État et collectivités

Pistes de réformes pour la Défense nationale

17 décembre 2014 • Un expert des questions de Défense

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La Fondation iFRAP a déjà présenté une étude globale suite au vote de la loi de programmation militaire de 2014 qui est suivie, depuis quelques mois, d'articles plus ciblés sur certaines fonctions. De toute évidence, la France, en raison de sa position internationale, doit conserver une puissance militaire en relation avec son action diplomatique. Pour cela, compte tenu des contraintes budgétaires, un effort de rationalisation de la gestion des ressources financières doit être consenti. A ce titre, elles doivent être concentrées sur l'outil opérationnel tout en réalisant des économies substantielles dans le domaine du soutien.

Gestion automatisée des ressources humaines

Le MINDEF a décidé en 2009 de lancer un marché (réalisé en 2013) pour la refonte de ses systèmes d'information de gestion des ressources humaines (SIRH) en vue d'aider à la gestion des carrières des personnes militaires et civiles et de se raccorder au SI, paye des fonctionnaires de l'État de l'opérateur national de la paye (ONP).

Ce SIRH unique (appelé SOURCE) a pour objectif de remplacer en 2016-2017, les 6 SIRH des personnels militaires et civils qui sont les suivants :

  • le SIRH de l'armée de terre CONCERTO mis en place fin 2007 ; militaires de l'armée de terre, des services du commissariat et des essences des armées, du service d'infrastructures de la Défense, « terriens » de l'école polytechnique, de la DGSE, du service militaire adapté (SMA - cadres et engagés et volontaires techniques), de la brigade de sapeurs pompiers de Paris et des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile, magistrats et greffiers de la division des affaires pénales militaires de la direction des affaires juridiques du MINDEF ;
  • le SIRH de la marine R@PHSODIE mis en place début 2009 : militaires de la marine nationale quelle que soit leur affectation et « marins » du bataillon de marins-pompiers de Marseille ;
  • le SIRH de l'armée de l'air ORCHESTR@ mis en place en 2010 : tous les militaires de l'armée de l'air, quelle que soit leur affectation (ex : SMA) ;
  • le SIRH de la gendarmerie AGORH@ mis en place en 2007 : tous les gendarmes quelle que soit leur affectation ;
  • le SIRH du SSA @RHMONIE mis en place fin 2008 : tous les militaires du Service de santé des armées (SSA) quelle que soit leur affectation ;
  • le SIRH ALLIANCE de la direction des ressources humaines du MINDEF mis en place en 2007 : personnel civil du MINDEF et personnel militaire et civil de la direction générale de l'armement (DGA), personnel militaire du Contrôle général des armées (CGA).

Cette décision, qui génère un coût important en études, réalisation, exploitation et maintenance, est inappropriée pour les raison suivantes :

  • la date de mise en œuvre de ce SIRH ne permettra pas d'amortir les coûts de ces 6 SIRH dont la durée d'amortissement peut être étalée sur au moins 15 ans ;
  • la décision gouvernementale d'arrêter en 2013 le projet du SI paye ONP aurait supposé de mettre un terme à ce marché lors de cette même année ;
  • la décision du MINDEF de créer un SIRH unique aurait supposé de se rallier au projet de SIRH unique offert par l'ONP dans une logique de synergie budgétaire.

Cependant, en liaison avec le ministère de la fonction publique, et compte tenu du développement du nouveau SI paye, le MINDEF doit poursuivre le travail débuté en 2008 (dans le cadre du projet LOUVOIS) de rationalisation des procédures de gestion administrative RH et de l'harmonisation du régime indemnitaire des militaires (dont le montant représente jusqu'à prés de 40% de la solde nette versée aux militaires), qui, parfois, présente des différences d'interprétation des textes entre les armées, un certain degré d'obsolescence et s'appuie sur des fondements juridiques qui mériteraient d'être consolidés [1].

Réduction des dépenses du soutien courant

Retrouvez toutes les notes de la Fondation iFRAP sur les fonctions soutien courant qui mériteraient d'être confiées à des opérateurs privés telles que l'habillement, la restauration-hôtellerie-loisirs, les services généraux des bases, ainsi que des fonctions de formation (instruction élémentaire de la conduite des véhicules, métiers de bouche et de gestion, reconversion professionnelle des militaires).

Rationalisation du format de certains services de soutien

L'organisation de certains organismes de soutien mériterait d'être rationnalisée tels que :

1. Le service du commissariat des armées [2] qui :

  • dispose de 7 plates formes d'achat finances (PFAF [3]) qui passent des marchés régionaux de soutien de nature identique [4] , ainsi que d'établissements logistiques, et de 7 établissements logistiques en 2014 (celui de Potes-les-Valence devant être dissous dès 2015) ;
  • assure par délégation de la direction des affaires juridiques (DAJ) du MINDEF l'instruction des dommages subis et accidents occasionnés par les armées avec 6 services locaux du contentieux [5] en métropole (dont celui de Lyon devrait être dissous entre 2015 et 2018) et les directions du commissariat des armées outre-mer [6],

2. Du service d'infrastructures de la Défense qui dispose en métropole, outre sa Direction centrale basée à Versailles, qui élabore la politique infrastructure, définit les nouvelles orientations, gère les moyens humains et financiers, pilote la production et les commandes du service et de son Centre d'expertise des techniques de l'infrastructure à Versailles qui assiste la conduite d'opérations et la maîtrise d'œuvre, de 7 Établissements du SID (ESID), qui conduisent les opérations d'investissement, le maintien en condition et la gestion du patrimoine immobilier en s'appuyant sur 54 unités de soutien de l'infrastructure de la Défense (USID) qui doivent faire l'objet d'une restructuration dès 2015 selon le MINDEF ;

3. Du service historique de la Défense qui dispose de nombreuses infrastructures (voir notre note du 10 juillet 2014).

En outre, la composante santé de l'Institution nationale des Invalides pourrait être intégrée dans le périmètre du SSA compte tenu qu'elle est ouverte au service public hospitalier et comprend 3 centres : le centre des pensionnaires, le centre médico-chirurgical et le centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés.

La fonction « transport » : passer d'une logique capacitaire au lieu de la logique patrimoniale

Le MINDEF a passé un marché de location de 20.120 véhicules (10.638 voitures particulières et 9.482 véhicules utilitaires légers) avec option d'achat d'un montant de 360 millions d'euros sur 6 ans passé en 2007 par le MINDEF avec GE Fleet Services ; le rythme moyen des livraisons a été de 1.600 voitures/mois pendant 13 mois sur 280 sites, notamment le centre automobiles de la Défense (CAD). Cette opération commerciale devait permettre en prévisions au MINDEF de réduire le coût d'exploitation global de sa flotte d'environ 25%, et de diminuer la facture de carburant de 3 millions d'euros/an (-3.000.000 litres/an) et les émissions annuelles de CO2 de 20% (- 4.700 tonnes).

Cette externalisation aurait pu être étendue aux véhicules utilitaires de la gamme commerciale (notamment de transport courant), engins de levage, de traction et de manutention non projetables mis en œuvre par les armées et les services. Dans ce cadre, le contrat devrait préciser non seulement la reprise du parc actuel, mais aussi les prestations de maintenance.

Maintenance des matériels de mobilité terrestre : un dispositif méritant d'être resserré

La Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) qui assure la maîtrise d'ouvrage déléguée pour le maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels terrestres des armées et services, dispose :

  • du service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) qui est chargée de la préparation opérationnelle et la planification de la projection en opérations des maintenanciers, l'optimisation de l'outil de production de la maintenance réalisée en différé, dans le cadre de l'entraînement à la logistique opérationnelle, le soutien direct des parcs d'entraînement et en service permanent au profit des unités en exercice ;
  • de 10 régiments et bases de soutien du matériel implantés sur plus de 25 sites ayant des responsabilités de soutien aux niveaux national et régional.

Non seulement, ce déploiement mériterait d'être resserré, mais aussi, la Cour des comptes a jugé dans un référé rendu public le 7 janvier 2014 que la décision de recruter plus de 200 ouvriers de l'État « particulièrement malencontreuse », « inappropriée car elle ne répond à aucune nécessité et alors qu'il existe des solutions moins coûteuses, notamment dans la durée », ne répond pas plus à « un véritable enjeu social », et est « paradoxale au moment où le ministère de la Défense doit mettre en place un plan d'économies majeur ». Le MINDEF a justifié ce choix en précisant que ces recrutements sont strictement réservés à des « spécialités critiques touchant au maintien en condition opérationnelle des matériels militaires » (maintenance aéronautique, mécanique diesel, installations frigorifiques, climatisation et pyrotechnie) – des métiers où existe un besoin urgent et où le recrutement de fonctionnaires est difficile en raison de la faible attractivité du statut au regard de la concurrence du secteur privé. Cette décision met en évidence l'opportunité d'étudier le périmètre et les conditions du MCO externalisé des matériels, à commencer pas ceux non projetables.

Les vraies fausses économies des bases de défense (BdD)

La BdD n'est pas génératrice d'économies substantielles dans le domaine du soutien ; en effet elle s'appuie sur un abonnement administratif et logistique de différentes unités opérationnelles ou non situées dans un rayon de plusieurs kilomètres ; ainsi les seules économies substantielles résident dans l'abandon d'infrastructures aux coûts de fonctionnement et d'entretien bien souvent élevés compte tenu de leur âge en privilégiant le regroupement géographique sur des bases en nombre limité.

À ce titre, les bases de l'armée de l'air offrent des capacités d'accueil, notamment à l'armée de terre et des services, qui devraient permettre une concentration significative des unités et formations dont plusieurs sont enclavées dans des zones urbaines et encasernées dans des infrastructures qui, compte tenu de leur ancienneté, ont un coût d'entretien important.

Cession du parc immobilier au prix réel

Le MINDEF qui est l'un des plus gros propriétaire fonciers de l'État, s'est lancé dans la vente d'une partie de son patrimoine dont la vente est intégrée dans les lois de programmation militaire. Il s'agit d'aéroports ou aérodromes, de bases aéronavales et navales, de camps d'entraînement, de camps militaires, de casernes, de centres de recherche et d'essais, de dépôts et entrepôts, d'ateliers de réparation ou d'entretien, d'hôpitaux, d'installations de défense, d'ouvrages de télécommunication, de terrains de nature non spécifiée, de locaux de bureaux, d'immeubles administratifs, d'immeubles et maisons d'habitation, et d'hôtels particuliers dédiés aux autorités militaires. La vente d'une partie du parc immobilier concerne différentes emprises par voie :

  • pour la majorité de cessions amiables des collectivités territoriales (communes, divers groupements de communes, départements, régions, divers établissements publics, diverses sociétés immobilières) ;
  • d'adjudications à des privés et des particuliers ;
  • de changements d'affectations ;
  • voire de cession à l'euro symbolique.

La vente des grandes superficies n'est pas forcément génératrice de recettes substantielles. En revanche, la cession des emprises dans les grandes zones urbaines qui sont encore nombreuses, offre de réelles possibilités de rentrées financières estimables. En outre, compte tenu que le montant des ventes est inférieur aux prévisions dans le cadre des lois de programmations militaires, notamment celle de 2008-2014, les cessions au secteur privé doivent être privilégiées.

Devenir de la gestion du monde combattant

Voir notre note précédente où nous présentions l'opportunité de rationaliser certaines fonctions de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG) telles que : maisons de retraite, écoles de reconversion professionnelle, entretien des sépultures de guerre et hauts lieux de mémoire. De plus, devrait être dévolue dès à présent aux autorités des armées et des services, la gestion administrative des droits de ses personnels au titre des cartes de combattant et du titre de reconnaissance de la nation, ainsi que de la retraite du combattant car elles disposent des éléments réglementaires dans ce domaine (détermination des territoires précisés dans les modifications de l'arrêté interministériel du 12 janvier 1994) et RH (appartenance à des unités combattantes pendant au moins 90 jours, participation à des actions de feu ou de combat, attribution de citations, reconnaissance de blessures de guerre…) [7]. En outre, la mise en œuvre des actions du devoir de mémoire devrait beaucoup plus s'appuyer sur L'Œuvre Nationale du Bleuet de France qui est une association reconnue d'utilité publique placée depuis 1991 sous l'autorité de l'ONAC-VG, en comparaison avec le périmètre fonctionnel de la Royal British Legion.

Le coût des forces de souveraineté et de présence

Dans les DOM-COM et à l'étranger, le coût de la masse salariale et de fonctionnement des unités est important car on y compte près de plus de 50% de personnels militaires permanents. La logique voudrait que les unités opérationnelles soient plutôt projetées comme en OPEX dans le cadre de missions de courte durée.

Retraites des militaires

Voir la note comparant les différents régimes de retraite des militaires entre la France, l'Allemagne, le Grande-Bretagne et les États-Unis.

Budgétisation des OPEX

Depuis 2003, les OPEX font l'objet d'une ligne budgétaire spéciale Ils sont régulièrement « sous-budgétisées » [8] et les surcoûts sont financés notamment par des annulations ou reports de programmes. Certes, l'exercice n'est pas simple, puisque, par définition, certains de ces engagements armés sont imprévisibles, et se déploient selon des formats, intensités et durées variables, parfois avec des partenaires comme l'ONU et l'Union européenne qui n'ont pas les mêmes règles et critères (notamment administratifs et budgétaires).

Ceci se traduit par des difficultés d'imputation de dépenses de soutien des forces alliées et des pays sur lesquels les armées françaises interviennent (notamment la formation et l'équipement des unités qui relèvent plutôt de la coopération, domaine éligible au ministère des Affaires étrangères). En outre, il y a lieu de factuer les dépenses de prestations de sécurité apportées aux entités privées (sécurité de navigation, garde de sites de production d'entreprises, sauvetages de bateaux civils attaqués par des pirates, évacuation de ressortissants, services de soins médicaux…).

La participation de la France aux opérations de l'ONU est effectuée par la fourniture d'unités militaires et de police, d'observateurs, de personnels intégrés dans les états-majors, d'équipements et de prestations de formation aux unités de pays étrangers (principalement africains) contributeurs de troupe. La mécanique du financement des opérations de maintien de la paix est particulièrement complexe et illisible. Les appels à contribution sont émis selon une périodicité très irrégulière qui dépend de la durée des mandats adoptés par le Conseil de Sécurité et de l'articulation entre les décisions du Conseil en matière de mandats et celles de l'Assemblée Générale en matière budgétaire. Les budgets peuvent en outre être révisés en cours d'exercice, en cas d'urgence ou de création de nouvelles opérations.

De plus le remboursement des dépenses des unités projetées dans le cadre de forces de l'ONU est sous-évalué. Les remboursements versés par l'ONU aux pays contributeurs de troupes portent sur les contingents, le matériel et éventuellement les prestations liées :

  • au titre des contingents : la mise à disposition de personnels militaires (« casques bleus ») est remboursée sur la base d'un tarif commun à toutes les OMP. Les taux actuels de remboursement versés par l'ONU aux pays fournisseurs de contingents sont, par casque bleu et par mois : 1.028 dollars de solde et d'allocation, 303 dollars de prime supplémentaire pour les spécialistes, 68 dollars pour les uniformes et l'équipement et 5 dollars pour les armes personnelles ;
  • au titre du matériel militaire : le département des opérations de maintien de la paix (DOMP) négocie avec les pays fournisseurs un contrat de location du matériel, sur la base d'une nomenclature onusienne. La location peut être effectuée avec services, formule selon laquelle le pays fournisseur assure l'entretien du matériel, ou sans services (entretien assuré par l'ONU) ;
  • autres prestations : à la demande de l'ONU, les états peuvent également contribuer à la prestation de biens consommables (rations alimentaires), d'équipements (pièces détachées, véhicules…) ou de services (transports), pour lesquels ils sont remboursés sur facture.

Ces montants sont faibles pour un soldat d'une armée occidentale pour qui le coût d'envoi d'un soldat est beaucoup plus élevé. Par contre, cette somme est importante pour des pays tels que le Pakistan ou le Bangladesh qui en profitent pour équiper leurs propres forces. Le contrôle des diverses contributions est effectué sur place par des équipes de missionnaires sous statut ONU dans lesquelles la France n'est pas toujours présente.

La procédure de remboursement auprès de l'État français est longue et complexe, Dans les faits, un décalage important est constaté entre la dépense supportée par les forces armées et le remboursement effectué par l'ONU, qui intervient en général dans un délai de 6 mois à 1 an après la réalisation de la dépense. Un paiement par virement est effectué par l'ONU auprès de la représentation permanente de la France auprès des Nations unies, qui le retransmet ensuite aux 2 ministères.

La mise en œuvre de la révision constitutionnelle de 2008 qui précise que le gouvernement informe le Parlement de sa décision d'employer la force armée à l'étranger, devrait aussi s'accompagner de la présentation de budgets prévisionnels des OPEX qui sont engagées dans leur phase initiale, quitte à l'amender régulièrement au fur et à mesure de leur déroulement.

Certaines dépenses sont aisées à inclure dans les coûts OPEX : soldes, alimentation, carburant, munitions (encore faut-il savoir si elles doivent être comptabilisées à leur valeur d'inventaire ou à leur valeur de remplacement), transport de personnels et de matériels… Cependant, il est nécessaire de définir des standards financiers relatifs aux coûts du MCO et de la destruction des équipements et matériels, de prendre en compte les bonifications de retraites ou les pensions d'invalidité des militaires, le surcoût de préparation et d'équipement des personnels, etc. Enfin, il y a lieu de réfléchir à la pertinence de conserver la qualification de « surcoût », qui sert à distinguer les dépenses ordinaires incompressibles des crédits occasionnés par les OPEX, puisque ces dernières sont devenues une des missions principales des armées, d'associer tous les départements ministériels concernés à leur financement (notamment le ministère des Affaires étrangères) et de facturer les prestations rendues aux armées alliées selon les mêmes méthodes de calcul que celles en vigueur en France.

Conclusion

Il convient non seulement de recentrer les militaires sur leur cœur de métier mais aussi de consacrer le maximum des ressources budgétaires aux dépenses d'investissements en réduisant les dépenses salariales et de fonctionnement du soutien courant en l'externalisant au secteur privé (voir notamment l'externalisation de la poste aux armées et du cercle national des armées), en resserrant le format des organismes du soutien et en densifiant les bases accueillant les forces armées et les services associés.

[1] La Fondation iFRAP a comme projet de diffuser un article sur ce sujet ultérieurement.

[2] La Fondation iFRAP a comme projet de diffuser un article sur ce sujet ultérieurement.

[3] Basées à Saint-Germain en Laye, Metz, Lyon, Bordeaux, Rennes, Toulon et Brest.

[4] À ce titre, l'externalisation des fonctions « habillement », « RHL » et « services généraux » devrait permettre de réduire ce format.

[5] Bordeaux, Metz, rennes, Toulon, Villacoublay spécialisé pour les blessés en OPEX et en service, et Lyon devant être dissous dès 2015.

[6] Ces DICOM sont établies au sein des forces de souveraineté et de présence à l'étranger et sur les théâtres d'OPEX.

[7] La Fondation iFRAP a comme projet de diffuser un article sur ce sujet ultérieurement.

[8] La Fondation iFRAP a comme projet de diffuser un article sur ce sujet ultérieurement.

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