Etats-Unis | La privatisation réussie du service public local
L'externalisation du service public est une question complexe, surtout en France où il existe des limites à l'intrusion du secteur privé par un contrôle juridique étroit et spécifique des délégations de services publics [1]. Il existe par ailleurs des obstacles objectifs à la suppression de services publics en régie avec des procédures particulièrement coûteuses s'agissant du reclassement des agents publics éventuellement concernés et des conséquences fiscales tout sauf neutres pour les collectivités qui se lanceraient dans l'aventure [2].
Aux États-Unis cependant, la souplesse du droit local couplé à une exposition aux externalisations moins poussée qu'en Europe, permet de mieux comprendre les enjeux d'éventuelles externalisations au secteur privé, avec des coûts réglementaires sensiblement moindres [3]. Il apparaît en particulier qu'après une forte vague d'externalisation au privé issue de la révolution « reaganienne » dans les années 1980 et 1990, les collectivités locales américaines ont adopté depuis des attitudes contrastées, marquées soit par une re-internalisation de services autrefois externalisés au privé (via des PPP, des délégations de service public etc.) ou des coproductions public/privé (via la multiplication de contrats de prestations de services déterminés) où l'expertise du secteur concurrentiel s'intègre à une production de services publics à caractère administratif dominant. Les chiffres sur longue période parlent d'eux-mêmes (figure 1) :
On constate que la part de « privatisation » des services publics locaux entre 1982 et 2007 oscille entre 15,6% et 17,6% entre 1982 et 2002 pour s'affaisser ensuite à 13% en 2007. Sur la période, on assiste également à une baisse tendancielle de la reprise en régie 100% publique (in house) qui évolue sur la même période de -10,5 points. Le « non-profit » c'est-à-dire l'économie sociale et solidaire pour simplifier reculant également de 1,3 points.
Si l'on regarde maintenant en « stock » et non plus en flux, le mouvement est quelque peu différent (figure 2). On constate en particulier que les secteurs entièrement « privatisés » augmentent dans la période récente entre 2002 et 2007 de près de + 12 points, tandis que la coproduction public/privé reste au contraire relativement stable à 18% et que la production de services publics par la puissance publique décroît de près de 7 points entre 2002 et 2007.
Sources : Warner 2008. Profile of Alternative Service Delivery Approaches, US Municipalities, ICMA 1992-2007.
1) Sandy Springs (2005) La preuve que la privatisation complète n'est pas une utopie :
L'exemple de la ville de Sandy Springs est un élément qui permet de réfléchir aux enjeux d'une « privatisation réussie ». La municipalité de Sandy Springs est issue d'une séparation d'avec l'intercommunalité d'Atlanta en Géorgie après un vote d'initiative locale demandant sa séparation d'avec l'agglomération voisine en 2005. Du coup la nouvelle collectivité s'est retrouvée devoir recruter massivement des agents publics capables de mettre en place ses nouveaux services du jour au lendemain. N'ayant pas la possibilité de voter des impôts locaux dans l'urgence, la nouvelle équipe municipale provisoire siégeant au sein d'une commission ad hoc a décidé de contracter par l'intermédiaire de PPP (partenariats publics privés) après appel d'offres afin de différer l'effort de dépenses. La société CH2M Hill-OMI spécialisée dans le conseil, la fourniture et la gestion de services publics a été retenue pour un coût annuel de 26 millions de dollars (pour une collectivité de 94.000 habitants). L'entité a ensuite fait appel à des sous-contractants privés pour réaliser selon le cahier des charges défini la prise en charge de l'ensemble des services publics municipaux à l'exclusion de la sécurité publique (police et pompiers) qui constitutionnellement dans l'état de Géorgie sont des activités non délégables.
L'exemple de Sandy Springs a tout d'abord fait tache d'huile en Géorgie : Milton, John's Creek, Chattahoochee Hill Country, et depuis le 1er décembre 2008, la commune de Dunwoody. Ce groupe de collectivités est particulièrement hétérogène dont la taille varie très sensiblement entre 2.500 et 100.000 habitants. Malheureusement, la négociation des contrats avec des entités privées n'a pas été aussi fructueuse pour l'ensemble des collectivités, occasionnant bien souvent une « réinternalisation » des services concédés : notamment pour les villes de Milton et de Chattahoochee, ou réduit significativement leur exposition aux contrats privés (John's Creek a coupé sa facture avec CH2M Hill de 12 millions de dollars pour la redimensionner à 5 millions).
En réalité la clé du succès pour les collectivités repose sur un triptyque :
Disposer d'une taille suffisante, permettant de disposer d'un véritable pouvoir de négociation avec les entrepreneurs privés.
Négocier des contrats de faible durée (5/6 ans maximum) avec des clauses de révision des contrats [4]. C'est ce qu'a fait Sandy Springs avec CH2M Hill, lui permettant alors que son contrat devait expirer au 30 juin 2011, de renégocier dès 2010 auprès du fournisseur un rabais de 2 millions sur ses coûts d'administration, dégageant du même coup un surplus cumulé (par contraction simultanée de certaines dépenses) de 20 millions de dollars lui permettant de réaliser des travaux de voirie.
Fragmenter lorsque la taille de la ville n'est pas suffisante les contrats de services entre différents prestataires. C'est la stratégie initiale qu'a adoptée avec succès la collectivité de Dunwoody.
2) Dunwoody, l'exemple par la fragmentation des contrats
Sandy Springs s'est servi de l'exemple de Dunwoody pour la renégociation de son contrat de gestion municipale. Le 30 juin 2011 la commune n'a pas renouvelé son contrat de partenariat avec CH2M Hill. A la place elle a formulé des appels d'offres politique publique par politique publique. Du coup différentes compagnies se sont partagé la gestion des différents services municipaux. Cette stratégie, Dunwoody l'avait expérimentée afin d'éviter une hausse opaque des coûts de gestion et de personnel et corrélativement des frais de contrôle. Protégés par le secret commercial les dirigeants de CH2M Hill ont d'ailleurs refusé de communiquer leur structure de coûts à Sandy Springs à la rupture du contrat. Dunwoody elle a négocié différemment, exigeant pour l'ensemble de ces contrats d'y voir figurer en toutes lettres les montants des rémunérations versées aux agents. Cette stratégie est payante depuis 2008. Sandy Springs s'en est aujourd'hui inspirée : elle a retenu les contractuels les plus performants en les imposants aux nouveaux prestataires (afin de maintenir une continuité du service) et a licencié les autres [5]. Les nouvelles équipes sont désormais managées par The Collaborative pour les services de communication, Jacobs Engineering Group pour les services judiciaires municipaux et la protection des espaces verts, URS Corporation pour les travaux publics, Severn Trent Services pour la direction financière et InterDev s'agissant des services d'information. A la clé, une économie de 7 millions de dollars pour la commune par rapport au coût de gestion des anciens services.
Conclusion
Les exemples de Sandy Springs et de Dunwoody sont-ils exploitables en France ? En l'état actuel de la législation il semble que non. Il est obligatoire de reclasser les agents publics en cas de dissolution d'un service public et pour les contractants privés de reprendre les contractuels. Les ajustements de coûts sont donc beaucoup plus difficiles voire impossibles, et l'inertie réglementaire plus lourde. Par ailleurs, le modèle a pu réussir même aux États-Unis parce que son application s'est réalisée « ex nihilo ».
La question est cependant intéressante s'agissant d'une utilisation judicieuse des SPL (les sociétés publiques locales) dans le cas des collectivités disposant déjà d'une administration publique classique. En effet ces sociétés bénéficient de l'agrément européen concernant les activités considérées « in house », c'est-à-dire considérées comme réalisées au sein même de l'administration. Par ailleurs elles bénéficient de la souplesse contractuelle des entreprises du privé (sauf l'impossibilité de faire faillite ce qui pose la question d'un éventuelle licenciement pour raisons économiques). Les craintes de la Fondation étaient que ces sociétés d'un nouveau genre ne « cannibalisent » les contractants privés au nom d'une reviviscence du « socialisme municipal ». Il serait néanmoins possible d'en réorienter l'objet en faisant passer sous format SPL un certain nombre de services municipaux aujourd'hui assurés directement par les fonctionnaires traditionnels. Les limites ne seraient d'ailleurs pas les mêmes quid des activités de police municipale, des affaires civiles (hors état civil, non délégable), des affaires sportives et de la vie associative. Les SPL pourraient accueillir les actuelles directions générales des services, tandis qu'elles seraient susceptibles de sous-contracter auprès d'opérateurs privés la réalisation concrètes des politiques publiques en cause. Une piste sans doute intéressante à creuser qui permettrait d'excaver la fonction publique territoriale de l'extérieur, tout en laissant enfin jouer la règle du non remplacement des fonctionnaires partant à la retraite, dans un contexte d'austérité budgétaire de plus en plus prégnant. Cette stratégie permettrait ainsi de comprimer les coûts de personnels et de fonctionnement en cherchant à sanctuariser les politiques publiques elles-mêmes. Une stratégie durable qui permettrait aux collectivités locales de mieux s'adapter à la crise, en gardant à l'esprit les points principaux de l'expérience américaine : négociabilité des contrats, durée limitée, émiettement des prestataires en fonction de la taille de la commune et de sa capacité d'audit et de contrôle.
[1] A cet égard le Professeur Philippe Cossalter met en exergue la distinction entre services publics non délégables par détermination de la loi ou à raison de leur nature. Il existe cependant des assouplissements en permettant à certaines fonctions d'être considérées comme « détachables » de ces services publics.
[2] En particulier avec une « suppression » de poste dans l'intérêt du service, s'il s'agit d'un fonctionnaire restera un an au service de la commune puis suivant son grade sera « porté » par le CNFPT (pour les catégories A) ou son centre de gestion (catégories B et C), contre une tarification à la collectivité d'origine entre 1 ½ et 2 fois sa rémunération de base pendant les deux premières années de prise en charge, hors cotisations qui devront également être réglées. S'il s'agit d'un contractuel de droit public, celui-ci devra se voir proposer un poste dans la nouvelle structure délégataire, ruinant du coup les économies d'échelles attendues. Sur le plan fiscal, il existe des frottements en matière de régularisation de TVA mais aussi d'exposition à l'ensemble des impôts pesant sur les entreprises en cas de transformation en EPIC, en SEM ou dans les délégations au privé, renchérissant d'autant les coûts. Seul l'affermage peut être une solution « neutre » pour la puissance publique sur le plan fiscal, mais pas forcément en termes de report de coûts pour les usagers.
[3] Voir par exemple, Mildred E. Warner, Privatization of local service delivery, Cornell, 26 juin 2008. Pour une discussion sur la « comparabilité des modèles » en particulier sur le modèle « administratif » français de collectivités locales face à l'organisation en « Mayor-Council » ou en « Council-Manager », se reporter aux explications éclairantes du rapport P.A.C.E, Mayor-Council vs Council-Manager, two forms of self-government, Salisbury State University, avril 2000, et sur la neutralité des deux modèles en matière de gestion quant à leur propension à faire appel préférentiellement à une gestion en régie ou une gestion externalisée ; contrairement à la théorie du Public Choice, Caleb Quakenbush, Municipal form of Government and city service delivery methods, été 2011. En particulier l'abstract : « The empirical test finds that form of government does not make a statistically significant difference in the likelihood that a city will contract out. »
[4] Notons que la notion de PPP aux États-Unis recouvre partiellement également celle de délégation de services publics et de fourniture de prestations de service en droit français.
[5] Dans les faits cependant la plupart des employés de CH2M Hill seront repris par les nouveaux prestataires, mais avec des conditions contractuelles et salariales différentes.
