État et collectivités

Externalisation à poursuivre : le cas de la fonction restauration de nos armées

13 novembre 2014 • Un expert des questions de Défense

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Les chiffres-clés de la restauration du ministère de la Défense (MINDEF) en 2012 sont les suivants : 1,1 milliard d'euros de coût total, 30 millions d'euros d'investissement, 38 millions de repas à terre, 5 millions de repas embarqués, 11.400 équivalents temps plein (65% de militaires) et plus de 350 points de restauration sur 60 bases de défense. Soit un dispositif hétérogène qui mérite d'être rationalisé par voie d'externalisation de façon pragmatique.

Les droits relatifs à la prise en charge totale ou partielle par l'État de l'alimentation et l'hébergement des militaires, qui bénéficient de la gratuité totale en OPEX et en période à la mer, sont accordés par voie de primes et d'indemnités diverses, voire obsolètes (associées pour certaines d'entre elles à leurs soldes) et ce, en fonction de leurs :

  • catégories et appartenance à une armée : gratuité totale des repas des jours ouvrés pour les militaires du rang, du midi pour les cadres de l'armée de terre et les non officiers de marine, cette gratuité ne constituant pas un avantage en nature au sens fiscal,
  • indices de solde : subventions accordées par la direction des ressources humaines du MINDEF (DRH-MD) aux organismes nourriciers sur la base des effectifs nourris au titre du budget de l'action sociale des armées pour les repas servis aux usagers dont l'indice de rémunération est inférieur à celui fixé par le MINDEF,
  • sujétions professionnelles : indemnités accordées au titre de leurs activités d'entraînement et d'instruction, leurs missions individuelles, leurs affectations géographiques (garnisons sans organismes nourriciers du MINDEF, bases aéronautiques), leurs mutations géographiques (incluant les familles), leurs périodes d'astreintes de services de sécurité (notamment lors des week-end),
  • niveaux de responsabilités de commandement : ressources budgétaires accordées pour financer des réceptions à certaines autorités militaires qui bénéficient par ailleurs d'indemnités de représentation comme accessoires de soldes.

Les ressources financières déterminées sur la base des effectifs soldés sont mandatées aux organismes nourriciers sur la base des effectifs nourris ou versées directement sur les soldes des militaires et contrôlées par le service du commissariat des armées (SCA), et elles s'appuient sur une réglementation diverse en fonction des armées et des spécialités professionnelles : primes globale ou journalière d'alimentation, repas de service, indemnités pour charges aéronautiques, de vivres, spéciale d'alimentation, spéciale aux territoires du Sud (Sahel)…

La restauration est assurée par différents organismes sous autorité des commandements organiques et dont la gestion diverse est sous contrôle du SCA tels que :

  • au sein des bases de défense (BdD) : les cercles-mess (environ 70 dont plus de 50 en métropole) accueillant les cadres et les fonctionnaires civils (et leurs familles), les restaurants des militaires du rang et les points de restauration de sites isolés qui leur sont rattachés (ex : postes de montagne),
  • au sein des établissements de maintenance et de logistique : les cantines des ouvriers d'État [1] qui peuvent accueillir des militaires,
  • les points de restauration des hôtels de quartiers généraux (HQG) et logements de fonction d'officiers généraux commandant de forces [2] (plus de 50), alors qu'existent à proximité des cercles qui peuvent offrir des prestations identiques,
  • voire des restaurants privés à partir de conventions passées sous contrôle du SCA.

Ces organismes de restauration sont pour partie rattachés aux 6 centres de production alimentaire (CPA) du SCA créés au début des années 1990 (Coëtquidan, Cherbourg, Brest, Toulon, Mérignac et Satory [3]) qui fournissent des plats cuisinés préparés à l'avance représentant 80% de leur restauration. En outre, la capacité de production des CPA qui sont armés par environ 500 personnels civils et militaires est supérieure à la quantité des repas fournis à ces organismes.

L'approvisionnement des organismes de restauration est assuré en régle générale :

  • pour la majeure partie des denrées : par le secteur marchand contractualisé [4] par l'économat des armées (EDA) – EPIC [5] créé par la loi de Finances (LFI) de 2005, à l'exception de la Marine nationale qui dispose de ses propres plate-formes stratégiques d'approvisionnement ;
  • pour les vivres de combat dont les composants sont réalisés sur la base de besoins spécifiques [6] ou non [7] à partir de contrats passés avec le secteur marchand par le SCA disposant de son établissement logistique d'Angers qui assure leur confection et leur livraison ; cependant, il est à noter que l'EDA est le fournisseur unique des rations de combat des forces de maintien de la paix de l'ONU.

L'hébergement des militaires est assuré :

  • à titre onéreux pour les militaires en mission : par les cercles qui disposent de capacités d'hôtellerie variables (entre 4 et plus de 80 chambres),
  • à titre gratuit, dans les bâtiments des BdD pouvant être rattachés aux cercles qui sont destinés aux cadres célibataires géographiques ou non, mutés ou en stage dans la garnison et qui s'acquittent de redevances modiques relatives à l'entretien des locaux communs.

La fonction loisirs des militaires est assurée par les foyers et les cercles des BdD en tant qu'organismes d'interêt privés supports juridiques de différentes activités culturelles et qui assurent des prestations de type « bar-bazar-coiffeur ».

Les personnels œuvrant dans ces organismes de RHL sont militaires et civils (fonctionnaires, ouvriers d'État, contractuels rémunérés sur des ressources budgétaires du MINDEF, voire sur les budgets alimentation des restaurants des militaires du rang et les ressources des cercles). Les militaires sont formés aux métiers de gestion, de comptabilité et de bouche à l'Ecole des Fourriers de la Marine nationale basée à Querqueville (prés de 240 permanents dont 200 militaires) qui accueille chaque année plus de 4.400 stagiaires.

Le soutien varié et divers de ces organismes de RHL qui représente un volume de plus de 13.500 personnels dont plus de la moitié de militaires, est assuré par :

  • pour leur GRH : les DRH d'armée (militaires), la DRH-MD (civils), les organismes eux-mêmes (contractuels rémunérés sur leurs fonds propres) ;
  • pour leur fonctionnement : en partie, ces organismes, en partie, les groupes de soutien des BdD (GSBdD) ;
  • pour leurs matériels de restauration, literie, ameublement : le SCA ;
  • pour leurs infrastructures : le service d'infrastructures de la défense (SID) au titre du propriétaire, les GSBdD au titre du locataire ;
  • pour leurs véhicules de la gamme commerciale : la Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMTer) ;
  • pour leurs systèmes d'information de gestion [8] et de connexions : le SCA et la Direction Interarmées des Réseaux d'Infrastructure et des Systèmes d'Information (DIRISI) ;
  • pour leurs contrôles de gestion et sanitaire : les GSBdD, le SCA et le service de santé des armées (SSA).

L'absence de mutualisation de la fonction RHL est flagrante compte tenu que sur une même garnison, notamment dans les DOM-COM, il peut y avoir plusieurs structures appartenant aux armées, à la gendarmerie [9] et au service militaire adapté (SMA) comme à Cayenne en Guyane.

Dans le cadre du soutien RHL en OPEX, les unités projetées bénéficient en phase :

  • d'engagement initial sur les théâtres d'OPEX : de matériels de campagne (cuisines, laveries, douches et sanitaires, chambres frigorifiques, tentes individuelles et collectives, chauffage et climatisation) qui sont réalisés et soutenus par le SCA en liaison avec le SIMMTer et dont les caratcéristiques techniques doivent tenir compte des capacités de transport des vecteurs terrestres, aériens et maritimes réalisés par la direction générale de l'armement (DGA) ;
  • de stabilisation des dispositifs opérationnels : d'infrastructures plus pérennes (notamment des zones équipées de bungalows de type RHL) réalisées par les unités du génie des armées de terre et de l'air, le SCA et le SID.

En vue de consacrer le maximum des militaires aux missions opérationnelles, ont été effectuées dans le cadre du dispositif CAPES France [10] des actions de soutien multi-services externalisées par le biais de l'EDA [11] qui les a pris en compte soit avec ses propres moyens (Tchad, Kosovo, camp Warehouse à Kaboul), soit à partir de contrats passés avec SODEXO (camp de Tora de 900 personnels (Afghanistan)) – ce prestataire ayant d'ailleurs assuré les approvisionnements dans un district à risques (Surobi). Les résultats ayant satisfait l'état-major des armées (EMA) en termes de qualité de soutien, ce dispostif est rentré dans sa phase d'industrialisation à partir d'un accord cadre signé avec l'EDA en novembre 2010.

Les tentatives d'externalisation du MINDEF sur le territoire national.

Outre l'exemple du cercle national des armées (CNA) qui a été présenté dans une note de la Fondation iFRAP publiée sur son site le 25 septembre 2014, des opérations d'externalisation ont été effectuées depuis le début des années 2000 telles que la production de l'alimentation du cercle mixte de Versailles (suppression de 24 postes de militaires et 12 civils), de Saint-Dominique à Paris (suppression de 23 postes de militaires et 46 civils), de Marseille (avec Avenance) et de Metz. Ces organismes assurent la gestion financiére en collectant les recettes et payent la prestation à la société de sous-traitance et les services du MINDEF assurent leur soutien. Dans le cadre du soutien multi-services [12] incluant la restauration, ont été passés à titre d'expérimentation des contrats d'externalisation en 2001 sur le camp de Mourmelon de l'armée de terre, et en 2005, sur l'établissement logistique du commissariat de l'air de Portes-lès-Valence (26) et le détachement Air de Varennes-sur-Allier.

Au titre de la RGPP, le projet d'amélioration de la fonction « RHL » a fait l'objet de la mise en œuvre d'une expérimentation duale lancée dès 2010-2011 portant sur des périmètres comparables en termes d'effectifs (350-370 dont 2/3 de militaires), du nombre de sites (11-12), et de quantité de repas servis (2 millions) :

  1. le projet RHL-1 ; externalisation sur 8 sites [13] (gestion de 11 restaurants, 5 points de ventes (bar - bimbeloterie) et 2 hôtelleries). Les gains annuels attendus étaient de 18% par rapport au mode de fonctionnement en régie ;
  2. le projet RHL-RR qui vise la rationalisation de la régie de la fonction RHL [14] sur 5 sites [15] et 14 restaurants (RRO), suivie d'une seconde expérimentation dite « RRO2 » lancée en avril 2012, concernant 2 BdD et 5 points de restauration, pour un total de 970.000 repas. Visant une économie respectivement de 12% et 7%, cette opération consistait à regrouper les services de RHL d'un site sur un organisme unique.

Après presque 18 mois de fonctionnement, un premier bilan de l'externalisation a été dressé. Les résultats couvraient le volet « qualité de service », le bilan économique et financier, ainsi que les projections sur la période 2012-2015 :

  • Pour les personnels, il a été proposé à 171 personnes de bénéficier du dispositif de mise à la disposition de longue durée (MALD [16]) auprès du prestataire. Sur les 52 agents ayant été placés en MALD en janvier 2011, 13 ont été embauchés par les sociétés d'accueil.
  • S'agissant du bilan économique, sur la base des éléments collectés sur les 12 premiers mois de fonctionnement des marchés « RHL-1 », le scénario d'externalisation présentait une économie de 21%. Si l'on déduit les coûts de la transformation (remboursement du prestataire au titre de la MALDE…), l'économie était encore de 11%.

L'organisation et le fonctionnement de la chaîne RHL étant dépendante des autres fonctions de services généraux d'une BdD (fluides, infrastructures, évacuation des déchets, entretien et nettoyage des locaux…), la période de conduite de ces expérimentations relativement courte n'a pas permis d'avoir une vision d'ensemble des gains attendus alors que l'externalisation sous contrainte opérationnelle du soutien des unités projetées en OPEX a eu des effets immédiats en termes de réduction de logisticiens militaires et de charges logistiques des commandements de théâtres qui ont pu recentrer les militaires sur le cœur de leur métier.

Un bilan comparatif économique plus complet des 2 solutions aurait mérité de consacrer plus de temps à cette expérimentation. En effet, le marché d'externalisation a souffert de certains aléas avant sa mise en place précédée par une longue phase de transition qui s'est heurtée aux difficultés générées en partie par un sous-dimensionnement de la cellule de pilotage (4 personnels) et qui sont les suivantes :

  • prise en charge progressive des prestations au fur et à mesure de l'extinction des marchés en cours,
  • délais importants de mise en place du processus de validation des premières factures notamment de maintenance,
  • segmentation des systèmes d'information qui résulte de l'utilisation d'une application « propriétaire » du titulaire du marché s'ajoutant à ceux du MINDEF.

Ainsi, la réalité des gains économiques de l'externalisation n'a pas été appréciée de façon exhaustive compte tenu que les clauses du contrat d'externalisation ont nécessité des « efforts d'interprétation » de la part des intervenants du MINDEF et des prestataires. Dans cette activité RHL fortement consommatrice de main-d'œuvre, le levier principal porte sur la masse salariale, le second sur les denrées, puisque l'investissement et le fonctionnement demeurent à la charge du MINDEF. Une organisation différente des tâches aurait pu produire des économies significatives.

Cependant, a été décidé en 2014 par le MINDEF de généraliser en 2017 la démarche RRO le confortant ainsi dans le peloton de tête de la fonction RHL (juste après Sodexo, Eurest et Elior). À ce titre, devrait être créée une UO « alimentation » en mode LOLF dont la gestion sera confiée au SCA dès 2015 et la fonction RHL sera regroupée, soit sur des établissements publics administratifs (EPA), soit sur un service à compétence nationale dont le soutien sera assuré en régie.

Conclusion

Initiée en 2001 par le MINDEF sur les recommandations du Conseil économique de défense, la réflexion sur l'externalisation de certaines tâches au sein du MINDEF a été accélérée dés 2005. Alors que les RH sont de plus en plus comptées, la professionnalisation des armées nécessite de concentrer les militaires sur les missions opérationnelles, la situation et le contexte rendant inéluctables la généralisation du recours aux prestataires extérieurs, d'autant que les tâches ainsi confiées semblent mieux exécutées et à moindre coût.

C'est ainsi qu'il convient d'externaliser le soutien des bases à partir de prestations de type « multi-services » (RHL et autres services généraux) à l'exemple des contrats passés en 2011 pour la base aérienne de Creil (avec un consortium privé associant DCNS, Veolia Environnement et Avenance), et le site de Ballard (Paris) dès 2015 visant à regrouper sur un site unique les états-majors la DGA et le secrétariat général pour l'administration (SGA) [17], autour du ministre et de son cabinet [18]. Ce type de contrat doit concerner tout d'abord les sites d'importance comme les camps nationaux de l'armée de terre, les bases aériennes et aéronavales, les établissements de maintenance et de logistique, mais aussi les garnisons dans les DOM-COM et les forces de présence à l'étranger [19] .

À titre d'exemple, la Bundeswehr a externalisé l'exploitation totale du centre d'entraînement au combat (Gefechtsübungszentrum Heer - GÜZ) (Magdebourd - Saxe) dans le cadre d'un contrat de partenariat public-privé introduit depuis juillet 2000 de manière progressive avec une économie annuelle estimée à 6 à 10 millions d'euros. Ce site étant ouvert aux troupes militaires de l'OTAN et de l'UE, il convient de leur offrir la possibilité de s'entraîner en France de manière significative dans les centres d'entraînement de l'armée de terre de postes de commandement (CEPC) et de combat (CENTAC) implantés sur le camp de Mailly (10), aux actions en zone urbaine (CENZUB) implanté sur le camp de Sissonne (02), des brigades (CEB) implanté sur le camp de Mourmelon-le-Grand (51), de l'infanterie au tir opérationnel (CEITO) implanté sur le camp du Larzac à la Cavalerie (12)… en vue de partager les dépenses notamment de fonctionnement entre les différentes armées.

Un travail relatif à l'harmonisation du régime indemnitaire de l'alimentation sur la base d'une définition uniforme des droits des militaires est tout aussi nécessaire.

En outre, dans une logique de rationalisation du soutien de la fonction RHL, il convient de confier en tant qu'opérateur unique à :

  • la DGA : la réalisation des matériels RHL de campagne dans une logique de cohérence avec celle des vecteurs terrestres et aéromaritimes qui permettent leur déploiement,
  • l'EDA qui s'est positionné avec succès comme le fournisseur unique des rations de combat des unités de maintien de la paix de l'ONU : la mission et les moyens de production et de livraison des rations de combat actuellement assurée par le SCA,
  • en amont de l'externalisation à mettre en œuvre, la DCSID : la réalisation et la maintenance des matériels de RHL courants pour les organismes encore en régie qui doivent être civilianisés rapidement.

Alors que les autorités militaires s'inquiètent du problème de « surchauffe » des unités opérationnelles compte tenu du rythme accru des OPEX, l'externalisation du soutien aurait permis d'éviter de dissoudre nombre de régiments et de bases.

[1] Ces personnels bénéficient sur leur salaire de la prime de panier dont la base juridique est fragile, car elle repose sur un texte pris par le seul MINDEF sans visa du ministre des Finances comme pour d'autres indemnités qui leur sont accordées.

[2] Ces bâtiments sont des infrastructures bien souvent de grande qualité architecturale ancienne situées au sein de grandes villes de métropole et d'outre-mer dont la cession pourrait générer d'importantes recettes, notamment Lille, Lyon, Marseille, Metz, Nancy, Paris et Strasbourg.

[3] Celui de Rilleux La Pape a été cédé à la ville de Lyon en 2012.

[4] Le CA d'affaires 2010 de l'EdA est de l'ordre de 110 millions d'euros ; l'acheminement, le transport, le stockage et la distribution des denrées sont assurés par un GIE constitué des entreprises Stef-TFE et Geodis qui disposent de 2 plates-formes principales de stockage (Salon-de-Provence (13) et Bondoufle (91).

[5] Environ un millier de personnes employées dont 150 agents sous CDI qui servent au siège de Pantin et 800 personnes qui assurent, sur les théâtres d'OPEX, le soutien des forces projetées dont 650 en recrutement local et 150 envoyés en mission à partir de la France.

[6] Rations de survie air, module alimentaire de survie, unité alimentaire de complément et de secours, ration individuelle lyophilisée commando.

[7] Rations individuelles et collectives de combat réchauffables, repas individuel d'exercice.

[8] Notamment les logiciels de gestion SIGMESS et de réservation de chambres « e-HOTEL » réalisés en régie.

[9] Il est vrai que les cercles mixtes des escadrons de gendarmerie mobile (EGM) assurent l'ossature du service de restauration lors de leur engagement dans les opérations de maintien de l'ordre public.

[10] Cette initiative s'inspire de modèles étrangers tels que le Canadian Forces Contractor Augmentation Program (CANCAP), ou le Contractors on Deployed Operations (CONDO) du Royaume-Uni de Grande Bretagne.

[11] Le CA en 2010 est de 90 millions d'euros.

[12] Cette formule incluant la restauration se rapproche du "total base service" auxquel les Anglo-Saxons ont recours depuis longtemps.

[13] Ecoles des troupes aéroportées (Pau), des pupilles de l'air (Grenoble) et Nationale des sous-officiers d'active (St Maixent), cercles de garnison de Bordeaux et Lyon, GAM-STAT de Valence, Centre de Commandant Millé à Houilles, et EETAA 722 à Saintes qui porte sur 3% des sites et du personnel.

[14] À la demande des syndicats de personnel civils,

[15] Coëtquidan, Chalon-sur-Saône, Rochefort, Hyères et Bourges

[16] L'objectif de la MALD qui est régie par le décret n°2010-1109 du 21 septembre 2010 relatif aux modalités d'application de la mise à la disposition prévue par l'article 43 de la loi du 3 août 2009 et les conventions RH et financières qui en découlent, est d'assurer une manœuvre de RH permettant d'accompagner le départ du MINDEF de personnels qui œuvrent au sein des sites externalisés.

[17] À ce titre, il est à noter que certaines directions de service interarmées (telles la DCSSA (Fort de Vincennes), la DCSEA (Malakoff) et l'ensemble des services centraux de la DCSCA (notamment ceux de Rambouillet) ne seront pas regroupées à cette date sur ce site.

[18] Se pose la question du devenir de l'hôtel de Brienne dont la cession pourtant prometteuse de recettes financières importantes a été refusée par le MINDEF au vu de la commémoration du centenaire du déclenchement de la 1ère guerre mondiale et du 70ème anniversaire de la Libération de la France.

[19] C'est ainsi que l'EDA a reçu la mission du soutien de type « facility management » de la base implantée aux Emirats-Unis

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