Niches fiscales : l'enfer est pavé de bonnes intentions !
Réformer les niches fiscales est sans aucun doute une nécessité. Cependant bien loin des perspectives annoncées par Frédéric Lefebvre pour lequel il aurait été possible de dégager jusqu'à 6 milliards € d'économie soit 8,2% du volume des niches fiscales, en en supprimant quelques unes onéreuses et inefficaces, l'objectif conjoint du gouvernement et de Bercy consiste à porter le feu sur le plafonnement de 2% d'entre elles… explications sur ces propositions en trompe l'oeil :
Si la France se doit de relancer sa croissance et de dynamiser l'investissement, le débat public entourant le discours sur les niches fiscales a de quoi faire réfléchir. Que l'on ne s'y trompe pas, le rapport de synthèse de la mission d'information de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, rendu le 5 juin 2008, suivi par le rapport d'information de 278 pages remis le même jour, propose le bon diagnostic : la banalisation du recours aux niches fiscales afin de limiter artificiellement la croissance des crédits budgétaires de financement des politiques publiques, explique à elle seule l'explosion du volume des niches : plus de 73 milliards € en 2008 contre les 50 milliards « seulement » enregistrés en 2003.
Rappelons en effet, que les niches fiscales, appelées dans le jargon des budgétaires « dépenses fiscales », sont le pendant des dépenses budgétaires, c'est-à-dire des dépenses que l'Etat alloue pour la réalisation de ses différentes politiques publiques. Il s'agit donc d'un manque à gagner en termes d'impôt donc de recettes fiscales.
Pourquoi une telle envolée des moins values fiscales ? Tout d'abord par manque de courage politique. La volonté de créer une « norme de dépense » censée contraindre l'Etat à respecter certains objectifs dans la perspective plus ou moins lointaine et certainement peu contraignante de retour à l'équilibre selon les critères européens, a imposé de faire passer sous le radar un certain nombre de dépenses. Et le plus sûr moyen de ne pas se retrouver dans le périmètre des dépenses est d'agir sur les recettes.
Mais contre toute attente, au lieu de définir une politique de contrainte, allant au besoin jusqu'à la suppression des niches fiscales les moins importantes, les plus coûteuses ou les plus inutiles, les parlementaires ont dirigé leurs efforts vers les riches ! Les gros patrimoines seraient en effet les responsables de l'envolée des niches les plus importantes. En vérité il n'en est rien !
Sur les 21 plus grosses niches fiscales classées par ordre décroissant pour 2008, aucune ne concerne les 4 fameuses niches placées dans le collimateur de Bercy. Ces 21 premières niches représentent pourtant la bagatelle de 42,2 milliards € ! soit, rapporté aux 73 milliards énoncés, 58,9% du total.
Les effets pervers se conjuguent ensuite pour empêcher que l'on touche évidemment à ces 21 premières niches dépensières : les niches TVA sont au nombre de 5 et la première de toutes les niches fiscales à 5,4 milliards € concerne la TVA réduite soutenant la filière du bâtiment sur les travaux dans les logements achevés depuis plus de 2 ans. Ensuite les niches IR, nombreuses (10), sont, elles aussi, sanctuarisées : on ne peut plafonner la prime pour l'emploi (4,23 milliards €), encore moins l'assurance-vie ou les abattements sur les pensions de retraites. Même la niche chaudière devenue « écologique » est frappée d'immunité avec son coût de 2,4 milliards et son soutien par la filière chauffage, tout comme les crédits d'impôts accordés pour les salariés à domicile (1,26 milliard) qui ne forment pas une niche « à personnel de maison » mais au contraire une niche destinée à financer l'aide aux personnes.
En outre la foule des micro-niches, mal-évaluées ou pas évaluées du tout, représentent le gros des troupes : entre zéro et 500 000 € par niche, on retrouve près de 195 niches fiscales ! Auxquelles il faut ajouter 170 niches comprises entre 50 et 1 millions €. En les additionnant on obtient tout de même près de 365 niches ce qui représente près de 71% du total. Or ces niches sont, elles aussi, très difficiles à modifier sous peine de se voir opposer une coalition hétéroclite mêlant toutes les composantes de la société française, du fonctionnaire aux personnes âgées en passant par le rentier et le cadre moyen. Pour faire des économies il faut alors se rabattre sur le riche, parce que lui peut payer… en apparence !
En effet, il faut savoir distinguer entre ce que l'on entend par niches fiscales « passives » ou « actives », ce qui dans le jargon « bercyien » devient la distinction terme à terme entre niches horizontales et niches verticales.
Les niches horizontales permettent à l'assujetti, de par son simple statut, d'en bénéficier moyennant un minimum de démarches, voire aucune. Elles peuvent s'apparenter à un coup de pouce fiscal, et correspondent dans la grande majorité à une « fiscalisation d'une dépense budgétaire », voire d'une dépense sociale. Elles sont passives parce qu'économiquement, elles ne permettent pas de créer de valeur. Elles sont donc une perte sèche, outre la fraction forcément faible mais souvent considérable par le nombre de bénéficiaires qui peut s'investir dans la consommation et donc être récupérée sous forme de TVA ou de TIPP par exemple.
Les niches verticales elles, sont des niches « actives », parce que les contribuables pour en bénéficier doivent effectuer une démarche nécessitant la compréhension d'un marché et la décision d'investir. Elles supposent l'implication personnelle de l'intéressé, soit directement, soit via un montage permettant de bénéficier du crédit d'impôt correspondant. En outre ces niches fiscales ont un caractère d'investissement, donc un effet direct stimulant sur l'activité économique.
En désignant 4 niches non plafonnées, les Parlementaires se trompent de cible. Pour le vérifier, il faut tout d'abord vérifier leur volume et leur nature.
Les volumes : les dépenses fiscales pointées du doigt par la commission des finances ne sont pas les plus élevées, loin de là, cependant elles sont sans plafond. Les investissements DOM-TOM productifs représentent 550 millions € de manque à gagner pour l'Etat, tandis que les investissements locatifs représentent seulement 230 millions €. Les niches dites du Malraux historique nécessaire à la rénovation des centre-villes représentent un coût de 130 millions €, tandis que la niche monuments historiques représente une dépense stable de 40 millions €, et le régime des loueurs en meublé professionnels une dépense d'environ 200 millions €. On voit tout de suite que l'on ne se situe pas dans les très grosses dépenses fiscales. Leur total est d'environ 1,5 milliard € soit 2% du coût total des niches, mais leur plafonnement ne permettra d'économiser que quelques dizaines de millions, sachant qu'il y aura ré-allocation vers d'autres niches moins généreuses.
Leur nature possède la particularité d'être des niches IR, donc de s'imputer sur un impôt à forte valeur symbolique et à faible productivité. Il faut donc faire « rendre gorge » aux possédants, alors que le non plafonnement avait un sens originel bien simple : celui de constituer la contre-partie d'un risque lié à leur caractère d'investissement, ou de protection du patrimoine, voire de développer le marché de la location.
Les arguments avancés par la mission d'information parlementaire semblent un peu courts. D'une part, elle relève une très nette progression des défiscalisations obtenues à partir de ces niches. D'autre part elle nie leur caractère économiquement bénéfique en aval à cause des avantages induits : pour l'industrie du bâtiment notamment, le tissu des PME locales dans les DOM-TOM, néglige aussi l'évaluation du retour net d'impôt et de cotisations sociales que ces niches fiscales produisent. Des exonérations de taxes créent des taxes à partir de l'activité induite. Et là, pas de chiffre pour dégager ces effets directs en termes d'emplois et de retours fiscaux.
En outre, si les très gros contribuables sont montrés du doigt, il faut également mettre en évidence leur très grande mobilité fiscale. En s'attaquant aux niches IR, les parlementaires risquent d'accélérer l'exode de nos gros patrimoines à l'étranger, déjà fragilisés par l'ISF. Parasitant du même coup la mesure bénéfique du bouclier fiscal qui devait faire revenir la confiance. Dans son rapport 2008 sur l'exil fiscal, le Sénateur Marini insistait encore sur les 843 expatriés fiscaux exilés en 2006 qui représentaient déjà une fuite de capitaux de 2,8 milliards €… la fuite des bases imposables serait de l'ordre de 18,6 milliards € depuis 1997. Il faut sans doute se réjouir de la coïncidence qui a voulu que les premières données de ce rapport sur les délocalisations fiscales interviennent quinze jours avant celui sur les niches… au moins les intéressés sont désormais avertis. Malheureusement, les conséquences d'une politique laxiste en matière de niches fiscales horizontales, risque de conduire les parlementaires à s'attaquer en désespoir de cause aux niches verticales, mais l'évaluation de l'exode fiscal n'intervenant qu'avec deux ans de retard, nous n'apprendrons les méfaits potentiels d'une telle politique qu'en 2010 ! Il sera alors trop tard pour agir.
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