Europe et international

Allemagne : La stratégie du « schwarze Null »

22 juillet 2015 • Louis Marty

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Alors que le Conseil des ministres fédéral a adopté le 1er juillet 2015, le projet de budget fédéral 2016 qui sera présenté au Bundesrat en novembre, la Chancelière Angela Merkel a dévoilé la stratégie budgétaire de l’Allemagne pour les prochaines années. Le ministre des Finances Wolfgang Schäuble (CDU) a en effet présenté le plan financier 2016-2019, négocié dans le cadre du Gouvernement de « grande coalition », entre les Chrétiens-Démocrates (CDU-CSU) et les Sociaux-Démocrates (SPD). 

La stratégie de la première économie de la zone euro est fondée sur le principe de la responsabilité budgétaire. Aujourd’hui en situation de retour à l’équilibre, dans le respect de la règle d’or budgétaire votée en 2009, le pays s’engage dans un effort significatif de réduction de la dette publique. À présent, le ministre Schäuble entend favoriser la croissance de demain dans le cadre d’une hausse maîtrisée des dépenses d’investissement.

Les vertus de la responsabilité budgétaire

La Chancelière allemande s’est engagée à réduire simultanément les déficits et la dette publique, en vue de donner à la reprise outre-Rhin des fondations plus saines et plus soutenables. Alors que le déficit s’élevait à 4,1% en 2010, les comptes publics sont revenus à l’équilibre en 2015, pour la première fois depuis 1969[1].

 

2010

2014

2015

Déficits publics

4,1%

0,7%

0%

Dette brute

80,5%

74,7%

71,5 %

Source : Eurostat

À présent, le ministre Schäuble s’est fixé comme objectif un déficit structurel de 0% sur la période 2015-2019 : le « zéro pile » (ou « zéro noir », selon la traduction littérale de l’expression allemande « schwarze Null »). L’équilibre budgétaire est un principe de valeur constitutionnelle en Allemagne. La règle d’or selon laquelle « les recettes et les dépenses doivent s'équilibrer » est en effet inscrite dans la loi fondamentale de la République fédérale (Art 115). Elle est renforcée en 2009, par la loi « Schuldenbremse » (« frein à l’endettement »), votée par la droite (CDU/CSU) et par la gauche (SPD).

La finalité de la règle d’or est bien de favoriser le désendettement. La réduction du poids de la dette publique (71,5% du PIB en 2015) est considérée en Allemagne comme un enjeu majeur. Aussi, M. Schäuble a-t-il promis un « équilibre budgétaire sans nouvelles dettes »[2] sur la période 2015-2019 et s’est fixé pour objectif d’atteindre 61,5% en 2019, en vue de se rapprocher de la limite européenne (60% du PIB).

Visant à instaurer une stricte discipline budgétaire, la règle d’or allemande impose des contraintes plus restrictives encore que les règles européennes. Notamment, le Pacte de Stabilité révisé, entré en vigueur en 2013, prévoit un déficit structurel autorisé de 0,5% et n’exige donc pas un « zéro pointé ».

Au principe vertueux de la rigueur budgétaire, s’opposent deux interrogations pratiques. La principale porte sur la rigidité du système de contrainte. L’exigence d’un « schwarze Null » structurel ignore l’existence des effets de cycle. Or, en cas de choc exogène provoquant un ralentissement économique, cette rigidité est potentiellement inefficace : une politique contracyclique de relance est rendue impossible. Toutefois, la stratégie du ministre Schäuble consiste à se fonder sur des prévisions prudentes en vue de prévenir les effets d’ajustement conjoncturel. Si, par exemple, le Gouvernement prévoyait le retour à l’équilibre budgétaire en 2015 seulement, l’objectif a finalement été atteint au dernier trimestre de l’année 2014. La seconde interrogation porte sur la possibilité de concilier un rythme soutenu de désendettement à la contrainte du strict équilibre budgétaire (0% de déficit). Réaliser un excédent budgétaire dans les prochaines années permettrait en effet de diminuer plus rapidement le volume de la dette publique. La rigueur budgétaire n’est pas, en réalité, le seul objectif du Gouvernement de coalition : l’investissement est devenu une priorité.  

Priorité : l’investissement

La Chancelière Merkel a en effet décidé de balancer sa politique de rigueur budgétaire par une augmentation maîtrisée des dépenses d’investissement, en soutien à la croissance. Afin de préserver l’équilibre budgétaire, les dépenses et les recettes vont progresser de façon proportionnelle et à un rythme inférieur au rythme anticipé de la croissance. Les dépenses et les recettes devraient passer de 301,6 milliards d’euros à 333,1 milliards d’euros, entre 2015 et 2019.

Le principe est simple et sain : les dépenses augmenteront d’un montant égal aux surcroîts de recettes. Ainsi, grâce à des prévisions de croissance prudentes et une croissance économique dynamique, l’augmentation du volume des recettes ne passe pas par un accroissement de la pression fiscale. Le budget 2015 permettra par exemple d’enregistrer un surplus de recettes, en raison du différentiel significatif entre les prévisions initiales du Gouvernement (1%) et le rythme réel de croissance qui devrait dépasser 1,8% (prévisions relevées par le Gouvernement en avril 2015)[3].

La priorité est donnée à l’investissement public dans les infrastructures de transport, les réseaux numériques, ou encore en faveur de l’efficacité énergétique. À la suite des 5 milliards d’euros de « dépenses d’avenir » engagés en 2013, le Gouvernement fédéral a décidé de consacrer 10 milliards d’euros supplémentaires à l’investissement, entre 2016 et 2018.

Le projet de budget 2016 prévoit également 8 milliards d’euros supplémentaires pour le budget de la défense ainsi qu’une augmentation substantielle des dépenses d’aide au développement (8,3 milliards d'euros supplémentaires, sur la période 2016-2019). Or, la dépense de la dépense publique est en premier lieu structurelle. L'évolution démographique explique en effet l'augmentation programmée du volume des pensions de retraite et des dépenses de santé. Alors que seulement 13 % de la population allemande est âgée de moins de 15 ans en 2014, le nombre de retraités passera de 17 millions en 2015 à environ 25 millions en 2030.      

Vers une croissance plus saine et soutenable

La croissance de l’économie allemande est dynamique en comparaison de ses voisins européens. Le Gouvernement fédéral prévoit une augmentation du PIB de 1,8% en 2015 et en 2016. L’Allemagne affiche également le taux de chômage le plus faible de la zone euro : 6,4% au premier trimestre 2015 (le chiffre est de 7,5% pour les 15-25 ans). La faible inflation (0,3% sur un an en juin 2015) reste toutefois un signe de la fragilité de la reprise économique outre Rhin. 

Taux de croissance en Allemangne (en % du PIB)

2013

2014

2015

2016

0,1%

1,6%

1,8%*

1,8%*

                                                                                                             Source : Ministère fédéral des Finances / * prévisions

Or, la vitalité de la croissance est bien l’enjeu décisif pour la réduction de la dette. Alors que l’Allemagne ne dispose pas du levier de la politique monétaire pour stimuler l’inflation et alors que la règle du « schwarze Null » prive le Gouvernement fédéral de la possibilité de réaliser un excédent primaire, seule reste la croissance comme facteur de désendettement réel. Aussi, l’objectif de la réduction de la dette et l’enjeu de la croissance sont indissociables. Fondée sur des finances publiques saines et soutenue par des dépenses d’investissement supplémentaires, la dynamique de croissance allemande est à présent plus soutenable.

Le défi de la compétitivité

Atout majeur de l’économie  allemande : la compétitivité. Fort de sa position de troisième exportateur mondial, la stratégie de l’Allemagne est de préserver ses parts de marché. Avec un taux d’impôt sur les sociétés de 29,65% et un tissu d’entreprises de taille moyenne et intermédiaire particulièrement dense (le « Mittelstand »), le pays a dégagé un excédent commercial de 217 milliards d’euros en 2014.

Or, si les exportations soutiennent la dynamique de croissance, elles contribuent également à la formation d’un excédent de compte courant. Celui-ci s’élève à 7,5% du PIB en 2014 et devrait atteindre 8,4% en 2015, selon le FMI. Si la Commission européenne salue les efforts de rééquilibrage budgétaire réalisés par l’Allemagne, elle pointe cependant le « déséquilibre macroéconomique »[4] de l’excédent de son compte courant. La limite européenne est en effet fixée à 4% du PIB de déficit et 6% d’excédent. Toutefois, la situation n’est pas jugée "excessive" par la Commission et l’Allemagne ne court pas à ce jour le risque de sanctions financières (0.1% du PIB). À noter que la France est, elle, dans une situation de « déséquilibre macroéconomique excessif», en raison non pas de son excédent mais de son déficit.

Les chiffres de la compétitivité de l'écomonie allemande (2014)

La raison pour laquelle l’excédent allemand est considéré comme un déséquilibre à l’échelle de l’Union européenne (UE) est simple : l’excédent de l’Allemagne serait le corollaire des déficits de ses voisins européens. Or, cette critique doit être nuancée pour deux raisons. La première est que l’excédent allemand est en réalité largement le résultat des surplus réalisés vis-à-vis de ses partenaires extra-européens. L’Allemagne a, par exemple, réalisé un excédent de 57 milliards vis-à-vis des États-Unis en 2014. Aussi, plutôt que de stigmatiser la réussite à l’exportation de l’économie la plus compétitive de l’UE, les règles européennes devraient-elles davantage valoriser l’internationalisation des économies européennes en dissociant les échanges intra-EU des échanges extra-européens. La seconde raison porte sur la tendance de forte augmentation des importations en Allemagne, en particulier vis-à-vis de ses partenaires européens depuis 2010. Notamment, le déficit commercial de la France vis-à-vis de l’Allemagne, son premier partenaire commercial, s’est réduit de 11,2% entre 2013 et 2014[5], entraînant une diminution de 6,1%[6] de l’excédent allemand vis-à-vis de la France. Sur le fond, la critique adressée à l’Allemagne est en réalité révélatrice de la limite de la pertinence des restrictions européennes. L’enjeu pour les régulateurs européens est bien, en effet, de voir dans les stratégies de compétivité "un jeu à somme positive » profitant à l’ensemble des économies européennes. 

Source : Flash économique Natixis (avril 2015)

Rééquilibrer le modèle de croissance

À présent, l’enjeu pour l’Allemagne est de préserver son attractivité en réussissant la transition de son économie vers un modèle de croissance plus soutenable. L’Allemagne a été longtemps critiquée par ses partenaires européens, parmi lesquels la France, en raison de sa faible demande intérieure. Or, si par le passé, la croissance allemande était rendue fragile par sa forte dépendance vis-à-vis du commerce extérieur, le troisième exportateur mondial est à présent en passe de rééquilibrer son modèle de croissance.

Alors que le solde commercial a contribué négativement à la croissance à hauteur de 0,2 point de pourcentage au premier trimestre 2015 (les importations ayant augmenté deux fois plus vite que les exportations), la demande intérieure est le véritable socle de la croissance outre Rhin (+0,5). La dynamique des dépenses de consommation des ménages (+0,6%) et surtout la progression de l'investissement dans la construction (+1,7%) et dans les machines et l'équipement (+1,5%) illustrent le processus de rééquilibrage en cours. Fort de la dynamique de rééquilibrage budgétaire qu’il a engagé, le Gouvernement fédéral a de plus décidé, en 2013, l’introduction progressive du salaire minimum généralisé (8,50 € par heure, soit à 1473 euros par mois au 1er janvier 2015), ainsi que l’abaissement de l’âge légal de la retraite à taux plein à 63 ans (pour les salariés ayant cotisé au moins 45 ans).

À présent, le principal défi pour l’économie allemande est donc de rester compétitive dans ce contexte nouveau. Selon une étude publiée en avril 2015 par Natixis, l’Allemagne fait face à une dégradation de sa compétitivité-coût. Les deux principaux facteurs de cette tendance sont la dégradation de la profitabilité des entreprises due à une hausse des salaires réels plus rapide que celle de la productivité depuis 2010, et la stagnation de la productivité depuis la crise. L’enjeu pour l’Allemagne est donc réaliser des gains de compétitivité hors-coût via une stratégie ambitieuse d’innovation. Avec des dépenses de recherche et développement (R&D) s’élevant à 2,92% du PIB en 2012 (contre 2,2% en France, selon Eurostat) et les 10 milliards d’euros de dépenses publiques d’investissement supplémentaires d’ici à 2018, le Gouvernement souhaite favoriser le développement de productions exportatrices à forte valeur ajoutée. Toutefois, l’investissement productif des entreprises reste pour sa part insuffisant (en stagnation depuis 2010), et peut être à juste titre regardé comme « le facteur faible de l’économie allemande » (Natixis). Ainsi,  l’Allemagne devra-t-elle réussir à adapter sa stratégie de compétitivité à un modèle de croissance en voie de rééquilibrage pour préserver son attractivité.

Source : Flash éocnomique Natixis (avril 2015)

Conclusion 

La stratégie du Gouvernement fédéral est de rendre l’économie plus dynamique grâce à des finances plus saines.

Cette politique poursuit un triple objectif :

  • Le respect de la règle d’or en matière d’équilibre budgétaire et de réduction de la dette publique ;
  • L’investissement en faveur de la croissance de demain, via une hausse maîtrisée de la dépense publique ;
  •  Le rééquilibrage du modèle de croissance au profit de la demande intérieure et de la compétitivité hors-coût

Le principe directeur de la politique de la Chancelière est la responsabilité budgétaire. Le Gouvernement s’est engagé à respecter une discipline saine s’inscrivant dans le respect des règles européennes. Loin de sacrifier sa dynamique de croissance à la seule fin de la réduction de la dette, le pays réussit à concilier l’enjeu de la rigueur budgétaire et la soutenabilité de la croissance rendue, elle aussi, plus équilibrée et plus saine.

Volontiers critique de l’orthodoxie germanique, le Gouvernement français persiste à demander - sans légitimité - à l’Allemagne de soutenir l’effort de la relance économique en Europe, en finançant les déficits de ses partenaires européens : via les programmes de solidarité, et indirectement, via la réduction de son excédent de compte courant. La France, pour sa part, se refuse toujours à inscrire le principe de la règle d’or budgétaire dans la Constitution, alors que la dette publique continue à augmenter jusqu’à atteindre 97,5% du PIB au premier trimestre 2015. Aux vertus de la responsabilité budgétaire est préférée une politique sans rigueur et sans crédibilité.


[1] Pour le détail de la décomposition du solde public (déficit structurel, déficit effectif et déficit primaire), voir le Programme de stabilité allemand, publié en avril 2015. 

[2] Voir le Communiqué de presse relatif au Projet de budget 2016 et plan financier jusqu’en 2019

[3] La Commission européenne prévoit même une croissance du PIB de 2% en 2015 (janvier 2015)

[4] Le Pacte de Stabilité de Maastricht a été renforcé en 2011 par la "Six Pack Legislation" qui vise notamment à  réduire les « déséquilibres macroéconomiques » des économies européennes, en vue de favoriser la convergence entre les États membres. Le solde de la balance des transactions courantes de chaque État doit être compris entre -4 % et +6 % de son PIB.

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