État et collectivités

Rapport Dosière sur la moralisation de la vie publique : on peut encore aller plus loin !

23 mai 2017 • Ghislain Lunven de ChanrondSamuel-Frédéric Servière

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René Dosière a dévoilé au public lundi 22 mai 2017 sa proposition de loi pour la moralisation de la vie publique. Présentées comme une réponse aux « dérives financières de deux des principaux candidats » à la présidentielle, et comme une « contribution parlementaire » à l’engagement présidentiel de mettre sur pied une grande loi de moralisation, les propositions du député comptent encore quelques angles morts. Petite revue de détail.

Il y a, à dire vrai, peu de choses à redire sur ce que le député PS met en avant : obligation d’un casier judiciaire vierge de certaines condamnations pour être candidat (concussion, corruption, trafic d’influence, etc.), limitation du cumul des mandats dans le temps, suppression de la réserve parlementaire, interdiction des emplois familiaux, interdiction de l’activité parallèle de conseil par exemple (hors professions réglementées[1], ce qui limite le dispositif à la création de coquilles vides ad hoc pré-électorales), voilà des propositions en phase avec les doléances des Français en la matière.

Nous laisserons d'ailleurs de côté dans cette note les questions soulevées par la modification du statut des anciens présidents de la République (extinction de la participation de droit aux activités du Conseil constitutionnel, modification de la dotation d’ancien président datant de 1955, etc.) (proposition n°8) ; tout comme celle relative à l’extension des obligations déclaratives des candidats à l’élection présidentielle (extension au conjoint, proposition n°7) ou la création d’une appréciation de la HATVP (Haute autorité pour la transparence de la vie publique) sur la situation patrimoniale à la sortie de mandat (proposition n°8) ; et, enfin, nous réservons à une note ad hoc, le traitement de la transparence du financement de la vie politique ; dont l’encadrement du financement des partis (proposition n°1).

Nous saluons une très bonne initiative du député qui est de reprendre à nouveaux frais la question de la responsabilité financière des gestionnaires publics. Mais en l’état il faudra que cette dernière proposition s’enrichisse de développements récents liés à la certification des comptes des collectivités territoriales[2].

Cependant, au-delà de ces (nombreux) points d'accord, il est nécessaire d’aller plus loin que les propositions Dosière sur la question :

  • De la réduction du nombre de parlementaires (« d’environ un tiers » dans le programme présidentiel d’Emmanuel Macron) ;
  • Sur la contrôle de l’IRFM et des crédits collaborateurs ;
  • Sur  la réforme des retraites des parlementaires ;
  • Sur le renforcement des pouvoirs d’évaluation et de contrôle du Parlement,
  • Et sur la mise en place d’un contrôle éthique externalisé au Parlement.

Voici la liste des mesures qu’il faudrait prendre pour compléter l’ambitieux projet de René Dosière :

n° 1 : Passer de 577 députés à 350 et de 348 sénateurs à 150

  • Pas de proposition de René Dosière

Le taux de représentativité de la France est nettement supérieur à celui de l’Allemagne : 1 parlementaire pour 72.000 habitants contre 1 pour 116.000 Outre-Rhin. Passer à 500 parlementaires (350 députés et 150 sénateurs) nous placerait légèrement au-dessus de notre voisin européen et encore nettement en-dessous des États-Unis (1/132.000 contre 1/600.000). Une telle réduction, au-delà des économies dégagées – un peu plus de 250 millions d’euros – enverrait un signal fort au moment de demander aux Français de consentir à des efforts nécessaires au rétablissement de l’économie nationale.

Par ailleurs, cette démarche s’inscrirait dans un changement global de la nature du Parlement : ses moyens d’évaluation et de contrôle du gouvernement (en application à la fois de l’article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen et de l’article 24 de la Constitution) seraient considérablement renforcés pour des parlementaires au traitement revalorisé, entièrement transparent et soumis, en sa totalité, à l’impôt. En n’abordant pas la question du nombre de députés et de sénateurs et en abaissant le plafond de rémunération maximale en cas de cumul de fonctions, René Dosière évite de s’interroger sur le montant des indemnités perçues par les parlementaires, et propose en définitive la gratuité pour l’ensemble des mandats électifs ou exécutifs dans diverses organismes publics/privés exercés simultanément.

n° 2 : Fusionner les indemnités et l’IRFM

Propositions de René Dosière

  • Plafonner les indemnités perçues à 5.600 euros contre 8.400 euros actuellement. Une conséquence de cet abaissement serait que les parlementaires qui siègent dans des conseils départementaux ou régionaux ne percevraient plus aucune indemnité locale ; 
  • Suppression de la réserve parlementaire.

La proposition de plafonner les indemnités de mandat agrégées à l’indemnité parlementaire à 5.600 euros, à la place des 8.400 actuels peut être une idée populaire… sauf que si l’on parvient à réduire le nombre d’élus, il faudrait au contraire mieux les indemniser.

Si l’on ajoute à la transparence et au total dévouement attendu des parlementaires le non cumul des mandats qui entre en vigueur en 2017, il paraît logique de rémunérer ces derniers enfin conformément à leur niveau de compétence et d’investissement personnel. Nous proposons que l’indemnité parlementaire soit fusionnée avec l’Indemnité représentative de frais de mandat (IRFM). L’ensemble (10.000 à 12.000  euros par mois) serait bien entendu entièrement imposable (ce qui n’est actuellement pas le cas de l'IRFM, simplement soumise à la CSG et la CRDS). Les dépenses considérées comme des frais professionnels seraient déclarées comme telles (donc déductibles) et un député émargerait autour de 11.500 euros nets par mois, soit 138.000 par an, proche du traitement d’un représentant du Bundestag qui touche 139.000 euros annuels.

Si cette approche était en définitive retenue par l’exécutif dans le cadre de son projet de loi ou par le législateur par amendement, la simplification en résultant pour l’administration de chaque chambre permettrait de décharger le déontologue (et le comité de déontologie du Sénat) du travail qu’on se propose de lui attribuer et qu’il ne pourra pas mener a priori de façon efficace. En l’état actuel de la proposition « Dosière » n°11 et sans réduction du nombre de parlementaires, il semble difficile de contrôler les comptes bancaires dédiés aux IRFM (au nombre de 925 pour les deux chambres) de façon exhaustive en cinq ans, ce qui représenterait le contrôle d’un compte dédié tous les deux jours (à supposer que ce contrôle débute dès le premier jour de la XVème législature). Il en résulterait un besoin de renforcement de l’équipe de chaque organe déontologique afin de disposer de quasi services dédiés. Le renvoi comme le proposait voilà quelques années déjà le député Charles de Courson, aux services fiscaux du travail d’appréciation de la légalité des frais engagés en renversant la présomption de dépense conforme de l’article 81 du CGI, semble de loin préférable. Nous renvoyons pour l’appréciation technique à un article dédié que nous avons conçu à cet effet[3]. Une situation qu’il faudrait nécessairement étendre aux élus locaux et à leur « fraction représentative de frais d’emplois[4] » (fraction dont ils continueront à bénéficier puisque le prélèvement à la source est, à l’heure actuelle au moins, reporté). Enfin, René Dosière en tant que député ne se prononce bien évidemment pas pour le Sénat (proposition de résolution concernant uniquement l’Assemblée nationale), alors qu’une symétrie sur cette pratique de contrôle entre les deux chambres est au contraire hautement souhaitable.

n° 3 : Un contrôle éthique externalisé tout en préservant la séparation des pouvoirs

Propositions de René Dosière

  • Interdiction aux parlementaires les fonctions de conseil, sauf pour les professions au statut réglementé ( ex : avocats). 
  • Contrôle de l’emploi des IRFM par le déontologue de l’Assemblée nationale

René Dosière prévoit que l’emploi des IRFM soit contrôlé par le déontologue de l’Assemblée nationale. C’est confondre l’éthique et le fiscal. En cas d’irrégularité constatée, celui-ci en appellerait au président de la chambre pour auditionner le député concerné et éventuellement appliquer des mesures disciplinaires. Ce contrôle déontologique, sous le paravent d’une séparation des pouvoirs qui a bon dos, semble d’une efficacité douteuse. Il faudrait plutôt imaginer un contrôle externe scindé en deux : le contrôle technique réalisé par les services fiscaux, et le contrôle éthique sous la forme d’un collège d’anciens parlementaires siégeant à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique ayant un pouvoir d’injonction et qui pourrait en appeler au Conseil constitutionnel pour d’éventuelles mesures disciplinaires (notamment en cas de remontée des services fiscaux), parallèlement à l’engagement de procédure de levée d’immunité en cas de poursuites à caractère pénal. Cette appréciation pourrait s’étendre aux situations de conflits d’intérêts, notamment dans le cas d’activité parallèle. Elles se verraient plus rapidement et plus efficacement repérées et sanctionnées, si les avertissements et injonctions se montraient sans effet.

n° 4 : Mieux contrôler les crédits collaborateurs

Proposition de René Dosière

  • Interdiction des emplois familiaux.

L’attribution des crédits collaborateurs devrait se faire sur le modèle britannique (avec l’Independent Parliamentary Standards Authority) : un service dont chaque chambre contrôlerait le bon usage des fonds. La pratique du reversement d’une partie des crédits au groupe parlementaire – qui avait donné naissance à la pratique douteuse des « ristournes » où les membres du groupe touchaient une partie de ces surplus – n’aurait plus cours et les groupes parlementaires ne seraient financés qu’au prorata de leur siège dans chaque chambre par le service en question.

n° 5 : Aligner les retraites parlementaires sur le régime général

  • Pas de proposition de René Dosière

Malgré la réforme de 2010, la retraite des parlementaires reste démesurément avantageuse et sapera la légitimité des Palais Bourbon et Luxembourg au moment de voter la réforme du système de retraite, notamment celui des régimes spéciaux. Au bout de trente ans environ, un député peut ainsi avoir une retraite complète… En plus de l’injustice il y a l’insoutenabilité : sur les 2.700 euros de retraite moyenne, le contribuable en paye 2.376[5]. Il faut que les parlementaires prennent leurs responsabilités et votent un rattachement au système général dès que possible.

n° 6 : Limitation à 3 mandats successifs nationaux ou locaux

Proposition de René Dosière 

  • Limitation du nombre de mandats à 3 pour les députés et à 2 pour les exécutifs locaux

Plus qu’un manquement, c’est un éclaircissement qui est nécessaire sur la proposition de René Dosière. Le député le formulait lui-même, « la durée parfois excessive dans l’exercice des mandats constitue un obstacle au renouvellement et à la diversité du personnel politique. Elle entraîne la constitution de fiefs locaux qui favorisent les pratiques clientélistes ». Ainsi, le cumul des mandats dans le temps, loin de garantir la liberté de concourir à des postes électifs, voire de permettre aux électeurs un choix libre de leurs représentants, contribuerait au contraire à réduire cette liberté en figeant la scène politique, c’est-à-dire en empêchant son renouvellement.

Sauf que le non-cumul des mandats dans le temps, tel que proposé par René Dosière reste ambigu et limité. La limitation à trois mandats « parlementaires » successifs permet-elle une alternance député-sénateur (et inversement) ou rassemble-t-elle les deux mandats sous cette limite temporelle ?

Pour remédier à cette confusion, la Fondation iFRAP propose une clarification en limitant à 3 mandats successifs tous les mandats, qu’ils soient nationaux ou locaux.

n° 7 : Responsabilité financière des gestionnaires publics oui, mais encore plus forte

Proposition René Dosière

  • Responsabiliser financièrement les exécutifs locaux ainsi que les membres de leur cabinet. En conséquence, ils pourraient être traduits devant la Cour des comptes en cas de manquement. 

Les propositions de René Dosière en la matière (situées au titre III et à l’article 14 de sa proposition de loi[8]), s’inscrivent dans le droit fil de la réflexion la plus actuelle en la matière (voir nos propres développements[9]), notamment s’agissant, pour les comptables, de la suppression de la théorie de l’ordre écrit (comme motif exonératoire de leur responsabilité financière professionnelle). Malheureusement la rédaction actuelle proposée par le député mériterait d’être complétée sur trois points :

  • Il n’est pas fait mention d’un dispositif unifié d’assurance pour l’ensemble des gestionnaires publics (or, ceux-ci devront naturellement y souscrire à partir du moment où ils tomberont dans le ressort de la Cour des comptes, bien qu’ordonnateurs) ;
  • Il n’est pas fait mention de la suppression de la remise gracieuse des débets par le ministre. On peut comprendre que lorsqu’il s’agit des élus, les débets ne peuvent faire l’objet d’une rémission, cependant, il aurait été opportun de profiter de ce vecteur législatif pour boucler le dispositif sur lui-même, y compris vis-à-vis des comptables publics ;
  • Enfin, cette mise en cause financière de l’ensemble des gestionnaires publics devrait déboucher sur un renforcement des moyens de la Cour des comptes. Etant donné la mise en place progressive du processus de certification des comptes des collectivités territoriales, des remontées massives sont à attendre qui devraient dépasser de beaucoup l’activité actuelle de la Cour de discipline budgétaire et financière qui serait par ailleurs supprimée. Des conclusions en la matière devrait en être tirées au moins dans le cadre de la loi de finances pour 2018.

n° 8 : Mettre en place un registre exhaustif des représentants d’intérêts

  • Pas de proposition René Dosière

Le titre II de la loi Sapin II (décembre 2016), suivant les recommandations répétées de l’OCDE dans les années 2000 et la quasi-totalité des démocraties européennes, prévoit la création d’un « répertoire » des « représentants d’intérêts » définis comme « les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code du commerce et au titre II du code de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique ». Cependant, à la suite d’une « levée de boucliers »[6] générale, des exemptions aberrantes sont prévues pour les syndicats et les associations d’élus notamment[7]. Il faut au plus vite rendre sa cohérence au texte et y inclure ces deux porteurs d’intérêts indéniables (locaux ou sociaux) pour garantir aux Français que le Législateur n’est influencé in fine par aucun intérêt particulier (privé ou public) mais concourt sincèrement à l’intérêt général.

 

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