fait que certains taux de croissance moyens sont plus élevés pour des ratios dettes/PIB entre 60% et 90% que pour des ratios plus faibles (entre 30% et 60% du PIB). Voy. Y.S. NERSISYAN et L. RANDALL WRAY, « Un excès de dette publique handicape-t-il réellement la croissance ? », Revue de l'OFCE, 2011/1 n°116, pp. 173-190.

[42] Selon Olivier Blanchard et Daniel Cohen : « La variation du ratio dette sur PIB est la somme de deux termes. Le premier est la différence entre le taux d'intérêt réel et le taux de croissance multiplié par le montant initial du ratio, le deuxième est le ratio du déficit primaire au PIB. » Voy. O. BLANCHARD et D. COHEN, op. cit., spéc. pp. 588-589.

[43] Si on prend les hypothèses d'une croissance réelle de 3% du PIB, d'un taux d'intérêt de 5% et d'une inflation de 2%, lorsqu'on atteint un ratio de la dette sur le PIB de 60%, la croissance réelle est intégralement affectée au paiement des intérêts de la dette. Pour les mêmes conditions, avec un ratio de 100% du PIB, c'est la croissance nominale qui sert à payer les intérêts. Cependant, lorsque la croissance ralentit et qu'elle tombe au-dessous de 1% comme c'est le cas actuellement, un effet boule de neige sur la dette publique se met en route. Voy. G. THORIS, « Flux et stocks dans l'équilibre des finances publiques », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. p. 170.

[44] Art. 126 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse : «  1 La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes. 2 Le plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle. 3 Des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses cité à l'al. 2. L'Assemblée fédérale décide d'un tel relèvement conformément à l'art. 159, al. 3, let. c. 4 Si les dépenses totales figurant dans le compte d'État dépassent le plafond fixé conformément aux al. 2 ou 3, les dépenses supplémentaires seront compensées les années suivantes. 5 La loi règle les modalités. ».

[45] D. CAPITANT, « Le frein à la dette en Allemagne », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. p.151

[46] D. CAPITANT, op. cit., spéc. pp. 154-155.

[47] L'article 103 al. 3 de la Loi fondamentale allemande stipule également que « Les budgets de la Fédération et des Länder doivent être par principe équilibrés sans les recettes provenant des emprunts. (…) Pour le budget fédéral, l'article 115 fixe les modalités de ces règles, étant entendu qu'il est satisfait à la phrase 1 lorsque les recettes provenant des emprunts ne dépassent pas 0,35 pour cent du produit national brut. Pour les budgets des Länder, ceux-ci fixent les règles dans le cadre de leurs compétences constitutionnelles, étant entendu qu'il n'est satisfait à la phrase 1 que si aucune recette provenant d'emprunts n'est admise. ». Par ailleurs, des mesures de péréquation sont prévues, étant donné les niveaux très différents d'endettement dans les différents Länder. Voy. D. CAPITANT, op. cit., spéc. pp. 156-157.

[48] Avant 2009, l'article 115 de la Loi fondamentale allemande contenait déjà un « règle d'or », introduite en 1969, assortie d'une exception faisant référence à une notion assez floue, celui-ci disposait : « Le produit des emprunts ne doit pas dépasser le montant des crédits d'investissements inscrits au budget ; il ne peut être dérogé à cette règle que pour lutter contre une perturbation de l'équilibre économique global. ». Voy. Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne du 23 mai 1949 (Journal officiel fédéral, p. 1) (BGBl. III 100-1) avec les 52 modifications intervenues depuis cette date (NDLR avant 2009). Dans un jugement du 9 juillet 2007, la Cour Constitutionnelle allemande a pratiquement renoncé à faire respecter les principes constitutionnels issus de cette règle, risquant, dans le cas contraire, d'invalider pratiquement toutes les lois approuvant le budget fédéral. Voy. Assemblée Nationale, « Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république sur le projet de loi constitutionnelle (n° 3253) relatif à l'équilibre des finances publiques, par M. Jean-Luc WARSMANN », n°3333, spéc. p. 22.

[49] Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne, Version mise à jour : juin 2010.

[50] B. JEAN-ANTOINE, « La règle d'équilibre ou « règle d'or », approche comparée », Revue Française des Finances Publiques, n°117-Février 2012, spéc. pp. 60.

[51] B. JEAN-ANTOINE, op. cit., spéc. p. 65.

[52] B. JEAN-ANTOINE, loc. cit..

[53] Voy. European Commission, « Fiscal frameworks across Members States : Commission services country fiches from the 2011 peer review », Occasional Papers 91, February 2012, spéc. p. 133.

[54] En application de l'article 55 de la Constitution, à partir du moment où la France aura ratifié le Traité et que celui-ci sera en vigueur, la « règle d'or » contenue dans le pacte budgétaire s'imposera à elle : les autorités françaises doivent en effet exécuter les Traités en vigueur (« Pacta sunt servanda »). Voy. Conseil constitutionnel, Décision n° 2012−653 DC du 09 août 2012, cons. n°30.

[55] Voy. N. de SADELEER, « La gouvernance économique européenne : Léviathan ou colosse aux pieds d'argile ? », Europe n°4, Avril 2012, étude 5.

Commentaires

  • Par JD • Posté le 31/08/2012 à 12:14 Je suis très étonné de votre manque de critique à propos du TSCG.

    En effet vous signalez un déficit à atteindre de 0.5% du PIB sans chiffrer le montant de cet effort,mais surtout vous ne parlez pas(sauf erreur de ma part) de la diminution de la dette à 5% par an à concurrence de la faire revenir à 60% du PIB ce qui représente 90 milliards d’euros par an à économiser (5% de 1800 milliards) J’estime ces économies annuelles à réaliser à plus de 100 milliards par an. A votre avis comment va-t-on

    faire sans mettre la France complètement à plat ?

    Bien sur il reste la possibilité de ne pas suivre ce traité en payant une amende de 0.1% du PIB à ajouter aux 600 millions que nous devons à L’UE tous les ans.

    Je reproche à tous les médias et à tous les organismes comme le vôtre d’avoir (là encore sauf erreur ou omission de ma part) soigneusement caché au citoyens l’existence de ce traité mais surtout de son CONTENU !!!

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