État et collectivités

Nationalisation : dangereuses chimères de la campagne de 2017

19 avril 2017 • Paul Schreiber

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La campagne de 2017 restera marquée par un fait pourtant peu médiatisé : de gauche à droite l’écrasante majorité des candidats proposent des nationalisations. Seuls trois candidats n’entrent pas dans une course effrénée à l’actionnariat public : Benoit Hamon, Emmanuel Macron et François Fillon. Malgré l’inefficacité économique et les dangers budgétaires avérés de l’État actionnaire, les autres candidats renchérissent de propositions pour renforcer l’intervention de l’État dans l’économie. À trop vouloir en finir avec les tyrannies, fantasmées ou réelles, du capital, de la mondialisation ou de Bruxelles, le risque est une concentration des pouvoirs économique et politique aux mains de gouvernants qui ne sont ni bienveillants ni qualifiés pour les gérer tous deux.

Tableau récapitulatif des propositions des candidats (Comparateur des programmes - présidentielle 2017)

Pourquoi les nationalisations sont-elles à la mode ?

Des objectifs différents, un seul remède : un État économiquement fort. L’intervention économique de l’État est la solution commune aux projets pourtant très différents des candidats du Front National et du Front de Gauche : pour « remettre la France en ordre » ou incarner « la force du peuple », les nationalisations sont de rigueur. Derrière cette désarmante convergence se cache quatre courants qui favorisent un État actionnaire fort dans la campagne :

  1. Le dirigisme (et/ou planisme) : efficacité économique de l’intervention étatique, notamment avec l’utilisation de monopoles publics ou les grandes relances budgétaires. Tout au long de l’histoire française, de Colbert à Mitterrand, le dirigisme a été le principal moteur des grandes nationalisations (Cf. encadré  « L’histoire de l’État actionnaire français ») ;
  2. Le protectionnisme : généralement lié à une volonté de quitter l’Union européenne, il consiste principalement en un rejet de la « mondialisation » et de ses conséquences économiques et sociales supposées ;
  3. L’anticapitalisme : principalement de gauche il prône le renversement du rapport de production et/ou un nouveau système économique  ; 
  4. Le nationalisme : principalement chez les candidats de droite, repose sur la fierté nationale, la protection de l’industrie française et des travailleurs français.

Au total, huit des onze candidats souhaitent nationaliser et l’ensemble d’entre eux souhaitent le faire dans une perspective dirigiste. Benoit Hamon, Emmanuel Macron et François Fillon sont les seuls à se montrer plus prudents. Cependant, dans l’urgence de la campagne, ils n’ont pas hésité à se prononcer en faveur d’une nationalisation des chantiers navals de Saint-Nazaire[1]. Ces décisions s’expliquent par une pression sociale et médiatique renforcée autour d’une industrie à haute valeur symbolique. Il faut aussi prendre en compte la position singulière de Benoit Hamon qui s’est dit favorable aux nationalisations temporaires visant à protéger l’emploi et l’industrie française. Cette mesure pose des questions. L’exemple récent de Renault l’a montré, quand l’État entre dans une entreprise il n’est jamais pressé d’en sortir.

L’histoire de l’État actionnaire français

L’État actionnaire français est bien plus le produit de l’histoire nationale que le reflet d’une stratégie économique cohérente. Les raisons profondes de l’interventionnisme français sont à chercher dans le passé colbertiste du pays. Sous Louis XIV, l’influent ministre Jean-Baptiste Colbert met l’économie française au service du roi. L’État intervient massivement pour orienter l’industrie vers l’exportation (notamment avec les manufactures royales et la production de produits de luxe) et garantir des revenus royaux permettant de soutenir la puissance militaire[2]. L’« État-stratège » moderne et le planisme peuvent être rattachés à l’héritage colbertiste, bien qu’une subtilité semble avoir échappé à leurs promoteurs : Colbert pensait l’aide étatique comme conditionnée et limitée dans le temps[3]. Le portefeuille français contemporain est principalement composé de participations provenant des trois grandes nationalisations :

  1. La victoire du Front Populaire et le réarmement de 1936[4] ;
  2. La reconstruction et punition des collaborateurs à partir de 1945[5] [6] [7] ;
  3. L’élection de François Mitterrand et les grandes nationalisations économiques et sociales de 1982[8].

En 1983, l’emploi public dépasse 6 millions de personnes, les entreprises publiques fournissent près de 40% de la production industrielle et 90% des dépôts sont réalisés dans des banques publiques[9]. Bien sûr, toutes les entreprises nationalisées n’ont pas été conservées jusqu’à aujourd’hui. Ainsi, on peut dénombrer quatre périodes de privatisations qui débutent en 1986 :

  1. La cohabitation Chirac-Mitterrand et les premières privatisations « concurrentielles[10] » de la loi du 6 août 1986 ;
  2. Les 150 milliards de francs des gouvernements Balladur/Juppé 1993-1997[11] ;
  3. Le gouvernement Jospin, maitre dans l’art des ouvertures de capital 1997-2002 ;
  4. Des privatisations dans la continuité 2002-2007 ;
  5. Une reprise en douceur contrebalancée par une nouvelle logique d’investissement sous le quinquennat Hollande 2012-2017.

L’enchaînement de ces différentes phases construit une structure actionnariale vaste et diversifiée. Sa cohérence est purement historique : elle n’est en rien le gage d’une efficacité économique et sociale.

Pourquoi cette mode est-elle particulièrement dangereuse ?

Dirigisme, protectionnisme, anticapitalisme, nationalisme… Quelle qu'en soit la justification, les candidats devraient se pencher sur l’évolution de la santé des entreprises du portefeuille public pour mesurer les effets des nationalisations. Ainsi, du 31 décembre 2010 au 31 décembre 2016, la valeur du portefeuille coté de l’Agence des participations de l’État (APE) passe de 87,6 à 59,8 milliards, soit une baisse de 29% contre une hausse de 28% pour le CAC 40[12]. En 2015, le résultat net des entreprises du portefeuille de l’APE tombe à – 10,1 milliards alors même que la dette, qui ne cesse de croitre, atteint 150% des fonds propres (136 milliards)[13]. De plus, l’État accorde en moyenne 10 milliards de dotations pour les entreprises du périmètre de l'APE de 2010 à 2015[14] et au moins 7,5 milliards sont nécessaires pour recapitaliser les entreprises publiques en 2017[15]. Les impacts désastreux de l’actionnariat public sur la gestion des entreprises sont clairement visibles dans les tourments de nombreuses entreprises françaises :

  • La SNCF : endettée à hauteur de 50 milliards fin 2015, sans augmentation de productivité depuis 10 ans et soutenue massivement par l’État (notamment 3 milliards par an pour la caisse de retraite de 2010 à 2015[16]), la compagnie ferroviaire est au plus mal. Malgré un monopole « de fait », qui ne prendra fin qu’au début des années 2020, la SNCF a été plombée par des faiblesses structurelles et une stratégie de développement irréaliste,[17] toutes deux largement dues aux spécificités de la gouvernance étatique ;
  • EDF : handicapé par la reprise d’une partie de l’activité d’Areva et de nombreux projets à risque dont le coût demeure incertain (Flamanville, Hinkley Point, la Finlande et le « grand carénage » des installations nucléaires), l’énergéticien est aujourd’hui particulièrement sous pression. L’action a perdu plus de 72% de sa valeur au cours des 3 dernières années pour tomber à 7,333 euros en avril 2017 contre 32 euros lors de son entrée en bourse en novembre 2005[18] ;
  • Areva : sous la présidence d’Anne Lauvergeron, le groupe a connu une crise sans précédent qui l'a mené à son démantèlement. L’entreprise a chroniquement mal estimé le coût des grands projets qu’elle lançait à l’étranger, sans posséder des fonds propres suffisants pour les couvrir ni être freinée par la supervision de l’État. En 2014, le groupe enregistrait des pertes de 5 milliards et 4,7 milliards d’endettement. Il doit être recapitalisé par l’État à hauteur d’au moins 3 milliards en 2017. Le coûteux rachat d’Uramin (1,8 milliard d’euros), qui a donné lieu à l’ouverture de deux informations judiciaires en 2014, a contribué à ce désastre. Les conditions particulièrement floues de l’opération faisant intervenir différents intermédiaires rémunérés et impliquant le versement de commissions occultes[19], ont notamment entrainé la mise en examen d’Anne Lauvergeron. L’entreprise se serait par ailleurs désengagée de la mine d’uranium de Bakouma (en Centrafrique) sans apporter l’aide promise aux populations locales ni réaliser les travaux nécessaires pour les protéger des radiations[20] ;
  • Le Crédit Lyonnais : une stratégie d’expansion risquée alliée à un financement par l’endettement a mené à la crise la banque publique[21] qui a été sauvée par deux plans d’investissement public au début des années 90 (concernant au total 187,7 milliards de francs d’actifs[22]). La banque a ensuite été privatisée ;
  • La SNCM : lors de sa privatisation de nombreuses irrégularités ont été révélées dans les comptes du concurrent public de Corsica Ferries. Les bénéfices issus de la vente des produits à bord étaient ainsi quasi-intégralement redistribués aux employés[23]sans apparaitre dans les comptes de l’entreprise.

Les nationalisations sont en contradiction avec la politique européenne de concurrence (Cf. encadré « Le droit européen de la concurrence face à l’État actionnaire »). Si cela n’est pas un problème pour de nombreux candidats qui souhaitent quitter l’Union européenne ou la réformer, le danger pour les finances publiques ne peut être ignoré par personne. Le statut d’EPIC est le principal risque au regard de la politique communautaire de concurrence. Depuis le 26 janvier 2010, arrêt CJUE concernant La Poste[24], il est établit que ce statut spécifique donne droit à des avantages concurrentiels incompatibles avec le marché intérieur européen. Ces avantages sont de deux types liés[25] :

  1. L’impossibilité de faire faillite (actifs insaisissables) ;
  2. La garantie implicite de l’État concernant le règlement des créances.

La garantie de l’État concerne l’ensemble de l’activité des EPICs et pas uniquement les activités de services publics : elle n’entre pas dans le cadre des exemptions définies à l’article 106 du TFUE[26]. La pression européenne a déjà abouti à la transformation d’EDF et GDF (2004), d’ADP (2005) et de La Poste (2010). La garantie implicite facilite le financement auprès des marchés. Les entreprises s’endettent alors à des taux totalement déconnectés de leurs résultats économiques et financiers. Cet avantage immédiat s’avère particulièrement dangereux sur le long terme car il supprime l’effet désincitatif de l’endettement et vient s’ajouter aux perturbations de gestion causées par la présence publique. L’exemple le plus marquant est celui de la SNCF Réseau dont l’endettement dépasse 42 milliards mais qui est toujours noté « AA » par les agences Standard & Poor et Fitch Rating[27]. La garantie pose surtout un vrai risque pour l’équilibre financier de l’État. Malgré les recommandations de la Cour des comptes, l’État s’est souvent servi de ces particularités pour « débudgétiser[28] » certaines dépenses : les engagements pris par les entreprises publiques ne rentrent pas dans le budget général et ne sont que peu comptabilisés[29]. Les encours de dette garantis ont triplé en 6 ans de 2006 à 2012 en passant de 56,3 à 163 milliards d’euros[30]. Depuis, l’augmentation de la dette de Bpifrance Financement a elle aussi largement été permise par une garantie tacite de l’État. Fin 2015, l’EPIC Bpifrance (détenteur de 50% du capital lui-même détenu à 100% par l’APE) garantit plus de 22 milliards d’euros d’encours pour Bpifrance Financement sur un plafond fixé à 28 milliards par le conseil d’administration[31]. L’augmentation des dettes des entreprises publiques a progressivement abondé un réservoir de dette qui pourrait à terme être reversé à celui de la dette publique sous la contrainte des décisions européennes. En 2014, l’Insee avait décidé de requalifier environ 10 milliards d’euros de dette de la SNCF en dette publique[32].

Finalement, nationaliser c’est :

  1. Ajouter des ramifications à la structure étatique ;
  2. Priver les entreprises de nombreuses variables d’ajustement économique ;
  3. Bloquer les mécanismes de concurrence et faire de l’État le garant ultime de l’entreprise au mépris de la transparence budgétaire ;
  4. Déresponsabiliser ou déconnecter la gestion de l’entreprise des résultats ;
  5. Augmenter la charge budgétaire de l’actionnariat public.

Le droit européen de la concurrence face à l’État actionnaire

Le démantèlement des monopoles publics français s’est effectué sous la pression de l’Union Européenne lors de la constitution du marché commun. La politique de concurrence est vue comme un axe prioritaire de la construction européenne[33]. Elle est confiée à la Commission Européenne et à la puissante Direction générale de la concurrence[34]. Encore aujourd’hui, la transformation de La Poste en société anonyme l’a bien montré en 2010, l’influence du droit communautaire en matière de concurrence reste très importante. La politique européenne de concurrence peut être divisée en six catégories qui concernent les entreprises, les États et les pratiques exceptionnelles liées aux services publics nationaux :

  1. La concurrence entre entreprises sur le marché intérieur : contrôle des pratiques anticoncurrentielles (ententes[35], abus de position dominante[36]) et des concentrations[37] ;
  2. L’intervention des États auprès d’entreprises du marché intérieur : contrôle des monopoles publics[38] et des aides d’État[39] ;
  3. Les exceptions aux règles de la concurrence au titre des services publics nationaux des États membres : les services d’intérêt économique général[40] [41] (SIEG) et les services postaux[42].

L’action de l’État actionnaire touche particulièrement les catégories liées à l’intervention de l’État et aux services publics. Pour être en conformité avec la législation européenne, l’intervention de l’État auprès des entreprises doit donc être clairement délimitée. L’aide aux entreprises est considérée comme un avantage déloyal qui doit faire l’objet d’une déclaration préalable pour autorisation par la Commission. Les aides qui « servent l’intérêt public » sont autorisées, une notion qui aujourd’hui désigne surtout celles qui visent la compensation de défaillances de marché ou la poursuite d’objectifs européens (recherche et développement, PME, développement régional…) sans perturber le marché intérieur. Même lorsqu’elle vise à compenser les coûts engendrés par la fourniture d’un service public (SIEG), l’aide doit être proportionnée. Quelques critères sont énoncés par la jurisprudence Altmark[43] de 2003 :

  • Obligations de service public clairement définies ;
  • Paramètres objectifs et préalablement définis permettant de déterminer la rémunération des services ;
  • Rémunération qui ne doit pas dépasser les coûts et doit permettre un bénéfice « raisonnable » pour l’entreprise.

La sélectivité de la Commission doit être relativisée. Au total, elle autorise environ 85% des demandes[44].  Cependant, les institutions européennes ont de nombreuses fois attaqué les dispositifs d’aide utilisés par l’État français. On se contentera ici de quelques cas significatifs :

  • Le renouvellement des concessions hydrauliques : alors que François Fillon promet l’ouverture en 2010[45], celle-ci tarde à s’opérer et devient l’objet de forte tension entre la Commission et le gouvernement français. Un délai qui entraine d’importantes pertes en redevance pour l’État et les collectivités avec un nombre croissant de concessions en attente de renouvellement (250 millions d’euros de 2010 à 2015[46]) ;
  • Le remboursement de 1,37 milliard d’euros d’aides par EDF : suite à une restructuration de bilan, l’État requalifie une provision censée servir à la rénovation du réseau en dotation au capital en l’exonérant de l’impôt sur les sociétés[47]. La Commission considère cette aide comme un avantage déloyal et demande le remboursement avec intérêts ;
  • L’intervention de la Commission pour écourter le monopole de la RATP en 2010 : l’État français ayant décidé de prolonger le monopole jusqu’en 2039 (délai maximum de 30 ans autorisé par la législation européenne de 2009), la Commission avance une interprétation plus restrictive de la loi pour écourter celui-ci de 9 ans[48] ;
  • L’annulation de 400 millions d’aides à la SNCM en 2014 : suite à une plainte de son concurrent Corsica Ferries, la SNCM a été condamnée par la CJUE à rembourser une aide indirecte accordée par l’État lors de sa privatisation (vente à perte, augmentation de capital et financement d’un plan social) pour un total de 400 millions d’euros[49].

[1] Paul Schreiber, « L’opportunité STX France : bâtir un géant européen de la construction navale », mars 2017, Fondation iFRAP http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/lopportunite-stx-france-batir-un-geant-europeen-de-la-construction-navale

[2] Philippe Minard, La Fortune du colbertisme. État et industrie dans la France des Lumières, 1998, Broché

[3] Jean François Revel, La Grande Parade, 2000, Éditions Plon

[4] Philippe Garraud, « La politique française de réarmement de 1936 à 1940 : priorités et contraintes », Guerres Mondiales et Conflits contemporains, 2005/3 (n°219), p.87-102

[5] Olivier Beaud, « Nationalisation et souveraineté de l’État », Histoire@Politique, 2014/3 (n°24), p.72-87

[6] Les Actualités Françaises, La nationalisation des houillères, mars 1945, Ina.fr

[7] Loi n°45-15 du 2 décembre 1945 relative à la nationalisation de la Banque de France et des grandes banques et à l’organisation du crédit

[8] Loi n°82-155 du 11 février 1982 de nationalisation

[9] Journal télévisé de 20H, « Les nationalisations de 1982 et leurs antécédents », Antenne 2, septembre 1981, Ina.fr

[10] Journal télévisé de 20H, « Le programme des privatisations », Antenne 2, avril 1986, Ina.fr

[11] Loi n°93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation

[12] Cour des comptes, L’État actionnaire, janvier 2017

[13] Cour des comptes, L’État actionnaire, janvier 2017

[14] Cour des comptes, L’État actionnaire, janvier 2017

[15] Sénat, Notes de présentation - Projet de loi de finances pour 2017 CAS PFE, 8 novembre 2016

[16] Cour des comptes, L’État actionnaire, janvier 2017

[17] Cour des comptes, La grande vitesse : un modèle porté au-delà de sa pertinence, octobre 2014

[18] Jean-Michel Bezat, « EDF, pilier de la bourse de Paris, quitte le CAC 40 », 7 décembre 2015, Le Monde

[19] Slug News & hexagones.fr, « Areva et Uramin : la bombe à retardement du nucléaire français », 2016, Arte

[20] Slug News & hexagones.fr, « Areva et Uramin : la bombe à retardement du nucléaire français », 2016, Arte

[21] Gérard Charreaux, L’entreprise publique est-elle nécessairement moins efficace, 1997

[22] Isabelle Foucaud, « Crédit Lyonnais : chronique d’un naufrage bancaire historique », 10 novembre 2013, Le Figaro

[23] Jean-Marc Plantade, “Scandale à la SNCM”, 17 octobre 2005, Le Parisien

[24] CJUE, arrêt C-559/12 P, 2014

[25] Samuel-Frédéric Servière, « CJUE : le statut juridique des EPIC dans le collimateur », 2014, Fondation iFRAP

[26] CJUE, arrêt C-559/12 P, 2014

[27] Rapport du gouvernement relatif à la trajectoire de la dette de SNCF Réseau et aux solutions qui pourraient être mises en œuvre afin de traiter l’évolution de la dette historique du système ferroviaire, août 2016

[28] Samuel-Frédéric Servière, « CJUE : le statut juridique des EPIC dans le collimateur », 2014, Fondation iFRAP

[29] Cour des comptes, Rapport relatif au recensement et à la comptabilisation des engagements hors bilan de l’État, 2013

[30] Cour des comptes, Rapport relatif au recensement et à la comptabilisation des engagements hors bilan de l’État, 2013

[31] Cour des comptes, Bpifrance, une mise ne place réussie, un développement à stabiliser, des perspectives financières à consolider, novembre 2016

[32] Cour des comptes, L’État actionnaire, janvier 2017

[33] Micheal Wise, « Droit et politique de la concurrence dans l’Union Européenne », Revue sur le droit et la politique de concurrence, 2007/1 vol 9, Edition de l’OCDE

[34] Michelle Cini, « La Commission européenne : lieu d’émergence de cultures administratives. L’exemple des DG IV et X »I, Revue Française de sciences politiques, vol 46 n°3, 1996

[35] Article 101 TFUE

[36] Article 102 TFUE

[37] Règlement n°139/2004

[38] Articles 36, 37 et 106 TFUE

[39] Articles 107 et 108 TFUE

[40] Article 14 TFUE

[41] Communication du 11 janvier 2012 relative à l’application des règles de l’Union Européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services publics d’intérêts général

[42] Directive du 10 juin 2002

[43] Arrêt du 24 juillet 2003 sur l’affaire C-280/00

[44] Union Européenne, Comprendre les politiques de l’Union Européenne – concurrence, 2016

[45] Frédéric de Monicault, « La France mise en demeure par Bruxelles de libérer ses barrages », 30 novembre 2015, Le Figaro

[46] Fabienne Nedey, « Concessions hydrauliques : les collectivités vont-elles se jeter à l’eau ? », 11 janvier 2016, La Gazette des communes

[47] LeFigaro.fr, « EDF sommé par Bruxelles de rembourser 1,37 milliard d’euros », 22 juillet 2015, Le Figaro

[48] A. C et R. HO, « La Commission veut lorgner le monopole de la RAPT sur le métro et les RER parisiens », 31 mai 2010, Les Echos

[49] AFP et LePoint.fr, « SNCM : la justice européenne annule des aides d’Etat », 4 septembre 2014, Le Point

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