Agriculture et énergie

Transport ferroviaire en Europe : la France à la traîne

28 septembre 2015 • Philippe FrançoisSandrine Gorreri

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En 2017, les deux seules vraies réformes du système ferroviaire français du quinquennat auront-elles été BlaBlacar et Drivy (et leurs homologues de co-voiturage et d’auto-partage), et la libéralisation des lignes régulières d’autocars ? Pendant ce temps-là, d’autres pays européens ont mis en œuvre à grande échelle les deux outils de dynamisation de leur système ferroviaire : concurrence et privatisation.  

Dans le domaine ferroviaire, les pays européens se divisent en deux catégories : les pro-actifs (ex Suède, Royaume-Uni, Allemagne) qui, il y a 25 ans, ont anticipé les évolutions du marché et les décisions de Bruxelles, et ceux (ex Italie, Espagne) qui n’ont entrepris de réformer leur système ferroviaire que sous la contrainte de la crise de 2008, mais semblent décidés à avancer rapidement. De son côté, la France, conformément aux injonctions de la Commission et du Parlement européens, a ouvert  son fret  ferroviaire à la concurrence en 2003/2006, et le trafic ferroviaire international des voyageurs, y compris le cabotage, en 2009. Depuis, plus rien, mis à part le lobbying intense du gouvernement à Bruxelles pour faire repousser toute nouvelle réforme, et de multiples rapports, assises et commissions (Grignon, Bianco, Auxiette, Duron, Cour des comptes, CESE…).

Réforme ferroviaire : les quatre choix fondamentaux

Les relations entre les maîtres d’ouvrage (État ou collectivités locales) et les entreprises opérateurs du système ferroviaire portent sur de très nombreux sujets et sont précisées dans de volumineux cahiers des charges de plusieurs centaines de pages. Mais quatre règles fondamentales doivent d’abord être fixées :

  • Opérateurs publics ou privés ?
  • Un seul opérateur par ligne de chemin de fer, ou plusieurs ?[1]
  • Qui possède et gère le réseau et les gares ?
  • Qui possède les trains ?

Les différents pays ont adopté des règles différentes sur chacun de ces points.   

Suède

La Suède a commencé à réformer son système ferroviaire dès 1988, alors que sa situation économique était encore favorable. Les responsables politiques avaient peut-être anticipé la sévère crise économique qui a frappé ce pays dans les années 1990. 

En une seule fois, cette réforme actait 1) une séparation complète entre le gestionnaire du réseau physique et l’opérateur public des trains, 2) la création d’une autorité de supervision du secteur et 3) le transfert aux régions de la responsabilité des lignes de transport régionales. Des appels d’offres ouverts ont rapidement été lancés par les régions visant à choisir un seul opérateur par ligne. En 1996, le marché du fret ferroviaire a été à son tour dérégulé. Et en 2001, Swedish State Railway (SJ), l’opérateur public des trains a été éclaté en plusieurs entreprises dont trois principales : gares, passagers, fret. Finalement, en 2011, l’ensemble des services passagers ont été ouverts à la concurrence. Trafikverket, le gérant de l’infrastructure de réseau de chemin de fer, reste propriété de l’État. Il est aussi  responsable du réseau routier et en partie du transport par air et par mer. Trafikverket  ne réalise pas lui-même les travaux sur ses réseaux mais les sous-traite à des entreprises privées. Dans le domaine passagers, les nouveaux entrants occupent environ la moitié des passagers-kilomètres face à l’entreprise SJ restée publique.

Le système suédois a montré son efficacité, notamment par la progression régulière du trafic et, en ce qui concerne les lignes régionales ouvertes à la concurrence, par une baisse de 20% en moyenne (de 0 à 42% selon les cas) du niveau des subventions publiques. Il n’a jamais été remis en cause à l’occasion des changements de majorités politiques. Ce modèle a été longuement étudié par Bruxelles, et lui sert pratiquement de référence.

Malgré cette réussite globale, le gouvernement a décidé en 2013 de faire conduire une revue  approfondie de l’organisation du secteur ferroviaire. « Son but est de fournir des suggestions pour répondre aux demandes à venir en matière d’efficacité et de soutenabilité. »

Royaume-Uni

La réforme du système ferroviaire a débuté en 1994 alors que la situation de British Rail était désastreuse en termes de sécurité et de qualité du réseau et des trains. Comme en Suède, un organisme de supervision a été créé et les actifs de British Rail ont été affectés ou vendus à différentes entreprises privées : réseau physique, maintenance, propriétaires des trains,  opérateurs des trains. Pour choisir ces derniers, des appels d’offres ont été lancés portant sur des ensembles de lignes d’un même secteur géographique (un seul opérateur par secteur). En 2001, la société gérant le réseau ayant fait faillite, ce rôle a été repris par une société à capitaux 100% publics. En 2015, vingt trois opérateurs privés de transport ferroviaire, britanniques et étrangers, sont actifs au Royaume-Uni. À l’occasion des renouvellements périodiques des contrats, certains opérateurs n’ont pas été reconduits. Malgré plusieurs  changements de majorité politique, ces privatisations n’ont jamais été remises en cause, et la progression du nombre de passagers semble indiquer qu’elles ont été très positives. Sur le plan de la sécurité aussi, le système anglais est devenu une référence incontestée en Europe.

Malgré cela, en 2014, l’organisme public Competition and Market Authority a lancé une vaste et remarquable consultation pour faire le point sur ce système et étudier les besoins et les moyens d’accroître la concurrence. À titre d’exemple, certains élus  et clients regrettent qu’avec le découpage géographique des licences, sur un trajet donné les clients n’ont en réalité pas le choix de leur opérateur[2]. La concurrence se joue au moment de l’attribution des licences, mais pas au jour le jour au moment d’acheter son billet de train. D’autres s’interrogent sur les avantages que pourrait apporter une intégration verticale (l’opérateur des trains d’un secteur serait aussi propriétaire des voies qu’il utilise).   

Trafic passager régional et national en millions de passagers-kilomètres

 

Année

Italie

Allemagne

France

Espagne

Suède

Royaume-Uni

Trafic

1995

41.359

70.977

64.500

14.992

6.272

30.000

2012

45.018

88.547

80.500

20.645

11.121

59.153

Évolution

-

+9 %

+25 %

+25 %

+38 %

+ 77 %

+ 97 %

Source OCDE Fourth report on monitoring development in the rail market (2014)

Allemagne

C’est en 1994 que l’Allemagne a entrepris d’ouvrir le transport ferroviaire à la concurrence, non pas sous la pression de Bruxelles mais pour améliorer la performance de cette  administration puissante et bureaucratique, et vitale pour l’économie allemande. L’entreprise publique Deutsche Bahn créée à cette date a réussi à conserver sa structure intégrée, possédant et gérant l’ensemble du réseau tout en restant l’opérateur majoritaire des trains. L’Allemagne a choisi le modèle (sauf exceptions) de « plusieurs opérateurs par ligne » laissant au client final le choix de son transporteur. Des conflits sont naturellement[3] apparus entre la DB et les dizaines de nouveaux entrants, ceux-ci se plaignant de discriminations dont ils étaient victimes de la part de la branche de la DB gérant le réseau. De peur sans doute que la gestion du réseau ne lui soit retirée, la DB a pris ce problème très au sérieux, créant en 2002 un « Competition officer », chargé d’aplanir les difficultés. La DB publie aussi chaque année un rapport très complet « Competition report », faisant le point sur l’état du marché, et qui vante la compétition dans le domaine ferroviaire. Son message (intéressé) est que la concurrence fonctionnant très bien en Allemagne, il serait inutile de changer les règles du jeu.  D’après ce rapport, en 2013, la part des nouveaux entrants est en croissance à 26,4 % en trains-kilomètres pour le trafic passagers[4], et à 33,2% en tonnes-kilomètres pour le fret.  L’utilisation du réseau aurait augmenté de 44%  depuis 1994 et, plus significatif, d’après RolandBerger strategy consultants, la part du ferroviaire dans l’ensemble des moyens de transport passagers est passée de 6,8 à 8,2 %. Il serait préférable que le Competition report soit produit par une autorité indépendante mais le système ferroviaire allemand est réputé fonctionner correctement. Vu la faible croissance du trafic, la DB a entrepris en 2013 de se réorganiser et de réduire ses coûts. Le plan initial était de privatiser la DB en 2008, un projet abandonné avec la crise mais qui pourrait resurgir.

Italie

L’Italie a choisi le modèle de « séparation verticale » entre le gestionnaire public du réseau physique RFI et l’opérateur public des trains de voyageurs Trenitalia. Les deux entités étant (comme en France et en Allemagne) la propriété de l’entreprise publique historique Ferrovie dello Stato (FS), la réalité de leur isolation suscite de sérieux doutes et nombreux conflits. L’Italie a ouvert ses lignes régionales à la concurrence (un opérateur par ligne) dès 1997 dans un cadre transitoire. En 2007, les régions ont été définitivement autorisées à confier leurs lignes de transport voyageurs à l’entreprise de leur choix, soit directement soit après un appel d’offres. En 2012, nouvelle ouverture, la sélection par appel d’offres est devenue obligatoire. Mais les sources de financement qui devaient être mises en place ne l’ayant pas été, la concurrence sur les trains régionaux est restée faible. Trenitalia estime le niveau de subvention publique 50% plus élevé en France qu’en Italie (14,9 centimes d’euro par passager-kilomètre en France, 9,23 en Italie). Les trois régions les plus actives n’ont reçu que peu de manifestations d’intérêt et finalement chaque appel d’offres n’a suscité la réponse formelle que d’un seul opérateur, souvent lié à l’entreprise publique nationale Trenitalia. Curieusement, la seule concurrence frontale (plusieurs opérateurs par ligne) s’est mise en place en 2012 sur le marché des lignes à grande vitesse, entre Trenitalia et un nouvel entrant privé NTV dont la SNCF est actionnaire. En 2014, NTV est encore en déficit, mais les observateurs estiment que cette émulation a conduit Trenitalia à se réformer de fond en comble et à fortement améliorer ses performances.

Sur le second levier de changement, la privatisation, le gouvernement actuel a annoncé vouloir privatiser, ou au moins ouvrir le capital de la holding Ferrovie dello StatoFerre à hauteur de 40% en 2016. Son directeur souhaite que son groupe conserve le contrôle du réseau et de l'opérateur, et a logiquepment demandé que le processus de privatisation permette à FS de faire jouer la concurrence au niveau international sur une base réciproque par exemple en faisant circuler notre train rapide ETR1000 sur le réseau français, en service commercial, pas seulement pour des tests.    

Trafic passager : part du trafic ferroviaire dans le marché total

Passagers- kilomètres

Espagne

Italie

Allemagne

Suède

Grande-Bretagne

France

2002

5,2

5,6

7,1

7,8

5,2

8,7

2012

5,6

6,1

9

9,1

8,2

9,5

Evolution

7 %

9 %

27 %

17 %

78 %

9 %

Source : Eurostat, Statistiques sur le transport de passagers, 2014

Espagne

Le cas de l’Espagne est particulier avec son réseau historique à écartement différent de la norme européenne, géré jusqu‘en 2012 par une entreprise publique particulière (FEVE)[5]. L’ouverture théorique à la concurrence a été décidée à partir de  2003, et en 2005 l’infrastructure ferroviaire a été isolée dans l’entreprise publique ADIF, séparée de l’opérateur historique national RENFE. En pratique, l’ouverture du marché a porté presque uniquement sur le fret, et est restée très limitée. L’opérateur public historique RENFE conserve plus de 85% du marché mais enregistre des pertes de 100 à 200 millions d’euros par an et porte une dette de 5 milliards d’euros. En 2012, la Commision Nacional de la Competencia s’est interrogée sur cette situation, a constaté les nombreux obstacles rencontrés par les nouveaux entrants et recommandé l’indépendance de RENFE vis-à-vis du ministère qui contrôle aussi le gestionnaire de réseau, et un accroissement des pouvoirs du régulateur. Une clause dite du « grand-père » garantit par exemple à RENFE qu’elle conserverait au moins la même capacité d’accès aux voies ferroviaires que celle dont elle disposait au moment de la réforme. L’Espagne possédant le plus grand réseau de voies ferrées « grande vitesse » d’Europe estime que cet atout peut lui permettre de lancer la concurrence sur une grande échelle. Un appel à candidature a donc été lancé en 2015 afin de sélectionner un second opérateur pour le « corridor du Levant Madrid-Valence ». Un ensemble de voies rapides et conventionnelles couvrant le quart sud-est du pays de taille suffisamment significative pour offrir des possibilités d’optimisation globale. Cet appel d’offres est considéré comme une première étape, d’autres secteurs devant être ouverts à la concurrence par la suite. Une quinzaine d’entreprises (dont la SNCF) ont obtenu les  certificats (sécurité, opérations) nécessaires pour pouvoir soumissionner. Le gagnant aura la possibilité de louer les trains nécessaires à son activité, un système favorable à la concurrence en réduisant les délais et les coûts d’entrée. La décision prévue pour fin 2015 constituerait une étape majeure dans l’ouverture à la concurrence et un signal fort en Europe.  

France  

La réforme de 1997 séparait clairement Réseau Ferré de France (RFF) de la SNCF sur le modèle suédois, mais sans donner à RFF les moyens d’exister. En regroupant RFF et la SNCF, la réforme de 2013 revient à la  situation précédente[6] : dix-sept ans de perdus, plus de 10 milliards d’euros par an de financement public et une dette de 40 milliards d’euros qui augmente chaque année de 1 à 3 milliards. Et toujours aucune ouverture à la concurrence des trains de passagers nationaux et régionaux. Une situation d’autant plus étrange que les exécutifs des  régions sont en guerre ouverte contre la SNCF, estimant (comme les utilisateurs) que les services fournis par cette entreprise ne sont pas à la hauteur des coûts qu’ils supportent. Un jugement conforté par l’étude du vice-Président de la commission transports au Parlement européen, Dominique Riquet : en vertu d’une dérogation, les opérateurs exerçant en France ne sont tenus à aucune obligation pour informer et assister les usagers en cas de retard, à aucune indemnisation et réacheminement, qu’aucun service n’est obligatoire pour aider les personnes handicapées, »… "Le ferroviaire est un système diabolique. La SNCF a bien profité du TER, mais les régions n’ont plus les moyens de le subventionner. Elles peuvent ouvrir le marché à la concurrence. Après les élections régionales, nous aurons peut-être des majorités politiques moins complaisantes vis-à-vis de la SNCF."  Malgré l’indépendance d’esprit de son président actuel, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) et ses 40 salariés semblent assez démunis face à la connivence entre le ministère des Transports et le monopole SNCF.

Pour justifier la réforme de 2013, la SNCF a promis un retour à l’équilibre financier très improbable, malgré la suppression de l’impôt sur les sociétés pour cette entreprise. Le surcoût de 25% de la SNCF par rapport à ses homologues étrangers justifie le cri de Guillaume Pepy « La compétitivité est la mère de toutes les batailles ». Une affirmation qui fait sourire après vingt-cinq ans passés dans cette entreprise dont douze comme directeur général puis président.

Conclusion

Pour les trains de passagers nationaux et régionaux, des pays proactifs ont mis en place rapidement l’une des trois formes de concurrence : Suède et Royaume-Uni (un seul opérateur par ligne, l’État propriétaire de l’infrastructure), Japon (un seul opérateur par ligne, l’opérateur propriétaire de son infrastructure), Allemagne (plusieurs opérateurs par ligne, l’État propriétaire de l’infrastructure)[7]. En Italie et Espagne des  règlements similaires ont été mis en place et commencent à être mis en œuvre selon le modèle Allemand pour les trains à grande vitesse, et sans doute Suédois/Britannique pour les autres. Même des pays de superficie plus faible ont ouvert leurs lignes régionales à la concurrence de plusieurs nouveaux opérateurs (six aux Pays-Bas, dont Keolis filiale de la SNCF). La privatisation  de l'opérateur historique ou l'ouverture de son capital a été réalisée au Royaume-Uni et est envisagée en Italie et Allemagne. Tous considèrent comme essentielle la mise en place d’une autorité indépendante, arbitre compétent et puissant, notamment face à la taille et l’influence des anciens monopoles d’État. Et l’organisation doit être revisitée régulièrement, un travail inévitable vu les problèmes que posent l'existence fréquente de subventions, et le partage du réseau et des gares.   

La France reste figée dans son modèle monolithique (un seul opérateur public pour toutes les lignes franco-françaises, l’État propriétaire du réseau, le gestionnaire du réseau et l’opérateur des trains dans la même holding).  Plus urgent que la privatisation de la SNCF, seule l’ouverture totale à la concurrence pourra contraindre la SNCF à se réformer et aligner les performances de notre système ferroviaire sur celui des pays voisins. Le gouvernement a sous les yeux des modèles performants : qu’il en choisisse enfin un sans attendre la contrainte européenne. La situation actuelle donne l'illusion de protèger les salariés de la SNCF mais handicape clairement cette entreprise et surtout notre pays. En Europe, la France est isolée et montrée du doigt pour l’expansion de la SNCF à l’étranger et la fermeture de son marché  intérieur.  

Ouverture à la concurrence : nulle échéance n’est encore fixée,
rappelle Alain Vidalies, ministre des Transports 

« La Commission européenne propose 2019, le Parlement 2022. Il faut, pour s’ouvrir à la concurrence, que les conditions soient remplies. La précipitation serait un risque d’échec. La concurrence ce n’est pas un choix, c’est un horizon ».

C’est bien connu, l’horizon recule à mesure qu’on s’en approche.
Le contraire de se précipiter, c’est ratiociner.

Propositions

  • Renforcer les pouvoirs et les moyens de l’autorité de régulation du système ferroviaire ;
  • Rendre obligatoires les appels d’offres pour les nouveaux contrats entre les régions et la SNCF ;
  • Distribuer 20% du capital de la SNCF Mobilité à ses salariés ;
  • Distribuer 20% du capital de SNCF Réseau (RFF) à ses salariés ;
  • Embaucher les nouveaux salariés sous contrat privé normal ;
  • Limiter à cinq ans la durée restante des contrats en cours entre les régions et la SNCF ;
  • Ouvrir les trafics voyageurs régionaux à la concurrence sur le mode « un seul opérateur par ligne pendant 10 ans » ;
  • Ouvrir les trafics voyageurs nationaux subventionnés à la concurrence sur le mode « un seul opérateur par ligne pendant 10 ans » ;
  • Ouvrir les trafics voyageurs nationaux non subventionnés à la concurrence sur le mode « plusieurs opérateurs par ligne » ;
  • Ouvrir les trafics voyageurs grande vitesse à la concurrence sur le mode « plusieurs opérateurs par ligne ».

[1] Ce choix est aussi décrit de façon évocatrice comme Compétition pour les voies / Compétition sur les voies, ou Compétition pour le marché / Compétition dans le marché.

[2] Contrairement à une situation fréquente en Allemagne

[3] Comme en France entre la SNCF et les nouveaux entrants du secteur fret

[4] Mais le rapport ne précise pas que c’est seulement 15% en termes de passagers-kilomètres

[5] FEVE a été intégré dans RENFE et ADIF en 2012

[6] OCDE : La décision récente du gouvernement de fusionner le gestionnaire du réseau et la SNCF constitue un retour en arrière, même si la façon dont la séparation avait été conduite en 1997 n’a pas permis  de renforcer la concurrence.

[7] Chaque pays présente des exceptions à ces règles en fonction de cas particuliers 

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