Emploi et politiques sociales

Réformer le droit de grève en France ?

19 janvier 2012 • Jean-Luc Steiger

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Le cadre historique et législatif :

Depuis le 27 octobre 1946, le droit de grève est reconnu par la constitution (« Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent », alinéa 7 du préambule).
Auparavant le droit de grève n'était pas reconnu aux fonctionnaires. Non pas que la loi l'interdisait expressément, mais cela semblait incompatible avec les nécessités du service public et l'autorité de l'État. Malheureusement ces lois, supposées réglementer le droit de grève, n'ont pas été rédigées simultanément.

Des tentatives de réglementation se font donc jour dès 1947 : quelques lois visent les fonctionnaires de police et les CRS, leur interdisant de faire grève. Le 7 juillet 1950, par la décision Dehaene, le Conseil d'État juge qu'en l'absence de loi applicable, il appartiendra aux chefs de service de réglementer le droit de grève des fonctionnaires… C'était une utopie.
En 1958, l'interdiction s'étend aux services extérieurs de l'administration pénitentiaire et de la magistrature, puis, en 1964, à celui des contrôleurs de la navigation aérienne.

Suite à la grève des mineurs de 1963, les gouvernements proposeront et obtiendront la légalisation du dépôt de préavis dans les services publics (loi du 31 juillet 1963). Ils y interdiront les grèves tournantes, sauvages et surprises. Ils mettent en place le principe du « tantième indivisible » qui conduit à retenir une journée sur le salaire pour tout arrêt de travail ne serait-ce que d'un quart d'heure dans la journée. En 1984, ils rendent obligatoire un service minimal à la radio et à la télévision.

En réalité, comme on le constate régulièrement, ces restrictions n'auront guère d'effet. Elles ne seront d'ailleurs pas appliquées. Comme l'écrit très bien la CGT : « Réguler la grève est une illusion puisqu'il s'agit d'un conflit qui trouve sa source dans le fait qu'aucune autre forme d'action n'a pu permettre l'établissement d'une négociation… dans ce sens, toute réglementation du droit de grève visant à atténuer la grève elle-même n'a jamais réussi. »

Pourtant la loi du 21 août 2007 institue un « service minimum ».

  • le premier volet prévoit que les entreprises de transports et les organisations syndicales de salariés négocient, avant le 1er janvier 2008, un accord concernant l'organisation obligatoire d'une négociation avant le dépôt de tout préavis de grève…
  • le deuxième volet vise à permettre la mise en œuvre d'un service garanti en cas de grève ou de perturbation prévisible. Deux mesures principales sont mises en place : l'obligation pour les salariés de déclarer, 2 jours avant le début d'une grève, s'ils ont l'intention d'y participer et la possibilité, après 8 jours de grève, d'organiser à l'initiative de l'employeur ou d'une organisation syndicale un vote indicatif à bulletins secrets sur sa poursuite.
  • Le troisième volet indique que l'entreprise de transport doit informer préalablement les usagers en cas de grève ou de perturbation prévisible …
  • Le texte réaffirme enfin que les jours de grève ne peuvent donner lieu à paiement. Un texte identique s'applique à l'Éducation Nationale.

Le recul est aujourd'hui insuffisant pour juger de l'efficacité de ce dispositif. On peut cependant douter qu'une entreprise publique se risque à sanctionner un salarié gréviste qui ne se serait pas déclaré à temps ! L'application de la loi se heurte aussi à des contingences pratiques : il n'est pas toujours possible de contacter l'ensemble des salariés, et les salariés eux-mêmes peuvent prétexter de la difficulté de contacter l'entreprise dans les délais.

Enfin et surtout, cette loi s'adresse principalement aux entreprises et aux services publics. C'est eux qui deviennent responsables de l'application du droit de grève, ce qui est tout de même un comble ! Elle ne responsabilise pas les salariés, pour lesquels aucune sanction pénale n'est prévue, et encore moins les syndicats. En réalité les pouvoirs publics seraient impuissants face à une grève dure et unanimement suivie.

Quoi qu'il en soit, réquisition, préavis, réglementation… en fait, le droit de grève et son utilisation dépendent essentiellement du rapport de force. Par ailleurs, le législateur semble ignorer les entreprises privées.

Ce constat conduit à penser qu'une réglementation plus restrictive du droit de grève s'avère nécessaire en France. D'autant plus que les dégâts économiques et politiques engendrés par cette situation sont considérables. Par un usage abusif de la grève, les syndicats peuvent tuer une entreprise, influencer les décisions de justice, empêcher l'exercice de la démocratie.

Que faut-il faire, quelles lois faut-il modifier ou instituer pour assainir la situation ? Depuis que se posent ces questions, on se doute qu'il n'est pas facile d'y apporter une réponse. D'autant plus que les syndicats, principaux acteurs du drame, ne sont pas disposés à se laisser faire.

Le rôle des syndicats :

Le Code du Travail, sur la base de la loi Waldeck Rousseau de 1884 modifiée à la suite des accords de Matignon en 1936, des lois issues de la Libération en 1945 et des accords de Grenelle en 1968, donne aux syndicats un pouvoir exorbitant qui les place pratiquement en marge du droit commun. En pratique, il ne permet pas d'engager leur responsabilité civile. Par ailleurs il est politiquement difficile, voire impossible, de rechercher la responsabilité pénale de leurs dirigeants.
La nouvelle codification du Code du Travail, en date du 1er Mai 2008 n'a fait qu'entériner la situation.

En effet, l'ancien article L411-12 du Code du Travail qui précisait, au sujet des syndicats, que « Les immeubles et objets mobiliers nécessaires à leurs réunions, à leurs bibliothèques et à leurs cours d'instruction professionnelle sont insaisissables » a été remplacé par une rédaction plus vague : désormais l'article Article L2132-4, qui le remplace, est ainsi rédigé : « Les meubles et immeubles nécessaires aux syndicats professionnels pour leurs réunions, bibliothèques et formations sont insaisissables »

Cette modification du texte n'est pas insignifiante. Elle n'a fait que suivre la jurisprudence : au sens large, les « meubles » incluent les comptes bancaires. Quant aux immeubles, ils sont bien entendu tous « nécessaires ». Et on sait que les syndicats sont de riches propriétaires fonciers…

Quant à l'article L2132-6, on peut y lire : « Les syndicats professionnels peuvent constituer entre leurs membres des caisses spéciales de secours mutuels et de retraites. Les fonds de ces caisses sont insaisissables dans les limites déterminées par le code de la mutualité. » Les économies des syndicats sont décidément bien à l'abri.

On peut avoir une idée des conséquences d'une telle dérogation au droit commun en se référant à deux exemples :

  • A la fin des années 70, les passagers de la compagnie Air Inter étaient régulièrement pris en otage par les pilotes d'Air Inter qui refusaient « l'équipage à deux ». Les grèves étaient incessantes et le problème dura des années. A la suite de l'une de ces grèves de 48 h, la direction d'Air Inter engagea une procédure contre le Syndicat National des Pilotes de Ligne (SNPL) pour réclamer des dommages et intérêts en raison du non-respect du préavis de 5 jours prévu pour tout service public.
    En 1981, les tribunaux condamnèrent le SNPL à payer la somme de 2,7 MF à la Compagnie aérienne. Malgré l'énormité de la somme, insupportable pour les finances du SNPL, le syndicat ne fit pas appel : il se contenta de ne pas payer, et les grèves continuèrent.
  • En 1995, à la suite des menaces du gouvernement Juppé sur les régimes spéciaux de retraire, une grève nationale fut déclenchée, assortie d'une énorme manifestation dans Paris. Pour acheminer ses troupes de province dans la capitale, la CGT décida d'affréter des trains entiers à la SNCF. La très lourde facture envoyée à la CGT, plusieurs centaines de milliers de francs, n'étant pas réglée après plusieurs mois, les dirigeants de la SNCF firent appel aux tribunaux. La CGT fut condamnée mais ne régla jamais sa dette.

Les exemples de ce type abondent dans l'histoire syndicale française. Et le constat est toujours le même : les syndicats français sont à la foi tout-puissants et irresponsables.

En Angleterre, confrontée à une situation identique, Margareth Thatcher a réglé le problème en moins d'un an : les abus du droit de grève sanctionnés par les tribunaux donnèrent lieu à de colossales amendes. Contraints de payer, les syndicats financièrement exsangues, abandonnèrent rapidement le combat. Depuis ils respectent la loi. On lira avec intérêt son livre « 10, Downing Street : mémoires ».

Enfin la France est parmi les pays d'Europe celui qui a le plus grand nombre de syndicats (six grandes familles nationales, sans compter les multiples syndicats plus catégoriels). Il est plus facile de créer un syndicat qu'une association : une simple déclaration suffit. Cette dispersion syndicale rend plus difficile l'exercice d'un dialogue social de qualité : à la recherche continue de légitimité interne, les organisations syndicales sont soumises à des surenchères permanentes. Pire encore : la capacité à déclencher des grèves est un élément décisif permettant d'obtenir la qualité de syndicat « représentatif ».

Enfin, paradoxe des paradoxes, un syndicat, pour peu qu'il fasse partie d'une confédération représentative au plan national, a la possibilité de s'implanter dans une entreprise de façon irréversible, parfois contre l'avis de l'ensemble des salariés, et sans même l'avis des adhérents du syndicat au sein de l'entreprise. Il lui suffit de nommer un délégué syndical au sein du personnel.

La pratique de la grève :

La grève se définit comme une cessation collective et concertée du travail en vue d'appuyer des revendications professionnelles. Si la grève est limitée à une entreprise ou si les revendications sont exclusivement spécifiques à cette entreprise, elle doit réunir au moins 2 personnes de l'entreprise. S'il s'agit d'un mouvement national dont les revendications vont au-delà du cadre de l'entreprise, on peut être le seul de son entreprise à se déclarer gréviste.
La grève peut se tenir sur moins d'une journée comme sur plusieurs mois. Le salarié n'a pas à être syndiqué pour faire usage de son droit de grève. Le salarié en grève doit cesser totalement le travail.

Depuis 1963, dans la fonction publique et les entreprises publiques, le dépôt d'un préavis précis est obligatoire : 5 jours francs avant la grève, les partenaires sociaux devant mettre ce temps à profit pour chercher des accommodements.

Très souvent cette obligation est détournée : préavis « glissant » renouvelé toutes les 24 h, préavis de « grève reconductible ». Tous les moyens sont bons pour rendre imprévisible, sinon le jour de début de la grève, du moins la date de son arrêt.

La mode est aujourd'hui au « droit de retrait » issu des lois Auroux de 1982. Le droit de retrait est le droit pour le salarié de se retirer d'une situation de travail présentant un « danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé ». C'est un droit individuel, mais qui peut s'exercer collectivement. Il est fondé sur l'article L. 4131-1 du Code du travail pour les salariés et sur l'article 5-6 du décret n°82-453 du 28 mai 1982 pour les fonctionnaires. Le droit de retrait est détourné de son objet par les syndicats qui l'utilisent pour se libérer de la contrainte du préavis. Pourtant lorsqu' un contrôleur SNCF se fait agresser par un excité, ses collègues ne se trouvent pas obligatoirement le lendemain face à un « danger grave et imminent »…

Dans le secteur privé la réglementation est moins contraignante :
Ainsi, les syndicats (qu'ils soient représentatifs ou pas) n'ont pas de rôle exclusif dans le déclenchement d'une grève. Leur intervention n'est nullement obligatoire même si, dans la pratique, il est fréquent que les organisations syndicales initient ou appuient le mouvement.

D'autre part, aucun préavis légal n'existe. Les grévistes peuvent donc cesser le travail dès que l'employeur a eu connaissance de leurs revendications. Par ailleurs, la grève n'est pas limitée dans le temps (heures, jours, semaines…).

Cette absence de règlementation a des effets multiples et souvent pervers :

  • un syndicat, même non représentatif, peut déclencher une grève dans une entreprise sans l'accord des salariés de cette entreprise. Il peut même agir sans l'accord de ses propres adhérents dans l'entreprise.
  • une section syndicale d'entreprise (en fait le délégué syndical) peut lancer de son propre chef une grève sans l'accord des instances nationales de son syndicat. D'où les fameux "débordements par la base", téléguidés ou non. Paradoxalement, les actes des sections syndicales engagent la responsabilité de leur syndicat d'appartenance.
  • un groupe quelconque de salariés (coordination, collectif, etc..), peut lancer un mouvement. A la limite un seul individu, pour peu qu'il ait rallié d'autres salariés à sa cause, peut décréter une grève.
  • un syndicat, même s'il est seul représentatif dans l'entreprise, ne peut pas mettre fin à une grève déclenchée en dehors de son contrôle. Pour y parvenir, il devra se joindre au mouvement, en prendre le leadership, et convaincre les salariés grévistes.
  • un syndicat ne peut pas mettre fin à un mouvement déclenché par sa propre section syndicale si cette dernière s'y refuse (voir récemment le cas Seafrance). Il lui faudrait pour cela destituer sa section syndicale, et en reconstituer une autre en nommant de nouveaux délégués syndicaux dans l'entreprise. Disons que « cela ne se fait pas »… surtout en plein conflit
  • les sections syndicales d'entreprise ne jouissent pas de la personnalité juridique (loi du 27 déc. 1968) qui permettrait de responsabiliser les délégués syndicaux face aux tribunaux. Par contre elles sont habilitées à signer des accords d'entreprise ou à lancer des ordres de grève ! Il y a là une aberration.

On voit qu'il s'agit là d'un ensemble INCOHÉRENT ET CONTRADICTOIRE propre à diluer les responsabilités et à favoriser tous les abus.

A la recherche de solutions :

On peut envisager de reprendre le Code du Travail afin de définir clairement les responsabilités des uns et des autres. Ce travail demanderait au préalable une réflexion sérieuse afin de choisir entre :

  • renforcer le pouvoir des instances nationales des syndicats (extérieures à l'entreprise) en diminuant le rôle des sections d'entreprise et en revenir ainsi à la situation antérieure à 1968, ce dont le patronat ne veut pas.
  • accroître la responsabilité des sections syndicales d'entreprise, ce qui paraît juridiquement difficile.

En réalité aucun de ces choix ne paraît de nature à améliorer seul la situation, et ils ne sont pas de nature à résoudre les problèmes liés à l'exercice de la grève dans le secteur public. Tant que les syndicats pourront se sentir au-dessus des lois, augmenter leur pouvoir serait suicidaire pour le pays. D'autre part, attribuer la personnalité juridique aux sections syndicales ne garantirait nullement leur modération.

En revanche quelques réformes techniques, mineures en apparence, peuvent contraindre les syndicats à s'autodiscipliner.

En tout premier lieu il faut remettre les syndicats dans le droit commun en rendant possible la saisie de leurs biens. Cette mesure est la seule qui puisse permettre de retrouver le principe de responsabilité civile qui s‘applique au reste de la société. Sans cela il est inutile d'aller plus loin : les lois anciennes ou nouvelles continueront à ne pas être appliquées. L'abrogation des Article L2132-4 et L2132-9 du Code du Travail est un préliminaire indispensable à toute évolution de la société française.

La part insaisissable des biens d'un syndicat devra donc être réduite au minimum vital, comme c'est le cas pour les particuliers : un local unique, quelques tables, des chaises, un ordinateur et une imprimante par exemple. Un syndicat qui a totalement dépassé la mesure doit repartir de zéro.

Ensuite, le principe du préavis de 5 jours donnant lieu à concertation devra être étendu aux entreprises privées. Ce préavis devra comporter le motif, la durée et les dates de la grève. Les préavis « glissants » devront être clairement interdits.

Les comptes des syndicats devront être publics et soumis au contrôle d'une instance indépendante, ils devront progressivement vivre de leurs cotisations.

Enfin le mode d'élection de leurs dirigeants devra être démocratique et réglementé, avec vote par bulletins secrets devant huissiers. L'instauration de la démocratie dans les syndicats et la mise en œuvre de leur indépendance financière sera la garantie d'une meilleure intégration de la société civile dans leurs instances.

En contrepartie de cette révolution, on offrira aux syndicats un pouvoir supplémentaire, celui du contrôle des mouvements de grève dans les entreprises privées. Non pas en leur donnant le pouvoir de déclencher une grève de l'extérieur, bien au contraire, mais en réservant l'initiative des mouvements aux sections d'entreprises et en contraignant ces dernières à obtenir l'autorisation de leurs instances nationales (et non seulement régionales) avant toute grève. C'est ce qui se fait en Allemagne. Les « collectifs » et autres « coordinations » disparaîtront ainsi du paysage français.

Les syndicats seront preneurs de ce marché.

Sur cette base, il apparaîtra ensuite judicieux de codifier les jurisprudences qui peu à peu ont défini les limites au sein desquelles le droit de grève pouvait s'exercer. C'est ainsi que les tribunaux ont jugé tour à tour licites ou illicites des mouvements tels que la « grève perlée » (le fait d'exécuter le travail au ralenti ou dans des conditions différentes des conditions habituelles), les grèves de solidarité, les grèves dont la revendication principale ne pouvait pas être satisfaite par l'employeur, l'exécution d'un travail dans les conditions revendiquées autres que celles prévues par le contrat de travail, etc.

Il est par exemple admis aujourd'hui qu'un mouvement de grève est licite même quand les revendications présentées peuvent paraître « déraisonnables » ! Les juges réservent toutefois l'hypothèse de « revendications abusives », même si on ne peut aujourd'hui en donner encore aucun exemple. Une grève de solidarité sera considérée comme injustifiée si la sanction infligée au salarié correspond à une faute personnelle de celui-ci , et si aucune revendication n'est en jeu, etc.

Bref, c'est maintenant au législateur, éventuellement après concertation des partenaires sociaux, de prendre ses responsabilités. Les décisions de la Cour de Cassation sont un excellent point de départ pour l'élaboration d'un texte règlementaire définissant ce qu'est une grève licite et une grève illicite. Ce ne sera pas une révolution, mais cette clarification étant faite, l'État, les services publics, les entreprises privées, pourront se retourner contre les syndicats coupables d'avoir organisé sciemment des grèves illicites, et ainsi les faire condamner à régler des indemnités pour préjudice.

Ces mesures ne seront malheureusement pas suffisantes pour rétablir un autre droit, aussi important que le droit de grève. Un droit qui figure pourtant aussi en bonne place dans le préambule de la Constitution : le droit au travail (« Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi », alinéa 5 du préambule).

Le droit au travail n'est pas respecté en France. Ce droit doit être rétabli, conformément à ce qui se fait dans toutes les démocraties.

La participation à un piquet de grève, même de la part d'un délégué syndical, devra donc être sévèrement sanctionnée et considérée comme une faute lourde susceptible d'entraîner le licenciement, (et la révocation pour un fonctionnaire). A fortiori en cas d'occupation des locaux ou de séquestration de personnes. Dans ces cas la responsabilité civile du syndicat auteur de l'ordre de grève devra être engagée, et ses dirigeants éventuellement traduits devant une juridiction pénale. Ces sanctions devront devenir la règle, et non plus l'exception. La loi n'est pas aujourd'hui assez claire sur ce point. C'est ainsi que des fonctionnaires consciencieux, des salariés dévoués, voire des opposants, se trouvent décomptés, bien malgré eux, parmi les grévistes.

Dans le secteur public, le respect du droit au travail permettra une réelle application du « service minimum ». La crédibilité d'une grève pourra être aussi clairement mesurée par le nombre de ses participants.

On peut aussi envisager de soumettre le déclenchement d'une grève à un vote à bulletins secrets de la population concernée. Mais, si le droit au travail est respecté par ailleurs, il peut être judicieux de laisser s'exprimer une minorité. N'oublions pas que la grève est un exutoire parfois nécessaire, et qu'elle permet souvent de trouver des compromis impensables avant le conflit.

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