Fonction publique et administration

Primaire de la droite : quelles réformes pour la fonction publique ?

24 novembre 2016 • Samuel-Frédéric Servière

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Depuis les résultats du 1er tour des primaires de la droite, les questions du statut et du temps de travail de la fonction publique, et de la réduction des effectifs, marquent des différences profondes entre les candidats. Les deux candidats restant en lice pour le second tour, François Fillon et Alain Juppé, soutiennent des programmes à la fois similaires et sensiblement différents par leurs ambitions s’agissant des mesures relatives à la lutte contre l’absentéisme dans la sphère publique et sur le volume des suppressions de postes souhaitable. Aucun pourtant ne fixe, associé aux objectifs de réduction d'effectifs, de cible en matière de masse salariale publique à échéance 2022. En 2015 la masse salariale publique en France représentait 12,9 points de PIB. Une cible de baisse de 1 point, soit 20 milliards d'euros, pour arriver à 11,9 points de PIB, nous semble atteignable. Rappelons que l'Allemagne en 2014 était à 7,7, le Royaume-Uni à 9,5 et la Moyenne UE à 10,3 (derniers chiffres connus). En juillet dernier, la Fondation iFRAP a proposé sa trajectoire des effectifs de la fonction publique pour le prochain quinquennat ainsi qu'une réforme du statut et du temps de travail. Une occasion de comparer les méthodes et les propositions sur un sujet qui va se révéler capital pour le reste des débats et pour les 5 prochaines années.

Les propositions de François Fillon

  • Sur le temps de travail : Augmenter le temps de travail dans les trois fonctions publiques (Etat, territoriale et hospitalière) de 35h à 39h, payées 35 : soit un gain de temps de travail d’environ 10% (équivalent à 500.000 postes).
  • Sur le statut : Pas de suppression du statut mais une réforme pour l'aligner le plus possible sur le privé, notamment en interdisant les mises en disponibilité sans justification et la réintégration dans leur corps d’origine des fonctionnaires ayant commis des fautes. Obliger les agents publics élus parlementaires à démissionner de la fonction publique. Revoir les automatismes de déroulement de carrière et mettre en place une politique de revalorisation salariale qui veillera à mieux récompenser le mérite, pour simplifier les conditions de recrutement de contractuels et pour limiter la création de postes de fonctionnaires sous statut aux missions dont la nature ou la durée le justifient.
  • Sur les effectifs : Réduction importante des recrutements sous statut de la fonction publique pour supprimer 500.000 postes de fonctionnaires dans les trois fonctions publiques en 5 ans.
  • Sur l’absentéisme : Rétablissement du jour de carence sec.

Les propositions d'Alain Juppé 

  • Sur le temps de travail : Passage à une durée de travail "de référence" de 39 heures pour donner la liberté aux employeurs publics et privés de négocier des accords sur la durée du travail.
  • Sur le statut : Pas de suppression du statut mais plus de flexibilité dans les licenciements pour insuffisance professionnelle ou pour refus de poste en cas de réorganisation du service. Accélérer le recrutement de contractuels pour les fonctions non régaliennes. Et réformer le régime de rémunération des fonctionnaires pour accroître la part de la rémunération relevant de la performance et faciliter les mobilités au sein des administrations et entre fonctions publiques. Enfin, création des espaces de négociation au sein de la fonction publique, comparables aux comités d'entreprise. Les ministres recevront les capacités juridiques et financières nécessaires pour jouer pleinement leur rôle managérial.
  • Sur les effectifs : Non remplacement dans la fonction publique de 200.000 à 250.000 fonctionnaires partant à la retraite.
  • Sur l’absentéisme : Le candidat va au-delà de la proposition de son concurrent en portant le délai de carence pour les fonctionnaires à deux jours.

Appréciation de la Fondation iFRAP :

Sur le temps de travail : Si les deux candidats sont pour la suppression des 35 heures dans le secteur public, la stratégie est sensiblement différente :

  • Pour François Fillon, la durée de 39 heures doit être imposée unilatéralement dans la fonction publique, puisque dans le secteur privé, la référence serait celle de la durée légale européenne maximale (48 heures théoriques), mais renvoyée à la négociation entre salariés et employeurs. Aux vu des ajustements proposés depuis le premier tour, la transition serait synchronisée en 1 an sans modulation en fonction des employeurs publics, cependant que le défraiement des heures supplémentaires travaillées serait renvoyé à la négociation collective (39 payées 35, mais pouvant aller jusqu’à 39 payées 39). Pour le candidat, le passage des 35 aux 39 heures devrait être susceptible d’économiser l’équivalent de 500.000 postes ETP (équivalents temps plein).
  • Pour Alain Juppé, la démarche est inverse. La durée légale théorique maximale serait 39 heures (alignement public/privé), mais chaque sphère est renvoyée à la négociation collective (entreprise par entreprise, versant par versant, voire ministère par ministère, pour ajuster la durée légale). Les modalités de transition ne sont pas explicitées, par ailleurs le passage aux 39 heures, pourrait donner lieu à des paliers différentiés, avec des modalités différentes selon les trois fonctions publiques et, à l'intérieur de chacune, selon les différents métiers exercés et selon les entités publiques concernées. L’ensemble des heures supplémentaires travaillées étant intégralement payées. Les économies de postes liées à l’augmentation de la durée du travail, pour l’ensemble des agents publics ne peuvent en conséquence être pleinement explicitées.

Sur le statut : Les deux candidats ont des propositions extrêmement similaires, et n’envisagent en aucun cas la suppression du statut de la fonction publique. Celui-ci ne serait cependant pour les nouveaux entrants plus de droit, mais réservé aux « missions dont la nature et la durée le justifient », pour François Fillon, tandis qu’Alain Juppé parle d’accélération du recrutement de contractuels pour les fonctions non régaliennes. Deux questions se posent alors immédiatement :

  • Quelle est la nature juridique des contrats signés dans les hypothèses retenues par les deux candidats ? Il semble que les nouveaux contrats seraient de droit privé (pour François Fillon) et resteraient de droit public (avec leurs caractéristiques exorbitantes du droit commun) pour Alain Juppé[1].
  • Quelles conséquences pour les régimes de retraites de la fonction publique, pour les nouveaux entrants ? Alain Juppé veut que les régimes de retraites des nouveaux entrants obéissent à des règles similaires à celles du privé (Affilier au régime général et aux caisses de retraites complémentaires les fonctionnaires recrutés à compter de 2018), tandis que pour François Fillon, le contrat étant privé, le système de retraite devrait suivre ; cependant un doute subsiste sur le fait que le candidat dans le processus global de convergence, joue sur le flux uniquement ou également sur le stock, lorsqu’il propose que le calcul s’effectue sur les 25 meilleures années de carrière, les primes étant désormais intégrées au calcul.

Cela pose en définitive une troisième question : l’ensemble de ces évolutions d’une fonction publique de carrière vers une fonction publique davantage hybride ou majoritairement d’emploi devrait déboucher sur une réforme du statut de la fonction publique et des rémunérations. En la matière les candidats se positionnent :

  • Pour François Fillon sur un ralentissement du GVT positif (revoir les automatismes de déroulement de carrière), limitation des mises en disponibilité et interdiction des réintégrations dans leur corps d’origine des fonctionnaires ayant commis des fautes. L’enjeu est clairement une moralisation de la vie administrative[2], de démission d’office de la fonction publique pour les fonctionnaires élus parlementaires (alignement sur les élus issus du privé) ;
  • Pour Alain Juppé, la démarche est plus organisationnelle : il s’agit de simplifier le système de licenciement pour insuffisance professionnelle des fonctionnaires et pour refus de poste en cas de restructuration du service (principe de mutabilité).

Les deux candidats se positionnent en revanche de concert pour une politique de revalorisation salariale permettant de mieux rémunérer le mérite (et la performance), Alain Juppé voulant en plus faciliter la mobilité des agents publics sur base interministérielle et entre les trois fonctions publiques. Il veut également créer des espaces de négociation dans les administrations proches de comités d’entreprise du secteur privé.

Sur les effectifs : Les candidats proposent chacun un ajustement du nombre de fonctionnaires à la baisse basée grandement sur les départs en retraite pour Alain Juppé (200.000 à 250.000 dans le programme, et jusqu’à 300.000 dans ses allocutions publiques) ; 500.000 pour François Fillon.

Les fondamentaux sont les suivants : les départs annuels à la retraite dans les trois fonctions publiques représentent entre 110.000 et 120.000 postes/an (en y incluant les militaires et les agents publics des Postes et télécoms). En dehors nous oscillons entre 107.000 et 110.000 postes[3]. Cela produit sur cinq an un potentiel de départs de l’ordre de 550.000 à 600.000 (puisque les fonctionnaires des PTT sont automatiquement remplacés par des emplois de droit privé). En réalité les flux entrant et sortant de la fonction publique sont beaucoup plus importants, puisqu’ils avoisinaient en 2013 les 490.200 entrées pour 403.300 sorties (y.c emplois aidés) et 391.700 entrées pour 353.000 sorties pour les agents publics stricto sensu[4]. Les sorties de contractuels ont représenté 169.900 agents en 2013[5], contre 276.600 entrées. Le volume technique d’ajustement est donc beaucoup plus important, cependant, les départs à la retraite ne représentaient pour les contractuels que 16.761 départs en 2014.

L’un et l’autre des candidats pourraient par ailleurs dégager des marges de manœuvre complémentaires avec la poursuite des gains de productivité acquis se reportant sur les agents de la sécurité sociale… Il est en effet établi qu’en 10 ans (2005-2015), les départs se sont élevés à près de 17.720 pour le régime général[6], soit une baisse des effectifs de 10,8%. Si cette dynamique était conservée durant le prochain quinquennat, un potentiel complémentaire théorique de 8.860 suppressions de postes pourrait intervenir. Cela représente une baisse de 1.772 postes/an. Le constat est cependant fait que cette hypothèse est plutôt minimaliste. En effet entre 2014 et 2015, les suppressions se sont élevées à 1.902 postes/an en moyenne, en augmentation de 66% par rapport à la période 2009/2013.

Cela permet de soulever deux éléments :

  • Le programme de Juppé est basé sur un non renouvellement de 1 sur 2 ou un peu moins des départs à la retraite des fonctionnaires (sans doute moins, avec un levier sur les contractuels et sur les personnels de la sécurité sociale) ; selon des proportions que le candidat ne définit pas à ce stade ; 
  • Le programme de Fillon suppose de mobiliser le 1 sur 2 sur l’ensemble des départs à la retraite des fonctionnaires (275.000 à 300.000 départs), auxquels devrait s’ajouter une proportion significative de contractuels, de l’ordre de 225.000. Il faut en déduire le volume des départs spontanés à la retraite des non-titulaires, soit 83.805 sur cinq ans, dont une extension du 1 sur 2 pourrait aboutir à un gain de 41.902 suppressions de postes. Cela devrait conduire à un impact sur des non-renouvellements de contrat complémentaires de 183.098. Cela représente par an un effort de 36.620 non reconductions[7]. Or le nombre de contractuels est de 932.000 sur l’ensemble des trois fonctions publiques en 2014, ce qui représente un effort de 19,6% sur la période, mais surtout de 4%/an environ la première année[8]. Ce résultat peut être encore minoré par une baisse prudente des personnels du régime général de la sécurité sociale, dans une fourchette comprise entre 1.772 et 1.902 postes/an. Cela peut représenter un potentiel complémentaire de 8.860 à 9.510 agents en moins. Ce qui ferait tomber les ajustements de postes des contractuels d’un point à 18,6%. Le projet est donc tout à fait réalisable avec une marge de 34.500 emplois contractuels arbitrables.

En réalité l’effort sur les titulaires pourrait être plus important et/ou moins douloureux dans la mesure où dans l’ensemble de la fonction publique, la durée effective travaillée pourrait être comprise entre 1.567 heures (Cour des comptes) et 1.584 heures/an largement en deça des 1.607 heures théoriques relatives aux 35 heures[9]. Un simple alignement global sur la durée légale devrait permettre sans bourse délier de libérer entre 50.000 et 100.000 postes d’agents publics supplémentaires.

La proposition de réforme de la Fondation iFRAP (voir notre étude complète sur le sujet) :

Sur le temps de travail : Annualiser le temps de travail rehaussé à 1.750 heures annuelles de base légale par filière d’emplois pour rester au plus près des réalités et des besoins des différents services, tout en respectant les spécificités de l’action de certains métiers de la fonction publique.

Sur le statut : Passer au contrat de droit privé pour tous les nouveaux entrants dans la fonction publique et permettre à ceux qui veulent passer du statut au contrat de le faire. Instaurer un plafond limitatif de masse salariale dans les collectivités territoriales, Pour les titulaires, supprimer l’obligation de reclassement, automatiser la perte du statut de fonctionnaire en cas de mobilité vers un poste non régalien, mettre fin au principe d’unicité de la fonction publique, introduire une part de rémunération au mérite, supprimer le détachement et  limiter le droit de grève pour l’ensemble des agents publics,

Sur les effectifs : Suppression de 441.000 postes dans les administrations publiques en alternant les périodes de gel complet des embauches et de non-remplacement des départs à la retraite et ce, en comptant les 15.000 postes à embaucher dans le régalien (Défense et Justice).

Détail de notre chiffrage :

  • Nous partons du principe que les départs à la retraite dans la fonction publique d’Etat (y.c défense et gendarmerie nationale, mais hors poste et télécoms)[10] devraient représenter un flux de 49.500 agents titulaires à compter de 2018
  • Par ailleurs, compte tenu des effets soldes des entrées sorties hors retraites, il est nécessaire de les compenser afin d’accroître sur la période de 15.000 postes les effectifs dans le domaine régalien. Cela suppose pour la défense (hors gendarmerie) de tenir compte des annonces de l’actualisation de la LPM et discours de François Hollande du 6 avril 2016, s’agissant des années 2018 et 2019. Leur réintégration suppose la création de 3000 postes supplémentaires pour 2018, puis de 4.000 postes en 2019. Par ailleurs, il faudra prendre en compte le solde usuel (hors priorités gouvernementales), négatif « entrée/sortie » hors retraite de -3 à -4000 postes environ[11]. Nous anticipons la poursuite de cet effort sur la durée du quinquennat, au-delà duquel nous projetons la création de 1.200 postes/an.
  • La police et justice disposent d’un solde actuellement positif (priorités gouvernementales actuelles) de plus de 4300 ETP/an (2017). Le ratio entrée/sortie est relativement stable, et équilibré et se situe autour de 30.000 agents par an, mais pourrait spontanément se dégrader de 3.000 postes/an sans recherche de maintien des effectifs. Nous prévoyons de maintenir la trajectoire de l’actuel gouvernement en la portant à 4.800 ETP/an, ce qui permettra de recruter 5.000 postes de le secteur de la police/gendarmerie et 4.000 postes dans le secteur Justice/pénitentiaire, en sus des prévisions gouvernementales actuelles sur le quinquennat.

Nous avons moyenné l’ensemble de ces efforts, passés et présent à 9.000 postes/an, dont 3.000 nouvelles créations.

  • S’agissant des opérateurs de l’Etat, il s’agit d’une diminution ciblée des effectifs contractuels, intégrant pour une partie minime des départs à la retraite. Les emplois hors plafonds seraient particulièrement ciblés (il en existe actuellement 57.160), pour un total d’emplois (hors rémunération directe par l’Etat) de 455.795 ETP. Il s’agirait donc d’une baisse de 19,4%, sur la durée du quinquennat.
  • La fonction publique territoriale statutaire voit des départs à la retraite d’environ 33.157 agents en 2015. Cette situation devrait largement augmenter dans les années à venir. La grande transition démographique de la FPT devrait avoir lieu à horizon 2020-2024. Les dernières données disponibles[12] suggèrent une montée en puissance à compter de 2018 aux alentours de 41.600, pour une montée en puissance aboutissant à plus de 60.000 à compter de 2020[13]. Par ailleurs la proportion de contractuels partant à la retraite devrait également augmenter très significativement, et pourrait concerner jusqu’à 15% des non titulaires, atteignant 55 ans et plus, ce qui devrait aboutir à des sorties de 6 à 7.000 contractuels/an sur la période. Un complément de non renouvellement de contrats pourrait intervenir à hauteur de 10.000 environ par an. L’ensemble devrait atteindre 58.000 ETP/an.
  • La fonction publique hospitalière devrait voir des départs à la retraite de 22.000 à 24.000/an sur la période. Nous proposons remplacer 2 fonctionnaires sur 3 pendant 5 ans (et de cibler prioritairement les services administratifs et le back-office).
  • Sur la sécurité sociale, les personnels sont actuellement en 2015 146.372 agents (Cour des comptes[14]). Le rythme annuel de baisse peut être estimé à 1.902 postes/an. On devrait pouvoir y ajouter les personnels des organismes de gestion paritaire hors sécurité sociale : l’ARRCO, l’AGIRC, le 1% logement, la formation professionnelle etc (soit des personnels évalués à 41.679[15] environ) ce qui pourrait ajouter des flux sortant de 1000/an environ.


[1] Cependant, le Figaro semble accréditer la thèse contraire : voir Comment Fillon et Juppé veulent réformer la fonction publique, 22/11/2017 : simplification du recrutement des contractuels et limitation du recrutement sous statut de fonctionnaire sauf pour le régalien (Fillon) contre « Augmentation de recrutement d’agents sous contrat de droit privé pour les missions non régaliennes » pour Alain Juppé.

[2] Par exemple l’Affaire Agnès Saal, mais aussi récemment celle de l’ambassadeur Boris Boillon réintégré au Quai d’Orsay.

[3] Les 116.000 postes affichés dans « Les décodeurs » du Monde, étant corrigé à 106.000 dans le cadre des prises à pensions du jaune budgétaire « pensions » pour 2017, sur l’année 2015. p.209.

[4] On remarquera toutefois que le retour de la croissance et l’amélioration du marché de l’emploi prévu dans chacun des programmes pourrait permettre de diminuer dans des proportions très importantes les emplois aidés. Piste qu’avait d’ailleurs évoquée Bruno Lemaire pour parvenir à ses propres 500.000 suppressions de postes.

[5] Sources INSEE, l’emploi dans la fonction publique en 2013, le monde cite un chiffre plus faible de 164.000, mais 172.000 pour 2014.

[6] Voir Cour des comptes, rapport annuel relatif à la Sécurité sociale, 2016, p.478

[7] A supposer que l’on stoppe également hors fonction régalienne, les titularisations de contractuels

[8] A titre d’exemple, cette réduction pourrait être en partie portée par un ajustement des effectifs de Pôle emploi en cas de chômage continument en baisse. Rappelons que cet opérateur de l’Etat possède un plafond d’emploi à auteur de 51.700 ETPT pour 2017 environ.

[10] Le jaune budgétaire « pensions de retraite de la fonction publique » précise dans son opus 2015, que sur le champ considéré les retraités de l’Etat en 2013 était 57.796, puis de 52.541 (2015) et 55.918 (2014) titulaires personnes physiques. Nous en déduisons une baisse moyenne de 3% des effectifs par an, ce qui à compter de 2018 devrait représenter environ, 49.500 personnes. Avec le point d’arrivé terminal de la réforme Woerth de l’âge de départ à la retraite à 62 ans, nous considérons par la suite que le nombre de départs se stabilise sur le point d’arrivé atteint en 2018 pour la durée du quinquennat.

[11] Voir par exemple bilan social de la Défense 2014 (nous ne prenons en compte que les entrées/sorties définitives) qui s’établissent cette année là à 5.316 militaires. Les décès sont mineurs évalués à 12/an sur 53 ans (depuis 1963). Comparer avec le rapport spécial PLF 2017, Assemblée nationale, http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/budget/plf2017/b4125-tIII-a11.pdf p.11.

[12] Voir en particulier, l’étude du CNFPT de 2013 http://www.cnfpt.fr/sites/default/files/etude_demographique_2010_.pdf (p.18 et 20 pour les titulaires et non titulaires), ainsi que celle de 2009 pour les projections 2020, http://www.cnfpt.fr/sites/default/files/1911091638048157synthesedmographie.pdf

[13] Pour une moyenne sur 14 ans entre 2011 et 2025 à 47.566 départs/an pour les seuls titulaires.

[14] Rapport sur la sécurité sociale 2016, p.473.

[15] Voir rapport GERMAIN/RICHARD sur l’avenir du paritarisme, 2016, p.58-59.

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