Emploi et politiques sociales

Attribution de logements sociaux : jusqu’où aller dans la complexité ?

09 mai 2016 • Sandrine Gorreri

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Le projet de loi égalité et citoyenneté présenté mi avril en conseil de ministre revient sur la loi SRU en modifiant certaines règles qui encadrent déjà très largement la production et l’attribution de logements sociaux. Ce projet de loi est un degré supplémentaire dans l’encadrement et la bureaucratisation de la procédure d’attribution des logements sociaux.

Le projet de loi qui devrait être en juin à l’Assemblée nationale, avec une adoption espérée pour l’automne, comporte plusieurs volets dont un important volet « logement » avec des mesures coercitives :

  • Ainsi le projet de loi prévoit que le Préfet puisse se substituer aux maires récalcitrants dans les communes « carencées » en logements sociaux en délivrant lui-même les autorisations d’urbanisme et en faisant participer financièrement les communes. Il peut aussi récupérer le contingent de logements sociaux de la commune pour y loger des ménages bénéficiaires du DALO. Les mairies seront par ailleurs mises à contribution financièrement pour la construction (plafond de 50.000 euros par logement en Ile-de-France et PACA) ;
  • Le texte prévoit d’obliger les bailleurs sociaux à affecter 25% des attributions réalisées hors quartiers prioritaires à des familles du premier quartile de revenus, afin d'éviter de concentrer les familles pauvres dans les quartiers en difficulté ;
  • Enfin, le texte assouplit le mode de fixation des loyers par les organismes HLM qui pourront les moduler au sein d’un secteur ou d’un immeuble.

Signalons cependant deux mesures intéressantes qui tiennent compte des réalités de terrain :

  • L’obligation de construire et d’atteindre 25% n’est pas maintenue pour les villes qui ne subissent pas une forte pression immobilière (où le taux de vacance du logement social est élevé) ;
  • Par ailleurs, les intercommunalités (dotées d’un PLH) seront désormais en charge de l’attribution de logements sociaux, et non plus les communes. On s’achemine donc vers la fin d’une incohérence, à savoir la fixation d’un pourcentage de logements sociaux commune par commune alors même que c’est plutôt à l’échelle de l’agglomération qu’il convient de gérer le nombre de logements sociaux et éviter la constitution de ghettos.

De l’avis de nombreux spécialistes, ces nouvelles mesures vont se transformer en usine à gaz, d’autant plus que toutes les mesures prises dans le cadre de la loi ALUR et dans le cadre de la loi de programmation pour la Ville (Lamy, 2014) n’ont pas encore été toutes mises en œuvre.

Voici quelques exemples :

  • Attributions en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville

La volonté de ne pas contribuer à la ghettoïsation de certains quartiers a motivé la règle selon laquelle un quart des attributions réalisées en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville sont réservées au premier quartile des demandeurs de logement les plus pauvres. Cette mesure très symbolique avait été annoncée par Manuel Valls après les attentats de janvier 2015 dénonçant l'apartheid social, territorial et ethnique. Le projet de loi est-il de nature à changer les choses ? Pas si sûr. Cette règle ne va s’appliquer que sur le flux ce qui ne va changer les choses qu'à la marge.

Autre difficulté, comment faire lorsque la commune compte majoritairement des quartiers classés prioritaires ? Le texte semble prévoir que le % pourra être réduit, ce qui serait alors un coup d’épée dans l’eau. Les élus locaux préféreraient se donner le temps de trouver des candidats issus des classes moyennes pour modifier le « peuplement » de ces quartiers. Mais pour y parvenir cela revient à faire le choix de laisser un logement vide puisque certaines communes les plus pauvres d’Ile-de-France sont aussi celles qui concentrent le pourcentage de logements SRU le plus élevé : 59% à Stains, 57% à Bobigny, 56% à Villetaneuse, 56% à Sarcelles, 54% à Villiers le Bel…

D’autre part attendre peut coûter au final fort cher, comme le souligne le préfet du Val-d’Oise à propos de l'application du DALO : « aujourd’hui nous sommes largement en dessous des objectifs fixés par l’Etat. Quelque 9% des attributions  de logements sociaux vont à des ménages DALO, il faudrait atteindre 20% pour résorber cette demande. Sur le département, 6.000 ménages attendent toujours. Le problème c’est qu’au bout de 3 mois, un ménage peut se retourner contre l’Etat devant le tribunal administratif  et être indemnisé. Et plus on indemnise les DALO, moins on peut construire de logement social ».

Autre initiative prévue par le texte, les critères de priorité pour un logement social seraient mis à jour et les modalités de désignation des candidats présentés en commission d’attribution des logements seraient rendues publiques et encadrées. La préférence communale sera interdite comme motif de non attribution d’un logement social. On mesure l’énorme machinerie bureaucratique qu’il faudra mettre en œuvre pour savoir comment sont définies les priorités, comment sont retenus les candidats, avec autant de possibles recours.

  • Faire délivrer les permis de consrtuire par le préfet et non par les maires de communes récalcitrantes

L’autre élément important c’est la possibilité donnée aux préfets de délivrer les permis de construire directement aux bailleurs sociaux à la place des maires, surtout ceux élus dans des communes qui préfèrent payer des pénalités plutôt que d’atteindre les 25% de logements sociaux. On notera que cette règle n’est pas cohérente avec le choix de l’Etat d’encourager les communes à adopter des PLU intercommunaux et donc à confier aux intercos la compétence logement.

Mais on peut se demander aussi qu'est-ce qui guidera le choix du Préfet s'agissant des communes où il décidera de faire construire, et comment seront gérées les pressions des élus, de la majorité comme de l’opposition, des riverains, etc. On peut d’ailleurs se dire qu'en la matière aussi, les contentieux seront sans doute nombreux.

Autre élément important, l’aménagement du territoire. Le ministère du Logement a publié une carte sur laquelle figure certaines des communes « pointées du doigt » en raison de leur carence en logements.

Source: Ministère du Logement

Il apparaît que les communes épinglées sont tout d’abord des petites villes. Certaines d’entre elles sont liées par d’autres obligations réglementaires en matière d’urbanisme (préservation de parcs naturels ou de forêt). Elles ne sont pas dans les priorités des demandeurs de logements sociaux, qui adressent essentiellement leur demande vers Paris et la petite couronne. Et surtout elles posent la question de la desserte en transports si demain on construit massivement du logement social. Alors qu’on stigmatise l’étalement urbain, il faut d’abord se poser la question de savoir si la meilleure dépense pour la région n’est pas un investissement massif en transports, comme le Grand Paris express et un investissement de la SNCF et de la région en tant qu’AOT pour rénover le réseau qui souffre aujourd’hui d’un manque de fiabilité et de qualité évident.

  • Modulation des loyers en fonction des revenus

Jusqu’à présent, c’est le type de prêt conventionné (PLAI, PLS, PLUS) qui détermine le niveau du loyer pratiqué par le bailleur social. Dans le projet de loi, les bailleurs sociaux pourront réorganiser les loyers en fonction des revenus, et ainsi s’affranchir des prêts, en organisant une péréquation au sein de leur parc de logements voire au sein de chaque immeuble.

On peut douter de l'efficacité d'une telle mesure : comment croire que l’on fera payer plus cher des loyers à des personnes qui ont des revenus moyens et que l’on va les faire venir dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les politiques de rénovation urbaine ont bien essayé de changer les choses : mais le bilan reste mitigé derrière des démolitions spectaculaires. 

L’Union sociale de l’habitat qui a également dénoncé des mesures d’une grande complexité. Les bailleurs sociaux craignent aussi d’être poursuivis pour discrimination. En effet, comment expliquer que certains loyers seront révisés pour les nouveaux entrants alors qu’ils ne le sont pas pour d’actuels locataires.

Le gouvernement entend étendre le nombre de locataires bénéficiaires en renforçant la mobilité grâce au surloyer de solidarité : les conditions d'application du surloyer seront durcies. Actuellement plafonné à 25% des ressources, le plafond sera de 35%, les possibilités d’exemption seront limitées mais les quartiers prioritaires en resteront exonérés. Idem en ce qui concerne le dépassement des plafonds de ressources : actuellement il est prévu qu’un ménage avec des ressources dépassant 200% soit obligé de déménager dans les 3 ans suivant la constatation. Avec ce nouveau texte, ce sera 150% et 1 an et demi. Par ailleurs, le locataire ne répondant pas deux années de suite à l’enquête ressources perd aussi son droit au maintien dans les lieux. Mais l’ensemble de ces mesures ne s’appliquerait qu’aux zones tendues.

En conlusion, on peut dire que l’actuel projet de loi ne remet pas en cause le fonctionnement du secteur, sauf quelques mesures à la marge. En revanche il crée de nouvelles règles qui sont d’ores et déjà très critiquées par les professionnels (élus et bailleurs sociaux). Et qui viennent s’ajouter aux réglementations déjà nombreuses et compliquées s’agissant de l’attribution des logements sociaux.

De nombreux rapports publics ont remis en cause le mode d’attribution des HLM : la mission d’information de la ville de Paris, l’IGF-IGAS, la Cour des comptes, … Et ont suggéré d’objectiver la demande par des systèmes de cotation. Malgré ces tentatives, le système favorise les abus, rentes, comme le montrent des cas médiatisés régulièrement, et encourage la faible mobilité en raison des écarts considérables entre les loyers du secteur public (HLM, logement intermédiaire, logement de fonction) et les loyers du secteur libre. Il est temps de revoir en profondeur la politique du logement social et de commencer par en plafonner le nombre (au lieu d’en exiger 25%).

Les contingents :

En contrepartie d’avantages fiscaux et de financements, chacun a un « droit de tirage » sur les futurs logements rendant l’offre de HLM très difficile à piloter. Sur un programme neuf, l'État c'est-à-dire le préfet, en réserve 30% (dont 5% pour loger les fonctionnaires), les communes en réservent 20% en contrepartie de la garantie financière du prêt Caisse des Dépôts. Le 1% patronal, également. Au final, il peut ne rester que 10 à 15% des logements à attribuer par l'organisme HLM directement… Les places préfectorales et communales restent attribuées à vie. Au final, si l'on cumule le cloisonnement des contingents, les procédures d'attribution très diverses, l'existence de procédures prioritaires type DALO qui constituent en fait un système coupe-file, l'ensemble du système renvoie l'image d'une grande opacité et illisibilité.

L’enregistrement du demandeur :

Le système national d’enregistrement de la demande permet de délivrer un numéro unique nécessaire pour effectuer les démarches auprès des différents bailleurs sociaux après dépôt d’un dossier complet. Cependant, 28 départements n’ont pas souhaité accéder au numéro d’enregistrement unique et il faut donc faire la demande sur le site de chaque département.

La cotation de la demande :

Plusieurs grandes villes en France, comme la ville de Paris, ont mis en place un système de cotation de la demande qui permet d’objectiver en points la priorité des dossiers selon un certain nombre de critères familiaux, sociaux, professionnels, sanitaires, etc.1 A Paris, ce scoring repose sur 25 critères utilisés depuis 2014. Mais on est frappé de l’atteinte à la vie privée que représentent les informations qu’il faut rassembler alors que, lorsqu’il s’agit d’un propriétaire privé, les informations à exiger d’un locataire sont de plus en plus réduites. Une protection de la vie privée a priori justifiée, à l’opposé des informations que doit fournir un ménage qui souhaite obtenir une HLM : futur mariage ? Concubinage ?  PACS ?  Problème de santé ? En cours de séparation ? de divorce ? violences ? logé chez vos enfants ou parents ? reste à vivre ? surface par personne (norme CCH et nome CAF) … Comment accepter qu’on fasse de cette norme un objectif pour 25% voire 30% des locataires ?

Aussi, toujours dans le souhait de faire toute la transparence sur les attributions, la mairie de Paris a rendu accessible au public les commissions d’attribution sur le contingent de la ville de Paris. Les dossiers sont anonymisés et 3 dossiers sont sélectionnés pour être présentés aux bailleurs.

Pour avoir assisté à cette commission, on est frappé de la diversité des situations étudiées, du nombre de demandeurs présélectionnés pour chaque proposition, et l’on se rend compte du travail administratif impressionnant que cela représente pour permettre cette désignation. L’attribution définitive ne sera effectuée qu’une fois la commission du bailleur réunie, qui va choisir parmi les trois cas présentés. A l’issue de quoi, le ménage peut refuser2, et l’ensemble de la procédure repart à zéro. A noter que les refus non motivés font l’objet d’un gel pendant un an de la demande pour donner droit à des personnes qui attendent. Mais les demandes gelées  sont malgré tout comptées dans le nombre de demandeurs de logements sociaux.

Cette possibilité de refus a aussi motivé la mairie de Paris à lancer un site internet baptisé locannonce qui fonctionne un peu comme celui d’une agence immobilière avec présentation sous forme de photos élégantes du bien proposé à la location, situation, loyer. La seule différence est qu’il est précisé le niveau de revenus en dessous duquel on peut candidater pour l’appartement. Ce site a fait l’objet d’une campagne d’information précise la mairie « Elle se décline en trois visuels, qui témoignent de la diversité du parc social et des personnes qui peuvent en bénéficier. » Derrière une apparente facilité, la procédure et les délais sont somme toute assez complexes.

[1] En savoir plus sur : https://teleservices.paris.fr/cotation/les-criteres.html)

[2] Les motifs de refus sont aussi très variés : il peut s’agir parfois de la localisation ce qui n’est pas sans poser question. A-t- on le droit de refuser un logement social ?

Commentaires

  • Par Théophile • Posté le 10/06/2016 à 16:27 On peut gérer le logement aidé différemment. Par exemple en supprimant les allocations logement actuelles et en contraignant toutes les intercommunalités à fournir dans leur zone un logement aidé à qui le demande. Ce logement aurait un loyer versé à la commune et une surface normés : 10m2 par enfant, 20m2 par adulte par exemple, le loyer mensuel ayant une composante fixe de 10 euros par m2 et une composante proportionnelle au revenu des demandeurs. C'est l'intercommunalité qui choisit le logement dans sa zone (HLM ou parc privé) et non le demandeur. Au delà d'un certain revenu, il n'y aurait aucun intérêt à demander un logement aidé par contre la collectivité est tenue d'en fournir un à qui le demande (DALO). Ainsi il est probable que le logement social et l'aide au logement seraient beaucoup mieux gérés.
  • Par FLUCHERE Jean-Marie • Posté le 12/05/2016 à 22:28 Depuis des années le conseil constitutionnel se plaint des lois "bavardes".
    La LTECV fait près de 180 pages et il manque une trentaine de séries dispositions à prendre par ordonnance.
    La loi Macron fait 280 pages.
    Et toutes ces lois sont écrites en donnant les modifications à apporter aux articles de tous les codes ce qui les rend illisibles y compris par les parlementaires.
    La loi LTECV touche plus de 10 codes, y compris le code de la route....

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