Fonction publique et administration

Présidence de l’Assemblée nationale : l’espoir François de Rugy

29 juin 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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Le discours de François de Rugy, élu le 27 juin dernier à la présidence de l’Assemblée nationale, par 353 voix sur les 543 suffrages exprimés, constitue un véritable espoir de réforme de la représentation nationale. Les axes développés par le nouveau titulaire du perchoir sont clairs et procèdent d’un triple renforcement : renforcement du caractère démocratique de l’Assemblée, renforcement de son efficacité, renforcement de sa modernisation. Et que l’on ne s’y trompe pas, il s’agit d’un programme qui semble imposer des réformes profondes dont l’institution a grand besoin. Faisons un petit tour d’horizon des thèmes et propositions envisagées :

  • Renforcement du caractère démocratique de l’Assemblée nationale : « Au-delà des comportements, cette législature doit être celle de la concrétisation de réformes démocratiques profondes ; elles ont été trop longtemps repoussées. Réduction du nombre de députés, introduction de la proportionnelle, ces engagements du projet présidentiel doivent être menés à bien. » La réduction du nombre des députés, disjointe du double projet de loi (ordinaire et organique) de rétablissement de la confiance dans l’action publique, devra conduire à une rationalisation accrue du travail parlementaire à compter de 2022. La Fondation iFRAP approuve cette initiative qui devrait être mise à profit pour rejoindre les standards de représentativité par habitant de nos voisins européens et pour dégager des moyens supplémentaires nécessaires au contrôle et à l’évaluation des politiques publiques posées par l’article 24 de notre Constitution.
  • Renforcer l’efficacité du travail parlementaire : François de Rugy en annonce la concrétisation à deux niveaux :
    • Une réforme de la procédure parlementaire dans le cadre du vote de la loi conduisant à une rationalisation accrue sans doute du droit d’amendement et de la répartition du travail entre discussion générale et travail en commissions. Il l’évoque comme suit : « Agir mieux c’est d’abord agir plus vite, j’appelle donc tous les groupes de cette assemblée nouvelle, à travailler à des modifications indispensables de la procédure parlementaire. Aujourd’hui, la procédure encourage l’enlisement et l’obstruction. Il faut favoriser la construction, garantir la concrétisation des réformes validées par les Françaises et les Français, mais aussi favoriser l’aboutissement d’initiatives parlementaires, qu’elles viennent de la majorité ou de l’opposition. Si certaines réformes nécessitent une révision de la Constitution, et le président de la République s’y est engagé, il est possible pour notre assemblée de moderniser de son propre chef un certain nombre de procédures obsolètes, faisons-le. » Un élargissement de la fenêtre législative réservée à l’opposition en contrepartie de l’accélération de la procédure parlementaire et de la limitation du droit d’amendement en dehors de l’examen en commission est à prévoir. Là encore, il s’agit de rejoindre le standard des parlements de nos voisins européens où le droit d’amendement est bien mieux encadré.
    • Un meilleur contrôle de l’action du gouvernement par l’Assemblée nationale : « Vous avez pour rôle essentiel de contrôler l’action de l’Etat et du gouvernement. Le président de la République l’a souvent rappelé ces derniers mois. Il faut un Parlement qui contrôle vraiment. Contrôler efficacement cela signifiera notamment, conquérir de nouveaux pouvoirs d’enquête, d’accès aux documents administratifs, aux rapports d’inspection de l’administration. Cela signifie plus de moyens pour évaluer sur le terrain les politiques publiques. Fixons-nous pour objectif que chaque exercice d’évaluation se traduise par des recommandations précises de modifications réglementaires ou législatives auxquelles le gouvernement ou les commissions concernées seraient tenues de répondre. » Le nouveau président de l’A.N, désire un renforcement des capacités d’audit du Parlement sous un angle double :
      • L’accès aux documents administratifs et aux rapports d’inspection, ce qui pourrait déboucher sur la mise en place d’un dispositif législatif ou réglementaire de concert avec l’exécutif permettant de limiter la non-publication ou la non-transmission de rapports internes à la représentation nationale et/ou au public en dehors des secrets protégés par l’Etat. Une nouvelle modification des articles du Code des relations entre le public et l’administration[1] est à attendre.
      • Mais aussi, sous l’angle des moyens d’évaluation des politiques publiques. La Fondation iFRAP souligne l’intérêt d’une refondation des instances d’évaluation et la mise en place d’un organisme de chiffrage ad hoc. Seule une modernisation assumée de la fonction évaluative et sa séparation de sa fonction de contrôle devrait permettre que « chaque exercice d’évaluation se traduise par des recommandations précises (…) où le gouvernement ou les commissions concernées seraient tenus de répondre. » Nous pensons par ailleurs que cette mise sous tension de l’évaluation des responsables politiques ou administratifs serait renforcée si la responsabilité financière des premiers pouvait être engagée devant la Cour des comptes[2]. Quoi qu’il en soit, la mise en place d’une obligation de comparution (les évaluations doivent-elles prendre la forme de commissions d’enquêtes systématiques ?) et de réponse, notamment par l’évocation des recommandations par les commissions de finances et des affaires sociales, pourrait renforcer la publicité des débats autour des politiques publiques.

Assurer la publicité des recommandations et des réponses de l’administration

Pour que ce travail ne soit pas fait en vain, il est une dimension à ne pas oublier : la diffusion et la communication des conclusions des rapports. Si la Cour des comptes a réussi ces dernières années à faire de son rapport annuel un événement médiatique, c’est loin d’être le cas pour le CEC ou les missions d’évaluation des commissions permanentes de l’Assemblée nationale, ce dont Claude Bartolone se plaint dans un récent rapport[3]. Il faut donc s’assurer de donner d’amples moyens publicitaires aux audits des politiques publiques qui devront disposer d’une large audience au Parlement (au cours des séances spécifiquement dédiées à l’évaluation des politiques publiques prévues par la révision de 2008). L’Assemblée devra poursuivre l’annonce de ses programmes d’évaluation et de contrôle et mener une politique volontariste d’Open Data permettant la diffusion de ses documents de travail avec la mise à disposition de données réutilisables.

  • Un benchmarking européen des meilleurs pratiques parlementaires : Il s’agit sans doute de l’innovation la plus conséquente proposée par le nouveau président de l’A.N. En effet, les tropismes nationaux ont trop longtemps conduit les parlements nationaux à réfléchir en silos. En réalité, l’observation de nos voisins européens devrait amener à plusieurs conclusions importantes :
    • la rationalisation du droit d’amendement (comme en Allemagne, on l’a vu plus haut),
    • le recentrage des commissions des finances et des affaires sociales de contrôle sur le modèle britannique, notamment via le PAC (Public account committee) avec une approche de type « value for money », c’est-à-dire une analyse du « rapport qualité-prix » de chaque politique publique étudiée.
    • Mais aussi de se doter comme aux Etats-Unis avec le (CBO) ou en Suède ou en Hollande avec le CPB[4], d’organismes de chiffrage ad hoc (disjoints des comités budgétaires indépendants comme le Haut Conseil des finances publiques).
    • Enfin améliorer la transparence de l’action parlementaire, qui ne peut pas uniquement se situer au niveau du statut des députés et des sénateurs. Il est ainsi étonnant que l’Assemblée en France tienne disponible[5] (contrairement au Sénat d’ailleurs) un compte à jour du nombre de ses agents et de leur répartition par fonctions (et non par services), mais qu’elle ne publie ni les caractéristiques de leur statut, ni la structure de leurs rémunérations (brutes, catégorielles, etc.), ni leur régime indemnitaire[6]. Ainsi un engagement fort du nouveau président devrait pouvoir déboucher sur la publication du règlement intérieur sur l’organisation des services portant statut du personnel de l’Assemblée nationale (document qui n’est pas non plus disponible pour le Sénat). Et sur ce chapitre, la plupart des parlements des autres pays européens, singulièrement dans la sphère anglophone ou scandinave, sont beaucoup plus transparents que nous, sur ce genre de données publiques.

La proposition du président de Rugy est claire : « L’efficacité ce sera enfin notre capacité de nous inspirer des innovations mises en œuvre dans des parlements étrangers. Facilitons les échanges de bonnes pratiques et les coopérations avec les parlements membres de l’Union européenne. Nous avons tout à gagner à cette ouverture, nos pratiques mais aussi nos politiques pourront en bénéficier. »

  • Entamer la modernisation de l’Assemblée nationale : « Pour nos concitoyens l’Assemblée est souvent symbole de l’opacité, du secret et le règne de pratiques exceptionnelles ou dérogatoires. Il faut que notre institution rentre pleinement dans la règle commune. Cette législature devra instaurer l’égalité entre les citoyens et les parlementaires. »
    • Cette égalité, elle est avant tout celle des citoyens et de leurs représentants : François de Rugy laisse d’ailleurs entendre qu’il pourrait y avoir sur les projets de loi en cours des propositions des députés qui pourraient aller plus loin que celles formulées initialement par l’exécutif et qu’il faudra prolonger par des propositions de résolutions modificatrices du règlement et de l’instruction générale du Bureau (eu égard à la séparation des pouvoirs) : « Le projet de loi du gouvernement va dans le bon sens et apporte des réponses trop longtemps repoussées. Mais il faudra aussi des décisions de notre assemblée, sur ses propres pratiques : retraite des parlementaires, protection sociale en fin de mandat, notes de frais, règles d’emploi et statut des collaborateurs parlementaires, immunité parlementaire, remettons tout sur la table et garantissons l’égalité et la transparence. »
    • Cette égalité, on l’a vu plus haut elle est celle bien évidemment de la transparence du fonctionnement de l’institution, s’agissant de ses membres mais également s’agissant de ses agents. Un bilan social de l’Assemblée nationale pourrait être une publication récurrente qui rende public de concert avec le rapport de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes[7], et le rapport d’audit de la Cour des comptes, achèveraient de convaincre de la transparence retrouvée de l’institution. Le renouvellement de la questure (et l’arrivée de Thierry Solère dont l’engagement sur le numérique et les questions d’Open Data est bien connu) pourrait permettre de faire émerger ces nouvelles pratiques de gestion transparente des services de l’Assemblée. Ainsi que l’évoque François de Rugy, « La modernité ce sera aussi l’ouverture sur la société (…) pour permettre au citoyen d’intervenir (…) d’enrichir le contrôle et l’évaluation des politiques publiques. »
    • Mais cette ouverture numérique devrait également s’orienter vers une meilleure participation citoyenne au débat public en prévoyant une ouverture beaucoup plus large aux consultations publiques des projets et propositions de lois, préalablement à la discussion des textes en commissions : « La modernité ce sera aussi l’ouverture sur la société. D’abord en menant à bien ici la révolution numérique, c’est un enjeu essentiel pour permettre au citoyen d’intervenir dans la fabrique de la loi et de suivre les débats, d’inspirer des propositions de lois… »
    • Le nouveau président envisage enfin de mettre en place des conférences parlementaires des territoires de façon à ce que les élus de la nation aillent physiquement à la rencontre des citoyens : « associant les députés locaux, les présidents de commissions et le président de l’Assemblée nationale. Elles pourraient s’étaler sur l’ensemble de la durée de la législature, pour couvrir sur un mandat tous les territoires de métropole et des outre-mer. Notre ambition ne doit pas seulement être celle de rendre notre administration plus transparente. Elle doit être également de la faire rayonner, et de la rendre attractive. »

Conclusion 

L’élection à la présidence de l’Assemblée nationale de François de Rugy et son discours inaugural ne sont pas anodins[8]. Celui-ci invite ni plus ni moins qu’à une révolution culturelle et institutionnelle du fonctionnement de la première chambre du Parlement. Le renouveau historique de la composition de l’Assemblée invite à une modification en profondeur de ses anciennes pratiques : « Mes chers collègues cette législature est celle du renouvellement profond des députés. Je le constate en parcourant des yeux vos visages sur les travées. Tant de nouveaux visages qui disent la féminisation, le rajeunissement, la diversité. Cette législature, est également celle d’une recomposition politique radicale. Nous le constaterons lorsque vous siégerez sur ces bancs, au sein de vos groupes respectifs. » Souhaitons maintenant que les actes s’accordent au discours et que la réforme annoncée soit mise en œuvre diligemment pour que l’Assemblée rentre pleinement dans l’ère de la transparence, de l’évaluation partagée et de la modernité.


[1] Voir Cada 

[2] Voir notre position sur cette question par rapports aux suggestions de René Dosière, http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/rapport-dosiere-sur-moralisation-de-la-vie-publique-oui-peut-encore-aller-plus

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