Retraite

Retraites publiques : la Cour des comptes d'une prudence suspecte

06 octobre 2016 • Sandrine Gorreri

17_on_ne_doit_pas_avoir_peur_de_son_ombre._et_pourtant_parfois_les_ombres_peuvent_etre_bien_inquietantes.jpg

58 milliards d'euros c'est le montant des retraites des agents des trois fonctions publiques et c'est un enjeu majeur pour les finances publiques nous rappelle la Cour des comptes, qui choisit de publier aujourd'hui un rapport très politique dans la perspective des présidentielles. Principale conclusion de ce rapport, la Cour écarte une réforme structurelle des retraites jugée coûteuse et complexe alors que tous les grands pays ont réussi à aligner leurs retraites publiques et privées. En contrepartie elle énumère une série de mesures paramétriques pour poursuivre la convergence des régimes. La Cour aurait dû pousser plus loin l'estimation des gains à attendre d'un régime unique public/privé : dans une précédente étude, la Fondation iFRAP avait montré qu'il était possible de faire converger en 10 ans les régimes des retraites avec selon les hypothèses retenues des économies de 2 à 5 milliards d'euros par an.

"Les pensions de retraite des fonctionnaires : des évolutions à poursuivre" : c’est sous ce titre plutôt neutre que la Cour des comptes a publié aujourd’hui un rapport de 200 pages qui fait le point sur la convergence public/privé.

Soulignant que le dernier rapport sur le sujet date de 2003, les magistrats de la rue Cambon reprennent les principales évolutions de ces dernières années intervenues sur les régime de retraites des fonctionnaires civils – de l’Etat, locaux et hospitaliers (le cas des militaires considéré comme spécifique est laissé hors du champ de l’étude) - et constatent que plusieurs avancées ont été réalisées.

Cependant, les magistrats constatent que 4 risques importants menacent ce mouvement de convergence

  1. les règles de liquidation différentes : 25 meilleures années dans un cas et 6 derniers mois dans un autre. La Cour indique "La règle des 25 meilleures années adoptée en 1993, notamment en cas de reprise de la croissance de l’économie et donc des salaires, et l’évolution des régimes complémentaires pèseront à la baisse sur les taux de remplacement des pensions du secteur privé, alors que, à structure de rémunération inchangée entre traitement indiciaire et primes, le calcul de la pension de retraite des fonctionnaires sur la base de la rémunération indiciaire des 6 derniers mois rend le taux de remplacement indépendant de la croissance économique". En clair, alors que les régimes du privé sont dépendants de l’évolution des paramètres économiques, le régime des fonctionnaires reste dégagé de ces contraintes, au risque de créer une réelle inégalité1.
  2. la pénibilité : les modalités différentes de prise en compte créent des situations inéquitables ;
  3. la complexité des règles entre les différents régimes "qui peuvent créer une suspicion de manque d’équité et nuisent à la légitimité d’ensemble du système de retraites"
  4. les perspectives financières de la CNRACL profondément dégradées à moyen terme, qui exigeront, toutes choses égales par ailleurs un fort relèvement des cotisations, et la nécessité de maintenir un haut niveau de cotisation employeur pour garantir l’équilibre du régime des pensions des fonctionnaires d’État, qui pèsera fortement sur les finances publiques.

Partant de ces constats, la Cour étudie dans une 3e partie des scénarios de réforme structurelle des régimes de retraite des fonctionnaires et c’est sur cette partie que nous concentrons notre analyse.

Dans un premier temps, la Cour étudie des réformes que l’on pourrait qualifier de « big bang »

Le premier scénario étudie un rattachement immédiat de tous les fonctionnaires civils en activité au régime de retraite du privé (CNAV+ARRCO+AGIRC). Pour étudier l’effet d’une telle mesure, la Cour reprend une étude de la DREES sur les générations 1954, 1958 et 1962 du passage pour les fonctionnaires aux règles du privé. Les écarts paraissent limités sauf pour les fonctionnaires de la catégorie active clairement désavantagés par un tel changement. Et dans une moindre mesure pour les non-cadres. En revanche, ceux bénéficiant de forts taux de primes seraient les grands bénéficiaires d’un tel changement. Cependant la Cour émet un bémol à ces chiffres avec un argument pour le moins spécieux :

"En effet, des règles de liquidation de la retraite plus avantageuses peuvent être la contrepartie, pour certains corps de fonctionnaires, de trajectoires salariales moins favorables et reposer sur un partage différent entre le salaire direct et le salaire différé que constitue la pension. L’application de règles nouvelles, éventuellement moins favorables, pour la liquidation des pensions des fonctionnaires pourrait ainsi remettre en cause l’équilibre entre salaire d’activité et pensions de retraite, à la base du contrat implicite au moment de l’entrée dans la fonction publique."

La Cour a également regardé l’impact sur les finances publiques d’une telle mesure :

L’affiliation des fonctionnaires aux régimes du privé baisserait le taux de contribution des employeurs publics et celles de agents augmenterait légèrement (du fait du non-alignement encore parfait entre cotisation retraite salariale public/privé) : au total les cotisations passeraient de 62 à 34 milliards d’euros soit une baisse de 28 milliards2. Mais cette économie serait contre-balancée par la nécessité de financer les dépenses de pensions des actuels retraités, soit 58 milliards d’euros. La transition ne deviendrait rentable qu’au bout de 17 ans.

Cependant depuis le temps que cette question est sur la table, un délai de 17 ans ne semble pas déraisonnable et l’on s’étonne que cela soit le prétexte à écarter cette solution. Mais cette transition semble écartée par la Cour également au motif que la mise en œuvre serait "techniquement complexe" car le calcul impose de disposer de la carrière salariale des fonctionnaires (25 meilleures années, carrière complète, et primes) alors que l’Etat et la CNRACL ne disposent pas des relevés de carrière contrairement aux salariés du secteur privé. Une telle explication laisse pantois, surtout lorsque l’on sait les obligations qui pèsent tant sur les employeurs et les salariés du privé concernant l’archivage des données de paie.

La Cour a également étudié le scénario d’un basculement au régime des salariés du privé des seuls nouveaux entrants dans la fonction publique, ce qui permettrait de contourner le problème de la reconstitution de carrière mais il ne permettrait une égalité de traitement entre salariés du privé et fonctionnaires qu’à très long terme soit 42 ans et serait coûteuse pour les employeurs publics qui verraient leur taux de cotisation d’équilibre augmenter. Autre argument cette fois avancé par la Cour, si une soulte pourrait être envisagée par les régimes du privé aux régimes des fonctionnaires cette soulte ne pourrait prendre en compte que les différences de situation démographique et non les avantages spécifiques au régime des fonctionnaires. Cependant, la Cour aurait pu souligner qu’une remise en cause de ces avantages aurait pu être décidée de longue date.

Réforme du financement

La Cour envisage donc d’autres scénarios de réforme du financement des régimes de retraite des fonctionnaires : il s’agirait de procéder à un adossement comme dans le cas d’EDF. Mais là encore cela nécessite de calculer ce qu’aurait été la retraite d’un fonctionnaire selon les règles du privé et à nouveau est évoqué l’écueil de la reconstitution de carrière. La création d’un régime unique entre tous les fonctionnaires est également proposée qui conduirait dans l’immédiat à un relèvement pour les employeurs locaux en contrepartie d’une baisse pour l’Etat (mais qui pourrait se neutraliser) et la mise en place d’un gestionnaire unique.

Ajustements paramétriques

Visiblement pas très convaincue par ces pistes, la Cour propose d’envisager plutôt une série d’ajustements paramétriques pour poursuivre le mouvement de convergence entamée depuis 2003 :

  • L’allongement de la période de référence et la prise en compte des primes : économie pour les finances publiques : +500 M€ à court terme, mais négatif à long terme ;
  • Suppression des bonifications : économie pour les finances publiques : actuellement 11% des fonctionnaires d’Etat partant à la retraite en bénéficient pour 236 € de gain en moyenne par mois ;
  • L’harmonisation des droits familiaux : coût pour les finances publiques : +700 M€ mais qui pourrait être neutralisé par la suppression du supplément familial de traitement (770 M€ pour l’Etat) ;
  • L’harmonisation des droits conjugaux : aligner la réversion avec les conditions du privé et proratiser à la durée du mariage : économie pour les finances publiques : 116 M€ rien que pour les conditions d’âge3 ;
  • La remise en question des catégories actives : économie pour les finances publiques : 2,3 Mds d’€ à l’horizon 2020, mais faible à long terme.

Il semble que ce soit là au final l’objectif poursuivi par ce rapport : présenter des réformes structurelles jugées trop ambitieuses et faisant même peser un risque sur la permanence du statut des fonctionnaires pour mieux justifier auprès d’eux de faire passer des mesures plus « petit braquet » :

Les scénarios de réformes structurelles modifiant les règles d’affiliation des fonctionnaires sont les plus ambitieux en termes d’équité entre régimes, mais ils auraient un impact particulièrement marqué sur le niveau de pension de certaines catégories de fonctionnaires. Ils apparaissent techniquement complexes à mettre en oeuvre et pourraient faire peser, durant une période de transition plus ou moins longue, des charges très lourdes sur les finances publiques. L’assimilation opérée en matière de retraite avec les salariés du secteur privé conduirait, à échéance plus ou moins rapprochée, à s’interroger sur le maintien des conditions de recrutement, d’emploi et de rémunérations spécifiques aux agents publics. (…)

Une autre voie consiste à s’inscrire dans une approche de changements plus progressifs, visant à de nouveaux ajustements des règles de calcul des pensions des fonctionnaires afin de les rapprocher de celles du secteur privé, dans la continuité de ce qui a été entrepris depuis 2003. (…) Sans doute plus acceptables par les fonctionnaires que des scénarios de rupture, des ajustements paramétriques progressifs permettraient d’adapter en continu les régimes de la fonction publique aux évolutions des régimes du secteur privé.

Au passage, la Cour en profite pour recommander la mise en place d’une caisse de retraite pour les fonctionnaires de l’Etat, revendication de longue date de la Fondation iFRAP puisque cet outil pourrait permettre de savoir combien coûte la gestion des retraites des fonctionnaires d’Etat « actuellement inconnue » (la Cour en est réduite à une règle de 3 avec la CNRACL pour estimer les frais de gestion !), de mieux appréhender l’évolution des recettes (actifs cotisants) et des dépenses (départs à la retraite), de mettre en place des projets de modernisation (on pourrait commencer par faire un véritable suivi de carrière). Bref, une avancée par rapport au CAS pensions dont on rappellera qu’il a été mis en place en 2001. Compte tenu du poids des retraites des fonctionnaires, comme le souligne la Cour dans son introduction, cette mesure est à prendre de toute urgence :

Les pensions de retraite des agents des trois fonctions publiques constituent un enjeu important pour les finances publiques : les dépenses de pensions des fonctionnaires civils représentaient 58 Md€ en 2014, soit 5,6% de l’ensemble des dépenses des administrations publiques, 17,1% de leurs charges de fonctionnement et 2,7% du PIB. C’est un enjeu croissant du fait de la dégradation continue du rapport démographique au sein des fonctions publiques : désormais, le nombre de retraités de la fonction publique de l’État est supérieur à celui des actifs et, après avoir bénéficié pendant longtemps d’une situation démographique favorable, le régime de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers a vu le nombre de ses retraités tripler en 25 ans.

[1] On peut cependant objecter que du fait de l'insuffisance de croissance économique et de la situation des finances publiques, l'évolution du montant de retraite du fonctionnaire est bloquée depuis l'année 2010. Cependant au travers des mécanismes d'indexation des salaires portés au compte et des retraites sur les prix, la réforme de 1993 a permis de réduire les engagements de retraite dans des proportions considérables alors que rien de tel n'existe dans le secteur pblic.

[2] Ce calcul tient compte de l’élargissement de l’assiette de cotisation aux primes

[3] En 2010, à l'occasion de la réforme Woerth des retraites, un rapport du Sénat a évalué l'économie que représenterait l'alignement des conditions de la réversion de la fonction publique sur le secteur privé, notamment l'introduction d'une condition de ressources sur une partie de la réversion et l'alignement par le haut des taux de réversion. Il ressort de ce rapport que l'on pourrait économiser 500 millions d'euros par an d'ici 2020 et plus d'un milliard d'ici 2030 pour les trois fonctions publiques.

Commentaires

  • Par GUINAUD • Posté le 08/10/2016 à 09:57 La Cour des Comptes semble mener une bataille d'arrière garde visant à donner le sentiment à l'électorat de gauche qu'elle freine autant que faire se peut la perte d'un très vieux privilège honteux alors que, dans le même temps, elle tente de préserver les dépenses publiques afin de rendre la position des fonctionnaires moins révoltante aux yeux des salariés du privés que l'on appellera à l'aide demain en augmentant leurs impôts pour financer l'accroissement des dépenses de retraite du Public. C'est machiavélique et révoltant.
  • Par jean Debruyne • Posté le 07/10/2016 à 16:34 Quand les études pour traiter les retraites des fonctionnaires ne trouve pas de solutions applicables de suite, il suffit de regarder comment les autres pays ont traité le problème. Peut-être un copie-coller?
  • Par Damon • Posté le 07/10/2016 à 15:45 Sujet comme d'habitude très intéressant. La cour des comptes qui ne sert pas à grand chose puisque ses études ne sont jamais suivies des faits, a une fois de plus mis le doigt là ou ça fait mal (aux fonctionnaires privilégiés). Ménager leur susceptibilité semble être la priorité de cette intance..

    Pendant ce temps l'inégalité profonde du traitement des retraites entre privé et public continue...et pour longtemps encore je pense..
  • Par Philippe GALTEAU • Posté le 07/10/2016 à 14:46 Il faudrait une quantité beaucoup plus importante de donnés et comparaisons avec la Suède ou le Canada qui ont réussi la fusion des deux systèmes en quelques années. Comment avoir une opinion avec cette seule critique d'une opinion, partisane, de la Cour des Comptes?

Fermer

Newsletter

Inscrivez-vous à la lettre d'information hebdomadaire de la Fondation iFRAP.

Recevez chaque semaine notre lettre d'information pour vous tenir au courant de l'activité et des travaux de la Fondation iFRAP.