État et collectivités

Pourquoi il faut ajouter les taxes locales au plafonnement à 75%

14 septembre 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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Les arbitrages du gouvernement en matière de fiscalité sont dévoilés patiemment jusqu’à la présentation du Budget 2018 le 27 septembre 2017. Dernièrement, c’est Bruno Lemaire qui a mis en avant la « restauration » du plafonnement « Rocard » dans le cadre de la mise en place de l’IFI (imposition sur la fortune immobilière) qui remplacera l’ISF pour sa partie exclusivement foncière. En clair, la somme de l’IR et de l’IFI ne pourra pas dépasser 75% des revenus des particuliers. Un plafonnement qui exclut pour le moment les impôts directs locaux. Or l’inclusion de la TH et des impôts fonciers mériterait d’être envisagée par le gouvernement dans le cadre du Pacte financier qu’il veut négocier avec 300 collectivités territoriales. Concrètement il s’agirait d’élargir le bénéfice du plafonnement « Philippe » de l’IFI à l’ensemble des impositions directes (hors CSG-CRDS), et ce pour plusieurs raisons :

  • Bouclage du Pacte financier sur lui-même : les collectivités doivent maîtriser leurs dépenses (même en tendanciel), en n’accroissant pas la pression fiscale sur les contribuables locaux, puisqu’il s’agit de faire « baisser les dépenses » ou a minima de les stabiliser en volume.
  • Prise de conscience de l’énorme concentration de la TH sur une assiette réduite de 80%, alors même que des augmentations de cotisations sont à prévoir : fixité des taux communaux, mais revalorisation traditionnelle des bases locatives cadastrales, et augmentation des taux additionnels, à cause de la mise en place de la Taxe Gemapi[1] et des TSE (taxes spéciales d’équipement). A supposer qu’un engagement de fixité des taux communaux, syndicaux, voire intercommunaux, était souscrit, le taux global de la TH continuerait à s’accroître mécaniquement.
  • Incertitude des pouvoirs locaux quant aux compensations de ces exonérations accordées aux contribuables les plus modestes qui pourrait déboucher sur des comportements de hausse de la fiscalité locale tous azimuts.
  • Risque de rétroaction (et de forts effets de reports de charges) en cas de maintien au-delà de 2020, voire de 2022 de la réforme des valeurs locatives cadastrales pour les ménages.

L’étanchéité du Pacte financier local 

Le gouvernement a décidé de contractualiser des objectifs de bonne gestion sur la durée du quinquennat avec les principales collectivités territoriales (300) représentant 80% de la dépense locale. Si les objectifs seront prioritairement orientés vers les dépenses de fonctionnement des collectivités, là où se logent les dépenses jugées « rationalisables » et « arbitrables » : dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement et charges externes, certaines dépenses d’intervention (subventions, etc.), le gouvernement devrait annoncer la mise en place d’un dispositif de bonus/malus à leur bénéfice en fonction de la qualité de leur gestion.

  • Il importe donc que les « bons gestionnaires » qui effectivement font des efforts quant à la maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement, ne dopent pas artificiellement leurs performances en augmentant leurs recettes fiscales (afin d’améliorer leur épargne brute et ainsi leur capacité d’investissement ou d’amortissement de la dette existante).
  • Il importe également que les « mauvais gestionnaires » qui seront pénalisés en fin de trajectoire en cas de mauvaise maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement, ne cherchent pas eux non plus à « tenir » leurs soldes d’exécution par une augmentation programmée de la pression fiscale locale.

Le gouvernement serait donc bien inspiré de boucler sa réforme en prônant la modération fiscale, afin d’éviter les comportements opportunistes des élus locaux. La stabilité fiscale devrait également permettre aux contribuables locaux de comprendre l’intérêt d’un pilotage plus synchronisés des finances locales et des finances nationales.

Des augmentations fiscales à venir inexorables sur la TH même réformée 

La volonté du président Macron de tenir l’engagement de campagne selon lequel « D’ici 2020, 4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale.[2] » a conduit celui-ci a proposer dès 2018 une première diminution du montant de la taxe d’habitation, pour un volume représentant 20% de son montant acquitté par les contribuables locaux, soit entre 3,3 et 3,6 milliards d’euros.

Le dispositif de la mesure mise en avant par le gouvernement et présenté dans le PLF 2018 ne sera pas finalement de 20.000 euros par part fiscale, mais montera jusqu’à 30.000 euros de revenus annuels (27.000 euros de revenu fiscal de référence (par inclusion de l’abattement de 10%) pour un célibataire, et sera de 48.000 euros (43.000 euros de revenu fiscal de référence) pour un couple, puis de 54.000 euros (49.000 en RFR) avec un enfant, puis de 8.000 euros pour la ½ part suivante (2ème enfant), et enfin de 6.000 euros par demi-part supplémentaire.

Cette annonce ne devrait pas changer structurellement la réforme, car elle inclut certainement un dispositif de lissage qui explique le passage de 20.000 à 30.000 euros de revenus pour un célibataire, etc. Le gouvernement semble avoir tranché s’agissant des bénéficiaires de la réforme : le pilotage des exonérations fiscales devrait s’effectuer par tiers pour l’ensemble des bénéficiaires au lieu d’une entrée progressive par tranches (20%) dans le dispositif jusqu’à concurrence des 80%.

Sur le plan budgétaire la bascule devrait s’effectuer comme suit (toutes choses égales par ailleurs) :

TH du bloc communal[3] (en Mds €)

Actuellement

2020 (hors bases nouvelles et hausse de taux)

Produit perçu par les collectivités

22

22

Dégrèvements acquittés par l’Etat

4

14

Reste à charge des contribuables

18

8

Sources : France Urbaine (2017)

Même si le ministre du Budget Gérald Darmanin affirme que « les contribuables qui continueront à payer la taxe d’habitation paieront pareil », les élus locaux seront amenés à augmenter la TH sur la période (2018-2020) pour plusieurs raisons :

  • Tout d’abord à cause de la « compensation » qui sera versée par l’Etat. Celui-ci verra sa contribution en direction des collectivités territoriales augmenter de 10 milliards d’euros. Il a en outre offert des garanties à la suite de la Conférence nationale des territoires, en tranchant entre un mécanisme d’exonération et un mécanisme de dégrèvement en retenant le second avec maintien de pouvoir de taux des exécutifs locaux. Conséquence immédiate, le pouvoir de revalorisation des bases est intact et surtout immédiat et en conséquence, les collectivités peuvent l’ajuster pour augmenter la pression fiscale sur les contribuables restants. Par ailleurs le choix a été fait de retenir un taux figé au taux de taxe d’habitation de 2016. Ceci peut avoir des conséquences difficiles pour les contribuables comme pour l’Etat, car deux phénomènes cumulatifs pourront se produire :
    • Cette « cristallisation » du taux, devrait permettre à compter de 2020 de mettre en place un « bouclier fiscal local » conduisant en cas de hausse de taux à réintroduire dans l’impôt des contribuables exonérés, ce qui en théorie devrait aboutir à une certaine modération fiscale ; mais cette faculté sera elle-même invisible pour la plupart des contribuables durant la réforme qui pourraient voir leur impôt simplement baisser (au lieu de tout bonnement être annulé en sortant de l’impôt) en bas et milieu de barème, tandis qu’il augmenterait en haut de barème[4].
    • Par ailleurs le pilotage des abattements permettant de calculer les dégrèvements pourrait ne pas être lui-même figé. Si par exemple ceux-ci étaient réduits, voire annulés, les collectivités votant de telles réductions pourraient faire porter la charge de compensation sur l’Etat plutôt que sur les contribuables dégrevés à taux facialement inchangés.
  • Enfin, nous l’avons dit plus haut, des taxes additionnelles à la TH vont inexorablement monter en puissance. Les TSE (taxes spéciales d’équipement), et la taxe GEMAPI pour les collectivités qui ont décidé de s’en doter. Les TSE[5] sont des taxes perçues au profit d’établissements publics en addition de la TH (mais également des deux taxes foncières et de la CFE) au profit d’un certain nombre d’organismes (région IDF, établissements fonciers Basse-Seine, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Guyane) ou au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques (Guadeloupe, Martinique). La taxe GEMAPI quant à elle est une taxe additionnelle à la TH facultative crée par la loi MAPTAM (article 56) et inscrite à l’article 1530 du CGI. En théorie les intercommunalités à fiscalité propre qui devraient reprendre la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ne pourront le faire qu’une fois la compétence votée. Les élus poussent actuellement pour avoir la possibilité d’anticiper leur vote avant 2018 pour en faire porter le produit au 1er janvier, date d’exercice légal de cette compétence par les EPCI-FP (intercommunalités à fiscalité propre). En tout état de cause, la TH globale pour les contribuables des collectivités qui se doteront de cette nouvelle taxe devrait là encore augmenter.

Différence entre exonération et dégrèvement pour les collectivités territoriales

L’exonération : consiste à soustraire une ou plusieurs catégories de contribuables du champ d’application de l’impôt (de sa base imposable). La base d’imposition des collectivités locales en est réduite d’autant, entraînant immédiatement pour elles une perte de recettes fiscales. La compensation accordée par l’Etat n’intervient que l’année suivante, mais avec un taux de référence qui lui reste figé. En conséquence la dynamique des bases reste intacte (des exonérés peuvent se retrouver assujettis si leur situation fiscale se modifie), mais le pouvoir de taux est perdu.

Le dégrèvement : consiste en une substitution de l’Etat en lieu et place du contribuable qui est dégrevé. Le calcul du dégrèvement nécessite la prise en compte préalable d’abattements votés par les collectivités locales elles-mêmes. Plus elles pratiquent d’abattement sur leur base imposable, plus la prise en charge compensatoire qui en résulte est faible pour l’Etat. En effet, le contribuable ne « sort » pas des bases contrairement à la technique de l’exonération. En conséquence, les collectivités conservent entièrement leur pouvoir de taux, les dégrèvements sont immédiats (et non versés avec un an de retard), elles conservent par ailleurs tout leur pouvoir de taux (contrairement à la technique des exonérations).

La mise en cohérence de la fiscalité immobilière directe dans son ensemble 

L’intégration de la TH et des taxes foncières dans le cadre du plafonnement de la somme de l’IFI et de l'IR aurait par ailleurs la vertu de rendre la politique gouvernementale plus cohérente sur le plan de la fiscalité directe immobilière.

En effet, la TH a sans doute vocation à disparaître d’ici la fin du mandat actuel mais plus probablement après 2022. Cette taxe a le démérite de posséder des coûts d’intervention particulièrement élevés : les dernières études sur les coûts d’intervention pour la DGFiP de la TH dressent un constat sans appel, la gestion de la TH par les services fiscaux est beaucoup trop chère[6], nonobstant une base large[7]. Il apparaît en effet que la TH présente un taux d’intervention de 2,6%, exorbitant par rapport aux autres impôts locaux (celui de la TF (NB et B) ressort à 1,2%, les impositions économiques présentent un taux synthétique de 1,3%), mais surtout par rapport au taux d’intervention global toutes recettes fiscales confondues qui s’établit à 0,86% (2015, dernières données connues), quand celui de l’IR s’élevait à 1,58% (dernières données 2013).

Par ailleurs, le taux de recouvrement de la TH est particulièrement faible, de l’ordre de 90,42% alors que celui des taxes foncières s’établit à 92,68%, tandis que le taux de recouvrement moyen des impôts directs nationaux s’élève à près de 98%.

En 2013

Taux d'intervention

Montants collectés

Coût de collecte

DGFiP

0,88

473 521

4167

TS

0,3

12 980

39

TVA

0,39

172 541

673

IS

0,59

61914

365

Impôts professionnels au bénéfice des collectivités territoriales

1,06

24 830

263

TF (B et NB)

1,01

36 415

368

IR

1,58

72 519

1146

TH

2,33

20 555

479

Total (partiel)

0,83

401 754

3 333

Autres impôts

1,16

71 767

834

Source : DGFiP, Cour des comptes[8], op.cit (2016), et calculs Fondation iFRAP 2017

Enfin, la réforme de la TH risque d’intervenir alors même que la réforme des valeurs locatives cadastrales (VLC) pour les particuliers va entrer en production, c’est-à-dire entre 2018 et 2019. Cela veut donc dire qu’à la concentration de la TH sur une assiette réduite des 4/5ème, va s’ajouter des reports de charges très importants entre les contribuables restants selon qu’ils résident en centre-ville dans des bâtiments réhabilités (en Malraux ou autres), ou en périphérie dans des habitations récentes. Par ailleurs, les dégrèvements pratiqués seront appliqués à des bases foncières qui seront théoriquement figées pour l’application de la réforme de la TH, mais qui pourraient être dégelées s’agissant des VLC. Il en découlera alors mécaniquement des effets de brouillage avec des contribuables théoriquement exonérés mais réintégrés au voisinage des seuils, et des effets de bords importants sur les TFNB et TFPB. En conséquence il faudra choisir :

  • Reporter la réforme des VLC, ce qui conduira à exonérer des personnes en « sanctuarisant des inégalités » … jusqu’à la mise en place de cette réforme pour les particuliers, peut-être alors en 2021, avec toutes les conséquences en termes de brouillage occasionné par la précédente réforme.
  • Ou faire les deux de concert, mais avec une illisibilité des effets en sens inverse des deux réformes et des variations très importantes de cotisation en haut de barème.
  • Ne mettre en place la réforme des VLC qu’une fois la TH supprimée, ce qui permettrait d’en tirer les conséquences uniquement en matière de taxes foncières, soit après 2022.

En définitive, la prise en compte de la TH dans le plafonnement « Philippe » avec l’IFI et l’IR à 75% constituerait une mesure de bon sens, afin de sécuriser un peu plus les situations fiscales en cours, d’encadrer la mise en place de la réforme des VLC et d’anticiper un peu plus la disparition de la taxe qui pourrait survenir après 2022. Une telle disposition permettrait en outre de combattre l’idée reçue de « répression foncière et immobilière » et de « taxation de la rente », tout en donnant de la visibilité aux particuliers et aux investisseurs alors même que les conséquences fiscales de ces réformes pour les ménages, ne sont pas encore suffisamment anticipées. La création de l’IFI et son plafonnement global pourrait constituer un vecteur commode pour encadrer ces situations fiscales, à moindre frais.


[1] Taxe facultative des intercommunalités introduite par la loi MAPTAM permettant le financement de la gestion des milieux aquatiques et la Prévention des inondations.

[2] Le texte exact de la mesure de campagne est le suivant : « D’ici 2020, 4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale. A partir de 2018, la taxe sera allégée en trois paliers jusqu’à un dégrèvement total en 2020 pour les foyers concernés. 10 milliards d’euros seront consacrés à cette réforme. L’autonomie fiscale et les ressources des collectivités seront entièrement préservées : l’Etat paiera la taxe d’habitation à la place des ménages et à l’euro près. Ce dégrèvement se fera sur la base des taux 2016. Les bases seront actualisées en fonction notamment de l’évolution de la population. »

[3] Hors prise en compte des compensations pour personnes de condition modeste pour un coût de 1,5 milliard d’euros.

[4] Notons d’ailleurs que le choix d’alléger l’ensemble des cotisations par tiers sur l’ensemble des contribuables concernés par la réforme devrait permettre de brouiller un peu plus pour les contribuables les effets en sens inverses de ces mesures nationales et de ces arbitrages locaux, par rapport à une exonération progressive qui aurait permis de rentrer par tranche dans ces exonérations. Des contribuables théoriquement exonérés au vu de leurs revenus fiscaux, auraient pu constater malgré tout leur assujettissement à cause des politiques locales de revalorisation des bases et de pilotages des abattements pour le calcul des exonérations.

[6] Voir dernièrement, Cour des comptes, La gestion de la fiscalité directe locale par la DGFiP, février 2017, http://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/La-gestion-de-la-fiscalite-directe-locale-par-la-DGFiP ainsi que notre note sur le sujet, Fondation iFRAP, Ce que la coûteuse gestion des impôts locaux signifie, février 2017, http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/ce-que-la-couteuse-gestion-des-impots-locaux-signifie

[7] Elle dispose d’une base relativement large, malgré l’existence d’importantes exonérations et dégrèvements généralement partiels. Ainsi la Cour des comptes dans un rapport récent a pu mettre en exergue que « en 2015, 11,7 millions de redevables TH, sur un total de près de 34 millions étaient non imposables à l’IR, dont plus des deux tiers bénéficiaient d’un dégrèvement ou d’une exonération. », Voir, Cour des comptes, Rapport sur la gestion de la fiscalité directe locale, janvier 2017, p.43 https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20170201-rapport-gestion-fiscalite-directe-locale-dgfip.pdf

[8] Se reporter aux jeux de données livrées par la Cour des comptes dans sa publication de juillet 2016, Simplifier la collecte des prélèvements versés par les entreprises, https://www.ccomptes.fr/Accueil/Publications/Publications/Simplifier-la-collecte-des-prelevements-verses-par-les-entreprises

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