État et collectivités

CCAS : la rationalisation a commencé

24 mars 2016 • Samuel-Frédéric Servière

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Dans une étude à paraître relative à la mise en place d’une Allocation sociale Unique (ASU), la Fondation iFRAP milite pour une simplification drastique de l’organisation aujourd’hui fortement enchevêtrée des guichets et des payeurs sociaux. En bout de chaîne, il apparaît en définitive que le relai local de l’action sociale légale et extra-légale (même départementale) est bien souvent constitué par les CCAS et CIAS (centres communaux et intercommunaux d’action sociale) qui passent des conventions de délégation avec les autres payeurs (Départements, CAF, etc.) et constituent le guichet unique de proximité. Or désormais, avec la montée en puissance de l’intercommunalité et la « rationalisation » du paysage local, l’échelon pertinent doit devenir également en matière d’action sociale l’échelon intercommunal. Sur ce chapitre, le vote de l’article 79 de la loi NOTRe du 7 août 2015, a supprimé l’obligation pour les communes de moins de 1.500 habitants de se doter d’un CCAS, tandis que le comité interministériel aux ruralités du 14 septembre 2015 a quant à lui annoncé la suppression de l’obligation pour les CCAS de réaliser une ABS (analyse des besoins sociaux) annuelle. Il faut désormais aller plus loin et basculer en les fusionnant les CCAS vers les CIAS tout en rationalisant et harmonisant leurs interventions sur leurs ressorts.

Le constat : la moitié des CCAS sont en réalité des coquilles vides 

Les CCAS/CIAS sont recensées au nombre de 33.095 en 2010. Un chiffre qu’il faut mettre en rapport avec le nombre de communes s’élevant à 36.682 à la même date. En 2011, on comptait par contre 33.125 CCAS/CIAS, soit une « apparente augmentation » qui en réalité s’explique par la montée en puissance lente mais continue des structures intercommunales d’action sociale. En effet, si en 2010 les CIAS recensés représentaient 289 structures, ils en représentaient un an plus tard, près de 325, soit +36 entités.

 

Profils d'activité 2010

répartition%

CCAS

CIAS

Total

coquilles vides au plan budgétaire et comptable

5,4%

1 791

0

1 791

Absence d'opérations budgétaires pendant l'exercice

dormants (aucune opération budgétaire en 2010), incluant le précédent

16,4%

5 417

7

5424

Opérations budgétaires très limitées

Produits et charges de fonctionnement inférieurs à 1000 euros

17,60%

5 820

5

5825

Produits et charges de fonctionnement inférieurs à 2000 euros (incluant le précédent)

28,56%

9 443

9

9452

Total CCAS/CIAS inactifs (16%) et très peu actifs 29%)

44,95%

14 860

16

14876

Total CCAS/CIAS actifs

55,05%

17 946

273

18219

Total CCAS et CIAS

100,00%

32 806

289

33095

Source : AdCF, rapport intercommunalité et développement social, mai 2015. Données DGFiP.

Or ce qui apparaît lorsqu’on parcourt les rapports, propositions de lois parlementaires sur le sujet[1], c’est que la plupart de ces structures sont des coquilles vides[2]. En effet, la DGFiP confirme que 5,4% des structures recensées en 2010 n’avaient aucun actif ni passif, absence d’opérations budgétaires constatée, chiffre en augmentation en 2011 avec un taux de 5,7%, tandis que 16,4% présentaient (incluant la catégorie précédente) une absence d’opération budgétaire au cours de l’exercice 2010, proportion s’élevant à 16,7% en 2011. Par ailleurs, 17,6% des structures ne présentaient pas de produits et charges supérieurs à 1.000 euros/an tandis que 28,6% n’en présentaient pas de supérieures à 2.000 euros/an. C’est dire en somme que 45% des CCAS et CIAS en France se révélaient pas ou très peu actifs en 2010, proportion avoisinant les 50% en 2011. Il est clair cependant que très peu de CIAS sont soit inactifs soit peu actifs : en effet on n’en recense pour 2010 que 7 dormants et 9 avec une activité inférieure ou égale à 2.000 euros. En clair, les CIAS actifs représentent 94,4% des CIAS, et près de 15.000 CCAS pourraient être purement et simplement supprimés.

Par ailleurs la localisation de ces structures est intéressante dans la mesure où ces structures inactives se retrouvaient en 2010 à 98% dans les communes de moins de 1.500 habitants. Ces communes représentaient en 2010, 30.042 communes[3], rassemblant 13 millions d’habitants soit 20% de la population totale française. Les structures concernées (hors CIAS) représentaient donc 14.860 CCAS, soit 49% des communes de l’échantillon. Le constat est donc clair, la suppression de l’obligation de créer un CCAS dans ces communes pourrait aboutir à une contraction du réseau de près de 15.000 unités supplémentaires.

La suppression des CCAS pour les petites communes devrait être contrebalancée par une montée en puissance des CIA

La mesure entrée en vigueur dans la loi NOTRe est donc avant tout une mesure de bon sens. Le retrait de l’obligation légale débouche sur un choix permettant d’alléger les formalités des petites communes. Cependant, elle montre également qu’un effort de rationalisation important est également possible si parallèlement à la baisse du nombre de CCAS, on pouvait dans des proportions adéquates permettre la montée en puissance des CIAS. Avec 325 CIAS en 2011, alors que les EPCI à fiscalité propre représentaient 2.599 structures, il y a certainement du grain à moudre. Désormais la carte « rationalisée » des intercommunalités ne comporte plus aujourd’hui que 2.133 structures[4] ; il reste donc la possibilité de développer près de 1.808 structures intercommunales d’action sociale. Il serait donc possible d’aboutir à la permutation suivante, avec des CIAS épousant la ventilation des EPCI :

En réalité, le problème est plus complexe car la non-existence d’un CIAS ne veut pas dire pour autant que l’intercommunalité ne dispose pas déjà d’une action sociale efficace. La répartition des possibilités offertes actuellement par le droit en vigueur peut se résumer dans le tableau suivant (à jour de l’article 79 de la loi NOTRe) :

Etat du droit au 17/01/2016

Conservation du CCAS

Option dissolution du CCAS

Absence de création d'un CCAS

Compétences exercées

Commune de moins de 1500 habitants

facultatif

reprise des compétences obligatoires du CCAS existant par la Commune

Exercice des compétences obligatoires analogues à celle d'un CCAS de plein exercice

 - instruction des demandes d'aides sociales légales
 - domiciliation des personnes en faisant la demande

Transfert de tout ou partie des attributions au CIAS si celui-ci est constitué

Des compétences peuvent être déléguées à l'EPCI qui l'incarne ou non par l'intermédiaire d'un CIAS

 - des thématiques populationnelles (petite enfance, personnes âgées)
 - des thématiques individuelles (anonymisation renforcée, baisse des liens interpersonnels et du clientélisme)

Commune de plus de 1500 habitants

obligatoire

aujourd'hui impossible

Illégale

action sociale multiple, d'urgence, populationnelle, territoriale

facultatif

possible si délégation à l'intercommunalité de toutes les actions menées par le CCAS au CIAS ou à l'intercommunalité directement

Illégale

action sociale multiple, d'urgence, populationnelle, territoriale

Sources : IFRAP 2016

On constate aisément que la situation aujourd’hui est pour le moins éclatée. Elle offre ainsi une grande multiplicité d’options, soit du fait que les compétences puissent être exercées en interne par la collectivité (EPCI ou commune) ou déléguées vers des structures dédiées (CCAS ou CIAS) voire surplombantes et transversales (EPCI). Le parcours actuel n’est donc ni harmonisé, ni simple. Sa souplesse est plutôt gage de complexité. L’ouverture de l’option de suppression des CCAS dans les communes de moins de 1.500 habitants n’en constitue pas moins une mesure de simplification significative… mais qui ne permet pas des gains de mutualisation suffisants. Il nous semble donc important d’aller plus loin, notamment afin de renforcer la cohérence de l’action sociale que pourraient porter systématiquement les structures intercommunales. Pour la Fondation iFRAP il faudrait alors procéder en plusieurs étapes simultanées :

  1. Elargir le caractère facultatif des CCAS au-delà de la strate des communes de moins de 1.500 habitants : le déploiement de la simplification pourrait avoir lieu par paliers (ou vagues successives) : -1.500 habitants (30.042 communes), -2.000 habitants (31.612 communes soit +2.857 communes), - 2.500 habitants (32.611 communes soit +999 communes), 3.500 habitants (33.797 communes soit +1.186 communes). On atteindrait ainsi le seuil de 3.500 habitants, ce qui rappelons-le était la volonté initiale du législateur ;
  2. Au-delà du seuil de 3.500 habitants, le nombre de communes est réduit à 2.883 unités. Elles sont théoriquement toutes actives en matière d’action sociale et disposent d’un CCAS fonctionnel effectif. Si l’on se fixe comme objectif d’aboutir à la constitution de 5.000 centres intercommunaux de protection sociale, ces derniers pourraient subsister avec la mise en place de 1.808 CIAS de plein exercice en complément des 325 CIAS aujourd’hui recensés[5] sur tout le territoire. On obtiendrait ainsi 5.016 structures chargées de l’action sociale et de la protection sociale[6] (au sens large) en en constituant les ultimes guichets. Le maillage serait ainsi relativement inhomogène en apparence. 282 structures (CIAS ou nouveaux CCPS) couvriraient 30% de la population totale (représentant 5% des CIAS), mais permettraient de répondre aux besoins d’une population pour laquelle l’action sociale reste très inégale en atteignant une taille critique, tandis que 70% de la population serait couverte par 95% des CCPS (CIAS et ex-CCAS maintenus) ;
  3. Dans un second temps, il faudra retirer l’action sociale aux communes de moins de 3.500 habitants (là aussi par vagues en décalage d’un an par exemple[7]), ce qui supposera une réforme de l’article L.123-4 II 2°) du Code de l’action sociale et des familles ;
  4. Cela supposera simultanément de supprimer le caractère optionnel de l’action sociale au titre des compétences des communautés de communes et des communautés d’agglomérations, pour rendre cette compétence obligatoire (ce qui suppose une réforme des articles L.5214-16 II 5° et 6° du CGCT). Par ailleurs, il ne faudra pas que pour l’EPCI concerné la création d’un CIAS reste facultative. Il faudra qu’elle devienne elle aussi obligatoire. A ce titre il faudra mettre en cohérence de la rédaction actuelle de l’article L.123-4-1 II du Code de l’action sociale et des familles[8] qui rend le transfert obligatoire pour l’action sociale d’intérêt communautaire, des CCAS à un CIAS avec les articles L.5214-6 et L5216-5 du CGCT qui considèrent comme facultatif l’exercice de cette compétence par CIAS dédié. Il faudra enfin définir l’action sociale d’intérêt communautaire comme l’action sociale de droit commun, et par dérogation pour des raisons de subsidiarité, conserver une compétence déléguée aux CCAS pour les communes de plus de 3.500 habitants[9].

Mieux délimiter précisément les contours de l’action sociale 

Le problème pour les communes est d’abord le coût de l’action sociale elle-même et sa maîtrise. Or celle-ci revêt des formes extrêmement dissemblables, selon que celle-ci est obligatoire ou facultative[10], et qu’elle adopte une approche individuelle ou collective ou qu’elle vise à répondre à des situations d’urgence ou à lutter contre les inégalités (fragilités capacitaires, populationnelles ou territoriales). On peut effectuer une typologie en quatre parties concentriques[11] qui correspondent d’ailleurs historiquement aux développements incrémentaux de l’action sociale en France :

  • L’aide légale (obligatoire) : instruire les dossiers demande d’aide sociale et domicilier les demandeurs qui n’ont pas de domicile stable ;

L’aide sociale facultative (extra-légale) peut par ailleurs êtres déployée selon les modalités voulues par la collectivité en respectant trois critères de spécialité (territoriale, matériels (actions à caractère social uniquement, de traitement (sans discrimination)) ; ces interventions peuvent se décliner comme suit :

  • L’aide individuelle (action sociale historique), dans laquelle on peut classer les aides d’urgence (départemental lorsqu’il y a délégation et logique de guichet unique) communales, ou de partenaires privés (fondations caritatives, etc.). Ces missions facultatives sont ainsi incluses dans la mission de prévention et de développement social. On trouve parmi elles : les chèques alimentaires, bons d’achats ciblés, bons de service, exonérations de tarifs, denrées en nature, substitution au payeur (EDF, assurance, crédit bancaire, etc.). Mais ces aides apparaissent avant tout comme des aides d’urgence et de charité publique afin de servir de « soudure » ;
  • L’approche collective « populationnelle » : il s’agit alors de répondre non plus spécifiquement a une situation donnée, mais plus généralement au titre de la pauvreté capacitaire (fragilité, autonomie réduite, etc.). On retrouve ici l’aide aux personnes âgées, aux personnes handicapées, aux enfants, aux personnes victimes de violences (psychologiques, physiques). Ainsi de proche en proche, de nouvelles thématiques sont intégrées au titre du « développement social ». On passe alors progressivement de dispositifs de soutien à l’autonomie physique, à des dispositifs de soutien à l’autonomie sociale (vulnérabilité sociale) et de la préservation (renforcement) du lien social. De proche en proche l’action sociale facultative comme par « capillarité »  s’oriente vers des enjeux de cohésion sociale et développe ainsi des politiques d’accès (santé, loisir) qui sont éloignées des missions premières des CCAS/CIAS.

L’action sociale des CCAS/CIAS va donc aujourd’hui bien au-delà des simples obligatoires, ainsi ces établissements gèrent-ils près de 60% des foyers publics, 400 EHPAD, des accueils de jours, 720 foyers restaurants, des unités Alzheimer, 36.000 personnes employées comme aides à domicile, l’aide énergétique à 150.000 ménages précarisés (pour un montant global de 23 millions d’euros) à travers l’action de 123.000 agents[12].

  • L’approche collective « territoriale » : Dans ce cadre, les CCAS rentrent généralement en concurrence avec CUCS (contrats urbains de cohésion sociale) développés par l’ANRU et les PAT (plans d’action territorialisés). Ceux-ci diffèrent des ABS (analyse des besoins sociaux) dont le caractère annuel a été rendu facultatif par la loi NOTRe du 7 août 2015. Elle entre également en concurrence avec les missions locales[13] (427 missions locales et 55 points d’accueils d’information et d’orientation[14]) sur la question de l’insertion des jeunes sur le marché du travail. Elle entre enfin là aussi en concurrence sur le plan de l’assistance et de la préservation du lien social, avec les caisses de Sécurité sociale qui disposent d’implantations territoriales différentes. Ainsi les 2.028 centres sociaux agréés par les CAF sont gérés à 80% par des associations, à 14% par les municipalités et à 6% par les CAF elles-mêmes, sont implantés directement en fonction de l’importance de la population concernée.

L’ensemble de ces éléments invite à penser que les CIAS (ou CCPS dans le cadre de la « fusion » des communes que la Fondation iFRAP appelle de ses vœux) devraient voir leurs missions regroupées avec celles d’autres acteurs publics alors que dans le même temps, une mise en cohérence des missions devrait être effectuées.

  • Les CIAS et les centres sociaux devraient à terme se voir articulés, puisque les seconds dépendent de la densité démographique, et que les premiers seraient conduits à adopter la même logique ;
  • Leur taille critique devrait permettre de développer des ABS sur un plan prospectif mais avant tout d’évaluation de l’action sociale territoriale en termes de besoins mais surtout de résultats ;
  • Leurs compétences devraient se limiter à l’aide individuelle, tandis que l’approche collective « populationnelle » voire territoriale, semble hors champ de leur zone naturelle d’action (et pourrait être pris en charge par chaque « Super-commune », EPCI ou commune dans le cadre de ses autres politiques publiques (Santé (EHPAD), Petite Enfance, etc.).
  • Leur action pourrait in fine se voir chapeautée par les CAF en cas de suppression de l’échelon départemental qui est le chef de file sur le plan local de l’action sociale territoriale[15] ; réseau des CAF qui pourrait reprendre l’ensemble des anciennes prérogatives départementales en la matière, le RSA pouvant quant à lui se voir « re-centralisé[16] ».

Conclusion :

L’article 79 de la loi NOTRe, s’il fait fulminer l’UNCCAS[17] est cependant un élément important dans la simplification du millefeuille administratif local sans pour autant conduire au « désert social » tant décrié. La mise en place par vagues d’une suppression de l’ensemble des CCAS inactifs ou très peu actifs, pourrait ensuite conduire à la mise en place de CIAS de taille critique sur l’ensemble du territoire à vocation désormais généraliste en matière d’action sociale, au nombre de 5.016 environ. Ce premier pas devrait aller de pair avec une remise à plat du périmètre de l’action sociale, afin de disposer d’un socle commun centré sur l’action sociale individuelle obligatoire comme facultative. De la sorte, une articulation plus poussée avec le réseau des CAF serait possible, en même temps que la montée en puissance de l’ASU (allocation sociale unique) permettrait de son côté de simplifier le maquis des aides sociales. Un pas est fait dans la bonne direction, il doit conduire au suivant.


[1] La généalogie de la mesure visant à l’allègement de l’obligation de constituer un CCAS en-deça d’un certain seuil est la suivante : rapport du sénateur Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, 2011 (proposition 259, p.200), bientôt inscrite dans une proposition de loi déposée en 2011 (article 18, p.30) avec un seuil initial prévu à 3.500 habitants, puis ramené à 1.500, qui a été victime d’une motion de renvoi en commission. La disposition sera ressuscitée à l’initiative de la sénatrice Jacqueline Gourault, par amendement en première lecture dans le cadre de la discussion de la loi NOTRe, voir rapport général HYEST/VANDIERENDONCK, du 10 décembre 2014, p.155.

[2] UNCCAS, action sociale des petites communes, novembre 2011. Notamment p.7. Une position que reconnaît également implicitement l’UNCCAS (Union nationale des centres communaux d’action sociale) en particulier dans une étude se basant sur les données disponibles en 2008. L’Union met notamment en avant le fait que 7.573 CCAS/CIAS disposent d’une autonomie comptable, tandis que 27.075 CCAS existent, mais sans autonomie comptable dans la mesure où leur budget annuel reste inférieur à 30.000 euros. On aboutirait alors à un total de 34.648 structure, chiffre qui donc serait en diminution entre 2008 et 2011.

[3] Nous reprenons les derniers chiffres publiés. L’UNCCAS parle elle de 29.700 maires en 2015.

[5] Selon l’UNCCAS sans doute légèrement plus de 400 en 2015. Voir, AdCF, rapport intercommunalité et développement social, mai 2015, note 6, p.16

[6] A l’heure actuelle, la DGFiP semble plancher sur un scénario deux fois moins ambitieux, soit 10.000 structures environ, puisque l’objectif (note DGFiP du 17 novembre 2015 diffusion restreinte) est bien la suppression de 22.000 structures. Voir à cet égard, La Gazette.fr, Besoins sociaux : casser le thermomètre ne guérit pas le malade !¸ 29 février 2016. La démarche de la DGFiP est logique : le repositionnement de son réseau, induit un travail des comptables publics qui doit également s’ajuster. La tenue de comptabilité même non séparée de la comptabilité municipale pour les CCAS est jugé superfétatoire par les services, à l’instar de la tenue de comptabilité des petites communes par les trésoreries de classe 3 (les classes 4 ayant été supprimées), voir en ce sens, sur la réorganisation du réseau DGFiP, le rapport de l’IGF, relatif au rôle des comptables publics auprès des collectivités les plus importantes, en date de mai 2015, 250 p.

[7] On peut penser en effet, que c’est lorsque le droit d’option sera exercé pour les communes jusqu’à 2000 habitants, que le transfert de l’action sociale aux intercommunalités sera obligatoire pour les communes de moins de 1.500 habitants, puis lorsque le droit d’option sera étendu aux communes de 2.500 habitants que l’obligation sera elle-même étendue aux communes de 2.000 habitants etc…

[8] Article qui dispose : « Lorsqu'un centre intercommunal d'action sociale a été créé, les compétences relevant de l'action sociale d'intérêt communautaire de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des centres communaux d'action sociale des communes membres lui sont transférées de plein droit. » voir, https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074069&idArticle=LEGIARTI000031021940&dateTexte=&categorieLien=cid

[9] Ce qui passera par exemple par une modification de l’article L.123-5 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), prévoyant non plus que chaque CCAS, mais que chaque CIAS « doit animer une action générale de prévention et de développement social dans le ressort de l’EPCI concerné (ou dans la commune par délégation), en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. »

[10] Sur l’aide facultative, environ 340 millions d’euros pour 2006 d’après l’UNCCAS, www.cnle.gouv.fr/IMG/pdf/UNCCAS_guide-aides-et-secours_090901.pdf. Les budgets gérés par les CCAS/CIAS sont bien plus importants et représentent environ des budgets de 3 milliards d’euros.

[11] Voir sur le sujet l’excellente note de la DREES n°56 de septembre 2014 : L’action sociale facultative des communes et des intercommunalités. Mais aussi avec une vision plus synthétique, CNFPT, Les centres communaux d’action sociale, mars 2011.

[12] Voir, l’Année de l’action sociale 2016, Dunod, p.69.

[15] Indirectement cette approche est d’ailleurs partagée par l’AdCF, qui précise dans son rapport sus-mentionné : «Dans l’hypothèse (qui n’est plus à l’ordre du jour) d’une éventuelle disparition à terme ou transformation du département en tant que collectivité de plein exercice, les instances de l’AdCF considéraient que la gestion de ces compétences sociales devrait être soit confiée aux Caisses d’allocations familiales (CAF), soit restituée à l’Etat (notamment la gestion du RSA dont l’Etat est l’unique prescripteur), soit pilotée par un conseil d’élus locaux composé au second degré. »

[16] C’est d’ailleurs l’hypothèse qui semble être retenue par le gouvernement avant négociation avec l’AdCF avec recentralisation au 1er janvier 2017, voir http://www.acteurspublics.com/2016/02/26/manuel-valls-pose-ses-conditions-a-la-recentralisation-du-rsa

[17] Voir notamment le site http://nonaudesertsocial.fr/

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