État et collectivités

Qui gouverne la France ?

30 décembre 2006 • une contribution extérieure

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"Les chaînes de l'humanité torturée sont en papier de ministère"

Kafka

La façon dont s'élaborent et se discutent chaque année les budgets de notre pays est étrange. Personne n'a toutes les clés. Mais voici les constats qu'un observateur assez impliqué peut formuler.

Prenons comme exemple la relation du SMIC avec le financement de la sécu. L'adoption de la RTT aboutit à partir de 2000 à cinq SMIC différents. Si la notion de Smic avait un sens, elle n'en avait dès lors plus aucun. Donc, logiquement, Fillon décide de les réunifier. On aligne progressivement le SMIC, évidemment sur le plus haut des cinq. Résultat en trois ans, le SMIC progresse de 19,3%. On institue l'allégement Fillon pour compenser ces hausses. Son coût annuel : de l'ordre de 15 milliards d'€ (20 milliards d'allégements de charges en tout). Il consiste à alléger les charges patronales au maximum au Smic et dégressivement à mesure qu'on s'en éloigne. Ceci afin d'éviter que les petits salariés aillent droit au chômage. Donc la RTT impacte le SMIC qui impacte l'allégement Fillon qui impacte les finances de l'Etat et les finances sociales.

Trouvez-nous de nouvelles ressources !

Cependant qu'on donne des "coups de pouce" au SMIC, les dérives de l'assurance maladie et de l'assurance vieillesse continuent à leur rythme de croisière et se cumulent allègrement avec le "dynamisme" des allègements de charges. Pour secourir cette détresse, une colique de mesures techniques aussi clandestines que possible. Elles sont dispersées dans différents projets de loi ou se promènent de l'un à l'autre. Par exemple, l'année dernière, le régime social et fiscal des indemnités de départ en retraite fut voté une première fois dans le PLFSS pour 2006 puis, quelques jours après, dans la loi de finances rectificative pour 2005. Cette année, les mises en retraite avant 65 ans et l'assujettissement de la quasi totalité des indemnités de départ en retraite aux charges sociales et à l'IRPP ont migré du projet de loi sur la participation au PLFSS. Le PLFSS pour 2006 avait sensiblement réduit les plafonds fiscaux et sociaux des indemnités de mise à la retraite, on supprime quasiment les exonérations subsistantes au PLFSS suivant. Comment ne pas y voir un plan en deux temps ? Tandis que l'abrogation de la contribution Delalande restait dans le projet de loi sur la participation. Pourquoi ? Pour faire passer inaperçu un risque majeur. Les entreprises ne pourront plus à partir de 2010 mettre leurs salariés à la retraite avant 65 ans. Le seul moment où elles pourront encore les licencier en leur laissant le chômage, ce sera avant 60 ans. Car ce licenciement ne sera alors plus surtaxé par la Delalande. Conclusion : on risque de voir exploser ces licenciements de fin de carrière. D'où sans doute l'utilité de détourner l'attention en dissociant les deux dispositifs législatifs.

D'où vient le pouvoir des services ?

D'abord, de la disette d'argent. Chaque année, il faut trouver des ressources supplémentaires. Si la caste politique sait doper la dépense, elle prospecte moins bien les ressources. Or la ressource idéale doit être discrète, voire indolore, et si possible surgir à gros bouillon loin de la vue du grand public. Tel est le savoir-faire des services. Ensuite, de la complexité. Comme il faut trouver des mesures discrètes, il est préférable d'en découvrir de très techniques. C'est ainsi que, l'année dernière, trois jurisprudences étaient par exception défavorables aux URSSAF. Qu'à cela ne tienne, on change la loi ! Il s'agissait d'abord d'une ancienne jurisprudence sur la répartition des cotisations de retraites complémentaires entre employeur et salarié dont la Cour de Cassation trouvait qu'il était légal de leur laisser la liberté de se partager la charge. Et d'autres mesures tout aussi techniques (façon de décompter les heures pour le calcul de l'allègement Fillon, et caractère indemnitaire des compensations salariales accordées au moment de l'institution de la RTT). Ces jurisprudences étaient toutes assorties de rétroactivités, dont l'une sur dix ans. L'Assemblée, troublée par ces rétroactivités, les a supprimées sans s'apercevoir qu'elle engendrait ainsi un effet pervers. Simplement, par bonne volonté, les députés s'en sont pris à une excroissance particulièrement évidente du dispositif qu'on leur proposait. Et quel parlementaire savait ce qu'on lui demandait de voter ?

Qui élabore ces mesures ?

En matière sociale, la Direction de la Sécurité Sociale DSS au ministère de la solidarité et, en matière fiscale, la Direction de la Législation Fiscale DLF au ministère des finances. Chaque année, la DSS (avec la concours de la DLF quand elles ont des assiettes communes) fait avancer ses pions. Si la résistance est trop forte, elle les retire, puis les avance l'année suivante ou quelques années plus loin.

Les textes passent par les commissions, les rapporteurs passent par les administrateurs de l'Assemblée et du Sénat, qui s'adressent eux-mêmes aux services ou au cabinet. Le rapporteur demande donc à l'auteur d'un texte de lui en faire la critique. Encore faut-il qu'il soit en mesure de comprendre les réponses qu'on lui apporte : le rapporteur (député et sénateur) établit un rapport dont il ne saurait sur certaines questions justifier plus de 10% du contenu. Les amendements sont, en face, élaborés par les députés et les sénateurs avec l'aide d'innombrables concours inégalement intéressés. Ils sont en général défendus plus solidement, parce que le parlementaire ne dépose de son propre chef un amendement que s'il comprend ce qu'il fait. Mais il est jugé par des collègues moins informés qui reprennent le même circuit (administrateurs, services ou cabinet). Du coup les services téléguident les décisions prises apparemment en commissions. Enfin, en séance publique, on assiste à un rituel. Ce qui plaît au gouvernement passe (les amendements sont souvent d'origine gouvernementale, signés par le gouvernement, ou signés par des parlementaires complaisants notamment les présidents de commissions). L'amendement devient ainsi un moyen pour le gouvernement de tâter le terrain et de se replier en bon ordre s'il soulève un tollé. Si on laisse de côté des amendements sur des points très secondaires ou de rédaction, n'est, sauf cas très rares, voté que ce qui plaît au gouvernement. Mais qui sait ce qui est plaisant ? Les services ou le cabinet ! Ce sont eux qui en séance font passer les petits billets lus par le ministre.

Enfin, d'une position morale forte : les parlementaires sont tenus de "gager" les mesures qu'ils proposent. Quand on demande, à l'inverse, aux services d'évaluer le coût de la loi sur la participation, nul ne le sait. Qu'importe : la dérive de la dépense crée un jour la nécessité de la ressource. Il suffit d'attendre. Les mesures appropriées sont prêtes. Ainsi, de faire disparaître ce qu'ils appellent les "niches" fiscales ou sociales ? Le mot utilisé, niche, est symptomatique, connotant la domestication et le caractère clandestin.


Loin de contredire l'action tenace et souterraine des services, la décision politique héroïque les sert. On pourrait ainsi penser que tout accroissement du SMIC, qui induit un surcoût d'allègement Fillon serait douloureux aux services. Nullement, la mesure engendre une dépendance accrue du politique. Inversement, une augmentation du taux de TVA pour financer la sécu et diminuer les charges sociales payées sur les salaires aurait pour les services un impact négatif. Car, de même que l'internet a en partie tué le savoir-faire bibliographique, la simplification tue le métier des services tant ils se nourrissent de complexité gothique. Mais il ne suffit pas d'instruire le procès de la bureaucratie, il faut regarder les choses plus au fond.

Pour un contrôle du Parlement

Globalement se pose, à propos des finances sociales, la même lancinante question que pour les finances publiques : comment maîtriser la dépense ? Il est vraisemblable qu'il faudra un jour ou l'autre emprunter d'autres voies que le rationnement bureaucratique. Mais aussi, le Parlement ne devrait-il pas jouer un rôle véritable de contrôle et disposer de ses propres moyens de contrôle ? Mais peut-être faut-il aussi reconsidérer les rapports entre l'exécutif et le Parlement. Depuis près de cinquante ans nous sommes dans une phase césarienne de l' "oscillation, entre l'absolutisme et la République", soulignée par Rémusat, qui caractérisait déjà la "société moderne" à la fin de sa vie. Combien d'années de République au sens où l'entend Rémusat, c'est-à-dire de régime parlementaire modéré : la Monarchie de Juillet, la IIIe et la IVe Républiques. Depuis Louis XIV, cent ans en trois siècles et demi. Au fond, ces dysfonctionnements appellent des remèdes que chacun devine. Ces solutions que chacun garde pour soi, à la veille d'élections générales, existent pourtant. Mais elles sont ravalées, tant est forte la chape de conformisme que génère l'allergie française au marché.

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