État et collectivités

Le regard de Paul Hernu sur la gestion décentralisée des collectivités territoriales

20 janvier 2016 • Samuel-Frédéric Servière

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Monsieur Paul Hernu, Conseil maître honoraire à la Cour des comptes, et auteur d’un ouvrage récent sur les finances publiques (Finances publiques, une gestion de crise, les outils pour y faire face (éd. du Papyrus, 2015)), revient dans un document qu’il livre en exclusivité à la Fondation iFRAP en tant qu’amicus curiae, sur « la gestion décentralisée des collectivités territoriales à l’épreuve des réformes successives » (voir infra). L’auteur y fait le point sans concession sur le bilan des réformes récentes (notamment les actes II et III de la décentralisation) et leur impact positif ou négatif sur la gestion des collectivités territoriales. Il propose à cette fin des pistes de réflexion afin d'améliorer la gouvernance, la gestion des collectivités territoriales et le dynamisme et la transparence de l'action locale. Des pistes qui rejoignent largement les constats et recommandations formulés par la Fondation iFRAP depuis de nombreuses années. Afin de synthétiser son propos, son argumentaire se déploie dans 6 directions différentes :

Il constate tout d’abord l’existence d’une relation de défiance entre l’Etat et les collectivités territoriales, mais également entre les collectivités territoriales elles-mêmes

  • Côté Etat, des annonces souvent contradictoires, comme celles relatives à la suppression du département, de la clause de compétence générale, qui font planer « un doute sérieux chez les élus locaux, comme chez les citoyens, de la qualité de l’Etat stratège ». Mais encore, la non adaptation concomitante au processus de décentralisation de la structure et des interventions de l’Etat déconcentré. Des lacunes en matière de remontées de données financières fines, à jour, permettant un pilotage souple et réactif. Enfin, un monopole des lois de finances s’agissant des mesures financières impactant les collectivités alors même que leur traitement partagé dans des lois ordinaires est possible selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ces éléments se doublent d’une certaine instabilité des grandes instances de concertation : Conférence nationale des finances publiques créée en 2006 puis supprimée en 2013, conférence des finances publiques instituée par l’article 6-II de la LPFP 2014-2019, création puis suppression par le Sénat du Haut Conseil des territoires dans la loi NOTRe.
  • Les élus locaux également, puisqu’ils freinent le plus souvent les réformes au travers de leurs associations représentatives et par le truchement des sénateurs, afin de préserver généralement des situations acquises, jugées confortables à cause de l’aisance financière dont jouissaient les collectivités jusqu’en 2007. Ces blocages sont en outre éclatés, parce qu’entre organisations représentatives, il n’y a aucun consensus, les intérêts étant fortement divergents. Ainsi par exemple des empoignades récentes entre les « régionalistes » et les « départementalistes ». Reste enfin le manque de « solidarité » communautaire liée aux pactes financiers et fiscaux au sein même des blocs intercommunaux, ce qui freine la constitution efficace de gains de mutualisation.

Une culture de gestion des élus locaux beaucoup trop « court-termiste » 

ainsi en est-il par exemple de la gestion patrimoniale des actifs immobilisés. Nous avons pu montrer ainsi comme en matière immobilière par exemple, le département du Loiret avait au contraire adopté une démarche de valorisation afin de faire vivre son patrimoine[1]. Plus largement l’auteur note « les insuffisances dans la constitution d’une base de données nationale sur les coûts standards d’investissement et de fonctionnement des équipements ou services rendus par les collectivités territoriales [2]». C’est pour lutter contre cette tendance et améliorer la transparence du débat public local sur la gestion que la loi NOTRe à renforcé pour les collectivités de plus de 3.500 habitants, l’obligation de mise en place d’un véritable débat d’orientation des finances publiques… ce qui est assez modeste.

Le système de relations financières entre l’Etat est les collectivités locales est peu responsabilisant 

Les relations financières sont très centralisées à cause du montant des transferts financiers (PSR et dotations) opérées par l’Etat (100,985 milliards en 2015)[3], mais également la suppression de la taxe professionnelle qui a réduit l’autonomie fiscale des collectivités bénéficiaires, tout en ne dégradant pas son ratio d’autonomie (à cause de la définition souple de « recettes propres »). Par ailleurs, les collectivités jouissent des conséquences de l’assurance offerte par l’Etat en contrepartie de son monopole dans le prélèvement des recettes fiscales[4] (dégrèvements législatifs compensés et admissions en non-valeur). Dans ces conditions les collectivités bénéficient d’un double effet : l’effet culot (assurance contre les recettes irrécouvrables) et un effet profil (avance faite par 12èmes de la recette de l’année), mais aussi de la non gestion de l’assiette et du recouvrement. Alors même qu’à l’engagement à l’autonomie croissante en matière de dépenses correspond un désengagement croissant en matière de recettes, ce mouvement de bascule se révèle aujourd’hui particulièrement déresponsabilisant pour les exécutifs locaux. A cela s’ajoutent :

  • Un système de péréquation insuffisant, qui ne représente que 18,7% en horizontal et vertical de l’ensemble constitué par la DGF et ces fonds horizontaux de péréquation. Une situation qui malgré les projets de réforme de la DGF en cours, n’est pas assez efficiente dans la mesure où les « critères de ressources et de charges (…) est trop réducteur pour apprécier la qualité d’une gestion et ne permet pas de récompenser cette qualité et (…) la responsabilité des élus locaux. »
  • Un droit à l’expérimentation encore trop ténu : le formalisme important de cette disposition datant de la loi organique du 1er août 2003 et l’absence de compensations financières éventuelles prévues par la loi, ne permettent pas d’entraîner l’adhésion des élus et de renforcer l’agilité des territoires y compris les uns par rapport aux autres (on bute alors sur le problème du principe d’égalité territoriale qui suppose à terme un élargissement de la mesure (obligation de généralisation nationale[5]).
  • Les charges transférées par l’Etat ne sont pas correctement compensées : le choix fait de ne compenser les charges à due concurrence qu’au moment du transfert, laisse pendante la question de l’élasticité des secondes pour couvrir les premières. Cette clé de calcul, ne responsabilise pas les élus locaux et tend à intégrer ces recettes « de façon abusive dans les ressources propres des collectivités. » Si en outre les collectivités ne maîtrisent pas tous les paramètres de ces charges (RSA, APA, PCH pour les départements), la relation entre l’Etat et les collectivités n’est pas saine.

Une responsabilité trop étroite des ordonnateurs 

La responsabilité des ordonnateurs principaux est inexistante à l’heure actuelle « en cas  de graves anomalies affectant la présentation des comptes ». Les peines d’amendes prévues aux articles L.313-1 à L313-4 du CJF ne s’appliquent que rarement aux membres élus des exécutifs locaux comme aux membres du gouvernement[6], par exception. Une situation contre laquelle avait lutté le projet de loi portant réforme des juridictions financières (déposé le 28 octobre 2009), qui visait à supprimer la différence de traitement suivant le statut des ordonnateurs. Une disposition qui aujourd’hui encore est restée au point mort.

La réduction du mille-feuille territorial est encore bien timide

Le nouveau périmètre des régions à 13 (contre 26 auparavant) propose une nouvelle architecture par fusion pour 7 d’entre elles, 6 restant inchangées. Une porte ouverte avait été prévue par la loi mais a été vite refermée : celle de pouvoir modifier le périmètre des régions par intégration des départements volontaires. Le périmètre de ces derniers aurait également pu varier. L’équilibre qui a été trouvé s’est au contraire reporté sur la préservation du département pour l’ensemble de ses compétences, alors même que la loi NOTRe organisait le transfert de certaines de ces compétences aux nouvelles métropoles. Résultat, en territoire urbain les départements ne vont plus exercer que des compétences subsidiaires, tandis qu’en zones rurales ils continueront à exercer la quasi-plénitude de leurs compétences. En dépit de la mise en place des chefs de filât qui vont pérenniser les financements croisés, l’émiettement du bloc local se poursuit. Au 1er janvier 2015 on compte encore 13.000 syndicats intercommunaux ou mixtes, 2.133 EPCI à fiscalité propre, 36.658 communes. Si les communautés de communes voient leur taille révisée de 5.000 à 15.000 habitants par la loi NOTRe, des exceptions multiples demeurent. Pour le moment l’incitation aux fusions n’a lieu qu’au travers d’incitations financières, notamment au travers des communes nouvelles qui vont se traduire par un blocage en leur faveur de leurs dotations pendant 3 ans (part forfaitaire), si bien que les gains de mutualisation se réaliseront sans baisse de leur DSU, DSR ou DNP (dotations de solidarité urbaine, rurale et national de péréquation). Cela va cependant poser des problèmes de réallocations au sein des sous enveloppes de la DGF.

Une gestion des agents territoriaux perfectible 

Les effectifs des agents territoriaux ont crû de 2,4% entre 2006 et 2012. Au niveau du bloc communal resté largement en dehors de l’acte II de la décentralisation, les effectifs se sont tout de même appréciés de +1,4%  par an, dont 6,5% pour les communautés et 0,6% pour les communes et leurs établissements locaux. En conséquence les charges de personnel ont augmenté de 4,2% par an, notamment sous le coup de la progression des carrières (hausse du GVT) liée à la revalorisation rapide des régimes indemnitaires liées aux fusions ou aux transferts vers les intercommunalités. Mais aussi sous l'action d'une progression des carrières au minimum d’ancienneté, alors même que les effectifs des strates sous-jacentes n’étaient pas réduits et que les durées légales de travail ne sont souvent pas respectées (durées auquelles s’ajoute un absentéisme important). L’auteur ne mâche pas ses mots « au plan strictement financier, une plus grande maîtrise des charges de personnel apparaît comme l’un des moyens essentiels pour maintenir à un niveau suffisant le taux d’autofinancement des dépenses d’investissement. » Il faut donc maîtriser les dépenses de personnel pour préparer l’avenir.

Conclusion

La contribution de l’auteur est riche dans toutes les dimensions de l’action locale. Un dernier axe d’analyse pourra permettre de conclure : il est indispensable de renforcer la démocratie locale afin d’accroître symétriquement la responsabilité (politique et financière) des élus. Cette approche doit reposer :

  • Sur le non-cumul des fonctions exécutives locales et parlementaires (ce qui sera effectif à compter du 31 mars 2017 via la loi organique du 14 février 2014) ;
  • Une déconcentration des fonctions au niveau des exécutifs locaux (c’est d’ailleurs la question de la présidence simultanée de l’assemblée locale et de l’organe exécutif, qui a déjà été posé en Allemagne par exemple où les deux modes unitaires ou dualistes de présidence coexistent[7]) ;
  • Un renforcement du contrôle externe (comptable public et chambres régionales des comptes), ce qui milite pour une réduction du nombre des collectivités afin de renforcer « mécaniquement » leur capacité de contrôle ;
  • Une transparence financière accrue de la gestion locale. Aujourd’hui cette transparence est toujours insuffisante malgré la mise en place de l’Open Data au travers de l’article L1112-23 du CGCT (art.106 de la loi du 7 août 2015), mais uniquement pour les collectivités de plus de 3.500 habitants et à la condition que ces informations soient déjà disponibles en format numérique. Il s’agirait de faire de l’Open Data sur les questions de gestion publique locale, une technologie de rupture démocratique (dans le bon sens), qui suppose un changement de culture des responsables administratifs et du personnel politique local ;
  • Ce qui pourrait déboucher sur une reviviscence des élections locales et réinvestir une nouvelle relation (partiellement numérique) de proximité.


[2] C’est au contraire tout l’enjeu de la réflexion italienne sur le sujet au travers des fabbisogni standard, et de leur traduction sur le portail.

[3] A titre d’exemple, les 101 milliards transférés en 2013 ont représenté près de 48% du total des recettes de fonctionnement et d’investissement des collectivités de cette même année (211,5 milliards).

[4] Et de la centralisation de ces fonds au Trésor (principes d’unité de caisse et d’unité de Trésorerie).

[5] Voir sur ce dernier point le dernier rapport Carrez, Balligand de l’Institut Montaigne.

[6] Voir à ce propos les développements qui avaient tentés de renverser cet état de fait symétrique pour les membres du gouvernement et des exécutifs locaux dans le cadre des lois Warsmann de simplification du droit : http://owni.fr/2011/07/05/les-juges-financiers-rhabilles-en-secret/ et p.17 http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/amendements_commissions/cloi/3373-02.pdf.

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