État et collectivités

Collectivités locales à l’os ? Quid des 1.607 heures ?

07 décembre 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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La région Ile-de-France vient de communiquer sur l’augmentation de la durée de travail des agents du siège à compter du 1er janvier 2018. Il est en effet précisé que le temps de travail des agents régionaux est fixé à 1.568 heures/an soit 39 heures de moins que le régime de droit commun. Désormais, le temps de travail des agents du siège (1.900 fonctionnaires) est porté à 1.607 heures par an en supprimant 4 jours de congés annuels dont « 2 jours de présidence » et par le travail de la journée de solidarité (soit un total de 5 jours de congés en moins). En revanche, les 8.500 agents techniques des lycées ne sont pas concernés, en « reconnaissance d’une clause de pénibilité, avec maintien de leur temps de travail actuel. » Cet exemple topique montre que les choses bougent depuis la circulaire du 31 mars 2017 relative à l’application des règles en matière de temps de travail dans les trois versants de la fonction publique, prise afin de donner corps aux conclusions du rapport de Philippe Laurent relatif au temps de travail dans la fonction publique de mai 2016. Cette prise de conscience est aujourd’hui massive et relativement silencieuse. De plus en plus de collectivités renégocient plus ou moins discrètement la durée du temps de travail de leurs agents afin de l’aligner sur le quantum légal. Les collectivités locales « ne sont donc pas à l’os »… elles ont au contraire très bien identifié que des marges de manœuvres budgétaires existent, et s’apprêtent à les dégager.

Dérogations légales et illégales 

Les dérogations légales à la durée légale du temps de travail procèdent de plusieurs vagues. A la suite de la loi n°2000-37 du 19 janvier 2000 dite « aménagement et réduction du temps de travail (ARTT) relative aux 35 heures, la réduction du temps de travail dans la fonction publique est régie par deux dispositifs[1] :

  • L’article 7-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 introduit par la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique territoriale, permettant de maintenir les régimes de travail mis en place dans les collectivités territoriales antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, à la suite d’une décision expresse de l’organe délibérant.
  • Le décret n°2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l’application de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale.

Concrètement, le décret du 12 juillet 2001 assure une transposition des règles applicables à la fonction publique d’Etat (FPE, décret du 25 août 2000), en fixant la durée légale annuelle de travail à 1.607 heures[2] sur la base d’un travail hebdomadaire de 35 heures, avec 25 jours de congés et un forfait de 8 jours fériés et de 104 jours de repos hebdomadaire[3]. Deux jours de congés supplémentaires peuvent néanmoins être octroyés sous conditions, appelés « jours de fractionnement » si l’agent accepte de ne pas prendre ses vacances en bloc. Par ailleurs des dérogations peuvent être accordées à raison des sujétions particulières s’imposant à certains agents (travail de nuit, repos variable, servitudes, etc.)[4].

Les régimes de travail même dérogatoires à l’introduction en 2001 des dispositions de la loi peuvent être maintenus par décision expresse de l’organe délibérant (de la collectivité ou de l’établissement) sauf (application du principe de faveur), lorsque ces dispositions sont contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d’aménagement du temps de travail.

Enfin s’y ajoutent un recours aux congés payés beaucoup plus important que dans le secteur privé. Ainsi que le relève la DARES (août 2017[5]), toutes fonctions publiques confondues « les agents de la fonction publique travaillent en moyenne le même nombre d’heures par semaine au cours d’une semaine normale (sans jours fériés ou congés) que les salariés du privé mais effectuent un nombre d’heures inférieur dans l’année. Les fonctionnaires ont, en moyenne, plus de jours de RTT que les salariés du privé notamment car la durée travaillée au-delà des 35 heures hebdomadaires donne plus souvent lieu à des contreparties sous forme de jours supplémentaires que sous forme de compensation salariale. […] Les salariés et agents (…) déclarent en moyenne (…) 39 jours pour ceux de la fonction publique territoriale. »

Pourtant, malgré ces flexibilités accordées, des situations d’illégalité des régimes de travail perdurent. Ainsi très récemment un rapport d’observation définitive de la Chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes sur la commune de Givors (19.419 hab), en date du 27 septembre 2017, relève que la délibération relative au régime de travail en date du 20 décembre 2001 précise que « les majorations légales pour fractionnement et des jours du maire, qui du fait de leur caractère exceptionnel et variable, sont arrêtés annuellement à la discrétion du maire dans la limite de 29 heures… » sont en réalité « accordées chaque année » systématiquement pour ces derniers, tandis que les jours de fractionnement « sont considérés comme dus à l’ensemble du personnel par les parties en présence. » L’ensemble de ces « acquis » s’inscrit donc en contradiction avec le décret n°85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux. Cet état de fait aboutissant à réduire le temps de travail annuel de 43 heures par rapport à la durée légale (soit 1.564 heures)[6].

Il s’agit d’un exemple simple parmi tant d’autres[7] : Paris, Lyon, Marseille, Vénissieux (Rhône), Nanterre, Drancy, Tarn, Languedoc-Roussillon, « sont en dehors de la légalité depuis 2011 ». La ville Phocéenne en particulier persiste et signe en s’ingéniant à rester dans l’illégalité. Face aux observations de la CRC de PACA (1.567 heures), le maire de la ville répond « la ville maintiendra cet horaire illégal, en raison notamment de la spécificité des conditions de travail à Marseille, et des problèmes sociaux que provoquerait la mise en œuvre des dispositions légales sur la durée du travail »[8].

Evaluation récente du temps de travail dans la fonction publique

Sources : DGAFP, jaune Etat de la FP 2018. Note : la durée annuelle effective sur base du rapport de LAURENT, inclut toutes les heures travaillées dans l’emploi principal lors d’une semaine de référence, y compris les heures supplémentaires rémunérées ou non, et exclut les heures non travaillées pour diverses causes (dont congés, maladie et grèves). La durée habituelle hebdomadaire ne préjuge pas de la durée réellement travaillée dans l’année et correspond à une semaine normale sans évènement exceptionnel.

La mesure effectuée par la Cour des comptes dans son rapport sur les finances locales en 2016[9] (p.174), pointait le fait que dans un échantillon constitué de 103 collectivités locales dont la gestion avait été contrôlée en 2015 par les CRTC (chambres régionales et territoriales), la durée théorique de travail des agents était en moyenne de 1.562 heures/an. Une mesure sensiblement différente du pointage effectué simultanément par le rapport LAURENT via l’enquête Emplois de l’INSEE donc sur base déclarative qui affichait alors 1.578 heures/an. La FPT dans la dernière enquête menée par la DGAFP sur base des préconisations du rapport LAURENT (là encore sur base déclarative) publiée en annexe du PLF 2018, met en exergue une durée annuelle effective de 1.574 heures. Ce qui ne préjuge pas du niveau théorique des régimes de travail applicables au sein des collectivités et inclut les heures supplémentaires effectuées (ce qui aboutit à une surestimation par rapport au régime théorique applicable).

Qui débouchent sur un progressif retour au droit commun 

Cependant des dispositions supplémentaires sont venues accélérer le mouvement de réforme des régimes de travail et poursuivre le mouvement de convergence vers la durée légale théorique de 1.607 heures, sur fond de baisse des dotations aux collectivités territoriales sur la période 2014-2017 de 13 milliards d’euros[10] ; et à compter de 2018 sur une limitation des hausses des dépenses de fonctionnement à 1,2% (soit 2,7 milliards d’économies)[11] :

  • Ainsi une circulaire en date du 10 décembre 2015 aux collectivités territoriales prise en application de la loi NOTRe (loi n°2015-991 du 7 août 2015 crée dans son article 107 nouvelles dispositions relatives à la transparence et la responsabilité financière des collectivités territoriales). Dans les collectivités territoriales de plus de 3.500 habitants, le DOB (débat d’orientation budgétaire) doit s’effectuer sur présentation du président de l’exécutif à son organe délibérant d’un rapport comportant « une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs (évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail). » Le rapport donnant lieu à débat et est acté par une délibération spécifique donnant lieu à un vote.
  • La mise en place des fusions de régions (loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral), a débouché sur un chantier d’harmonisation des rémunérations et du temps de travail dans les collectivités considérées[12]. Les décideurs locaux étant forcés d’harmoniser les régimes indemnitaires par le haut, ont naturellement cherché à les gager par des économies liées au non renouvellement des effectifs, compensés sans dégradation du niveau du service par des régimes de travail convergeant vers la durée légale théorique de 1.607 heures. En effet, comme le souligne la Cour, « le contexte législatif est favorable à des alignements « par le haut » puisque la loi MAPTAM a posé le principe du choix du régime indemnitaire le plus avantageux pour les agents qui changent d’employeurs. Ce principe s’applique également aux communes nouvelles et aux régions fusionnées » (voir l’article L.5111-7 du CGCT). Il faut donc équilibrer le processus par le schéma d’emploi et par le régime de travail lorsqu’il existe des latitudes en la matière.

 La Cour souligne en particulier : « S’agissant du temps de travail, la situation est plus nuancée : les différences entre les anciennes régions sont relativement faibles en Nouvelle-Aquitaine, Grand Est et Occitanie. Elles sont plus significatives dans les Hauts-de-France : au sein des services, les agents picards peuvent choisir parmi quatre formules de temps de travail et ceux du Nord-Pas-de-Calais parmi deux formules mais ils bénéficient de deux jours de congés exceptionnels (quatre « jours du président », ramenés à deux en 2016). »

Le contrôle des chambres régionales des comptes se fait par ailleurs sur le sujet de plus en plus étroit. Elles y voient bien souvent un gisement d’économies. Pour l’ancienne région Midi-Pyrénées (Occitanie) le contrôle de la CRC en 2014 d’une vingtaine de collectivités mettait en exergue que cette perte de temps de travail représentait l’équivalent de 800 emplois et de 27 millions d’euros. Pour le seul département du Tarn, la durée alors en vigueur 1.523 heures et le recours à des ASA (autorisations spéciales d’absence : évènements familiaux, aux contours discrétionnaires) représentait une perte estimée à 81 emplois et à 2,8 millions d’euros.

La région Occitanie dans le cadre de la fusion Languedoc-Roussillon/Midi-Pyrénées a d’ailleurs engagé depuis la mi-2017 un processus de négociation permettant de revenir à la durée légale de 1.607 heures. Carole Delga entend avancer vite, afin de boucler la négociation du nouveau règlement sur le temps de travail avant la date butoir du 31 décembre 2017 pour une application au 1er janvier 2019. Il s’agit en effet de converger d’une moyenne de 1.556 heures vers la durée légale de droit commun (soit +51 heures, soit 7 jours et demi en plus, dont +4 jours dans les services généraux). Les situations sont fort variables puisqu’il s’agit d’une négociation pour une augmentation sur les postes de travail pouvant varier entre +40 et +140 heures/an[13].

Une dynamique analogue a été initiée au sein de la région Auvergne-Rhône-Alpes, où le conseil régional sous l’égide de Laurent Wauquiez a voté l’harmonisation des temps de travail des agents. Ces derniers travailleront 35 heures dès le 1er janvier 2018. Comme l’indique alors à 20 Minutes le président de Région, « on était plus près des 31 heures que des 35 heures »[14].  Cette harmonisation va concerner tous les agents, ceux du siège comme ceux des lycées. L’exécutif a par ailleurs décidé de supprimer les « jours du président » qui représentaient jusqu’à présent près de 5 journées/an. A compter du 1er janvier 2019 et sur base de l’évaluation réalisée en 2018 il est prévu d’introduire une prime au mérite, basée sur les évaluations réalisées en 2018[15].

Mais les départements ne sont pas en reste. Devant la baisse des dotations et la hausse concomitante des AIS (allocations individuelles de solidarité), des arbitrages sont menés qui font bouger les lignes. Ainsi le département de l’Allier a décidé de passer d’une durée moyenne de 34 h/semaine à 35/h.  Le conseil départemental a aussi décidé de supprimer les 4 jours de congés exceptionnels extra-légaux. En 2016, le président du Conseil départemental Gérard Dériot témoigne : « Nos agents ne travaillent que 34 heures par semaine, et disposent de deux jours d’absence sans justification. Au départ, c’étaient des jours de maladie sans justificatif médical, mais au fil du temps ils sont devenus des jours sans justification. Cela représenterait 1,4 million d’économies par an.[16] » Une démarche analogue est entreprise par le département du Loiret. Le conseil départemental a décidé d’augmenter le temps de travail des agents de 1.572 heures à 1.607 heures contre un assouplissement du temps de travail. Comme le département ne voulait pas revoir à la hausse le régime indemnitaire, et la préservation de la 6ème semaine de congés payés. Un consensus a été trouvé autour de la faculté de disposer d’horaires variables lorsque les nécessités de service le permettent[17].

Du côté du département du Nord : Depuis le 1er janvier 2017, celui-ci a augmenté la durée de travail théorique de ses agents de 1.525 h/an à 1.607 heures. Les agents perdent le bénéfice de 9,5 jours de congés exceptionnels datant de 2001 (semaine du président, fête de Lille). Cette hausse du temps de travail devrait permettre d’éviter de recruter 362 ETP, soit une économie comprise entre 15,5 et 17 millions d’euros en fonctionnement. Cette réforme qui devrait concerner les fonctionnaires du siège, ne sera toutefois pas étendue aux autres catégories d’agents (assistantes familiales, pompiers et agents des collèges qui relèvent d’autres régimes de travail). Une dynamique qui ne semble pas avoir pris dans le département voisin du Pas-de-Calais où la présidence socialiste a décidé de stabiliser la masse salariale autrement (mobilité, réorganisation des services, remplacements plus rapides en cas d’absence) et qui a décidé de ne pas toucher au temps de travail de 1.567 heures de ses 5.700 fonctionnaires (hors assistantes familiales)[18].

Le bloc local n’est pas en reste notamment à la suite des extensions intercommunales ou de la mise en place de communes nouvelles. A la faveur de la première occurrence on peut trouver la Communauté d’agglomération du Puy, la ville du Puy et le CCAS du Puy. En effet à l’occasion de l’extension de la CA du Puy, la collectivité doit définir de nouveaux temps de travail et instaurer un nouveau régime indemnitaire pour ses 1.200 salariés. Or les agents publics vont devoir passer (pour gager l’alignement du régime indemnitaire) de 1.533h/an à la durée légale de 1.607 heures, soit 74 heures de plus (10 jours et demi)[19]. Rien que pour le Puy-en-Velay, cet alignement pourrait permettre une suppression de 20 postes et une économie estimée à 707.000 euros.

D’autres villes ont déjà sauté le pas avec des rehaussement importants comme la ville d’Argenteuil qui, poussée par la CRC d’Île-de-France, a accepté de relever la durée moyenne de travail de ses personnels de quelque 70 heures de plus pour ses 2.400 agents jusqu’à la durée théorique légale (ils étaient respectivement en 2015 à 1.530 heures/an pour les hommes et à 1.522,8 h/an pour les femmes)[20].

Conclusion 

On l’aura compris, la mécanique enclenchée fait l’effet d’une lame de fond. Aucune collectivité ne pourra bientôt plus rester à l’écart d’un alignement sur la durée légale de 1.607 heures. Et à cet égard deux phénomènes contradictoires en apparence semblent jouer :

  • Le mécanisme des diverses fusions et remembrements qui agitent le bloc local, qu’il s’agisse des fusions de régions ou d’intercommunalités afin d’atteindre une taille critique, voire des communes nouvelles. Autant d’occasions pour réévaluer les régimes de travail et donc leur durée ;
  • Un mécanisme légal introduit par la loi MAPTAM qui oblige à aligner lors des fusions les régimes indemnitaires par le haut. Les collectivités cherchent alors à jouer sur tous les autres leviers en leur possession afin de limiter les effets inflationnistes sur leur masse salariale en période de contraintes budgétaires accrues.

Les leviers à la disposition des pouvoirs locaux sont toujours les mêmes : circonscrire la convergence, jouer sur les avantages extralégaux (non encadrés par des textes : journées du maire, congés exceptionnels, éclatement des journées de fractionnement, etc.).

Pourtant certaines collectivités demeurent en dehors des clous… on pense par exemple à la ville de Marseille, qui non seulement conserve son régime dérogatoire mais également l’illégalité de ses régimes de travail comme indemnitaires. En cette matière la contractualisation en cours de déploiement entre l’Etat et les 319 collectivités pilotes ferait bien de permettre d’engager un dialogue de gestion en la matière au moyen d’objectifs spécifiques pour les collectivités retardataires.


[1] Les deux autres versants de la fonction publique disposent de leurs propres vecteurs réglementaires d’application : le décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique d’Etat et la magistrature ; pour la fonction publique hospitalière, le décret n°2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l’organisation du travail dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

[2] En réalité 1.600 heures puis à compter du 1er janvier 2005 +7 heures de solidarité (journées de solidarité) non rémunérées se traduisant par le versement par l’employeur de la CSA (contribution de solidarité et d’autonomie) en faveur de l’autonomie des personnes âgées ou handicapées. http://travail-emploi.gouv.fr/droit-du-travail/temps-de-travail-et-conges/temps-de-travail/article/la-journee-de-solidarite

[3] Précisions qu’il existe également pour les agents chargés de fonctions d’encadrement ou de conception (avec large autonomie) se traduit par l’obligation alternative de travailler 208 jours/an, soit 20 jours de RTT établi sur la base d’une charge horaire moyenne de 7h40.

[4] Voir le jaune budgétaire « Etat de la fonction publique et des rémunérations » annexé au PLF 2018, p.167 et suiv. https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/jaunes/jaune2018_fonction_publique.pdf

[7] Consulter par exemple, Ces collectivités où l’on travaille moins de 35 heures, Emmanuelle Sautot, http://www.lelanceur.fr/ces-collectivites-ou-lon-travaille-moins-de-35h/  

[8] La Gazette.fr, Temps de travail dans la fonction publique : respecter la durée légale, une gageure, 09/09/2014.

[10] Et même en réalité de 25 milliards par rapport au tendanciel comme le montre le rapport du Sénat relatif à la LPFP 2018-2022, p.41 et suivantes (en particulier, p.43). http://www.senat.fr/rap/l17-056/l17-0561.pdf

[11] Se reporter au rapport du Sénat tome 1 relatif au PLF 2018, notamment p.36 et p.37 et note n°1. http://www.senat.fr/rap/l17-108-1/l17-108-11.pdf; il apparaît en particulier que

[12] Voir Cour des comptes, rapport sur les finances locales 2017, p.148 et suiv. https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-10/20171011-rapport-finances-publiques-locales.pdf

[13] Voir en ce sens, Ladépêche.fr, Les agents de la région se mobilisent contre l’augmentation de leur temps de travail, 21/11/2017.

[14] 20 Minutes, Auvergne-Rhône-Alpes : Laurent Wauquiez force les agents à travailler plus, 30/11/2017.

[15] Et la dynamique ne s’arrête pas là puisque Alain Rousset pour la région Nouvelle Aquitaine a décidé de faire converger les temps de travail des trois anciennes régions (1.536 heures en région Poitou-Charentes, 1.593 heures dans le Limousin, 1.558 heures en Aquitaine) contre un alignement par le haut des régimes indemnitaires. Voir en ce sens, La Nouvelle République, L’harmonisation des salaires inquiète les agents de la Région Poitou-Charentes. 22/10/2015, même si des blocages persistent et que la masse salariale devrait être impactée de près de 17 millions d’euros, voir https://www.lanouvellerepublique.fr/actu/l-harmonisation-coutera-17-9-m-par-an-a-la-region-2, plus généralement de nombreuses collectivités territoriales en ex-Poitou-Charentes se sont mises à l’alignement, dont La Rochelle, Royan, Saintes et le département de la Charente-Maritime, voir Sud-Ouest, La Rochelle : malgré la réforme du temps de travail, la masse salariale augmente, 08/11/2017. Des économies ont été dégagées à La Rochelle de 2,2 millions d’euros, mais le partage des fruits sur le modèle de la RGPP a abouti à accorder aux fonctionnaires une prime annuelle de 700 euros à chaque agent, aboutissant à ce que la masse salariale in fine augmente tout de même de 4% en 2017.

[16] LaGazette.fr Bras de fer sur les jours de congés des agents du conseil départemental de l’Allier. 07/04/2016.

[17] Ainsi que la faculté de convertir les deux jours de fractionnement en heures, un relèvement du plafond d’heures supplémentaires pour le service des routes et l’accélération du programme de « déprécarisation » des catégories C… voir LaGazette.fr, Le Loiret négocie son passage aux 35 heures avec les syndicats, 20/05/2017.

[18] La Voix du Nord, Les agents du Département travailleront plus dès le 1er janvier, 14/12/2016.

[19] Voir, L’Eveil, 28/11/2017, Ils ne veulent pas passer de 1.533 heures à 1.607 heures annuelles « pour le même salaire », ainsi que La Montagne, 15/11/2017, Ils refusent un nouvel accord sur le temps de travail.

[20] Voir actu.fr, Les agents municipaux d’Argenteuil vont devoir travailler plus, 16/06/2017.

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