Emploi et politiques sociales

Développer la relation de confiance URSSAF/entreprises… chiche !

03 septembre 2015 • Samuel-Frédéric Servière

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À l’instar du développement de la relation de confiance entre la DGFiP et les entreprises qui a été annoncée puis mise en place par vagues entre 2013 et 2014, un rapport publié le 1er juillet 2015 sous la plume des députés Bernard GERARD et Marc GOUA, veut promouvoir un nouveau mode de relations URSSAF – entreprises, en matière de prélèvements sociaux. Les propositions de bon sens qu’il propose font du bien mais ne laissent pas d’étonner, car elles montrent bien l’écart des garanties juridiques qui existe entre la situation de l’entreprise sur le plan des prélèvements fiscaux et sociaux. Les propositions les plus fortes sont de trois ordres :

  • Une première mesure déjà actée dans la LFSS 2015 mais rappelée : la limitation à trois mois de la durée du contrôle pour les TPE et la mise en place d’une procédure de transactions avec les URSSAF ;
  • La réforme du « rescrit social » afin de sécuriser les entreprises sur leur stratégie en matière de prélèvements sociaux ; ainsi que le développement de la « visite conseil en entreprise » et des « contrôles à blanc » ;
  • La mise en place (enfin !) d’une base de données publique rassemblant jurisprudence et documentation juridique s’agissant des prélèvements sociaux à la disposition du public (une sorte de « légisocial » en sus de légifrance).

1. Combattre l’insécurité juridique née du formalisme et de l’autonomie des URSSAF :

Les droits des entreprises cotisantes sont bien plus limités que les droits des entreprises contribuables : en effet, il est prévu notamment par la jurisprudence[1], que dans « les unions de recouvrement constituant autant de personnes morales distinctes, la décision prise par l’une d’elles n’engage pas les autres ». Cette approche a donc conduit les entreprises disposant de plusieurs établissements à ne pas pouvoir se prévaloir de pratiques existant dans une URSSAF lors d’une inspection réalisée par une autre.

  • La « régionalisation » des URSSAF à conduit à mettre en exergue une très grande diversité dans l’appréciation de dossiers similaires par les URSSAF (autrefois départementales) sans véritable souci d’harmonisation ;
  • Une hétérogénéité d’autant plus intolérable que les contrôles URSSAF sont frappés d’un très grand formalisme : il est par exemple impossible de tenir compte de l’erreur « de bonne foi » commise par le cotisant lors d’un premier contrôle. Les rapporteurs proposent en conséquence le développement d’un principe de tolérance afin d’accroître la marge d’appréciation des contrôleurs. Cela devrait conduire à appliquer des sanctions proportionnelles à la nature de l’erreur constatée, notamment s’agissant des dispositifs d’exonération (Fillon) ou de généralisation des complémentaires santés.
    • Il est ainsi proposé, lorsque l’erreur est de bonne foi et lorsqu’elle ne porte pas sur plus de 5% du montant des exonérations accordées, cette infraction donne lieu à une simple recommandation et non à un redressement d’office ;
    • Simplifier les règles encadrant les validations d’accord d’intéressement (mansuétude sur les délais de dépôt (avec possibilité de régularisation), sur le renouvellement des dépôts, régularisation rapide ex post, etc.
  • Réviser  la notion de décision implicite d’accord : actuellement, l’absence d’observation des inspecteurs au cours d’une vérification vaut acceptation tacite d’accord pour autant que l’agent de contrôle a disposé « des moyens de se prononcer en toute connaissance de cause ». Mais comme en l’état du droit (circulaire n°2000-21 du 17 février 2000) il appartient pour l’administration et le juge à l’employeur d’apporter la preuve de l’accord tacite de l’inspecteur, celle-ci est en définitive « pratiquement impossible à apporter », car il lui faut exiger un document daté et signé récapitulant les documents consultés. Les rapporteurs proposent en conséquence de renverser la charge de la présomption et d’étendre aux décisions implicites les garanties inscrites à la demande du Rapport FOUQUET (2008) à l’article L.243-6-4 du CSS en cas de changement d’organisme de recouvrement pour le siège ou l’établissement d’une entreprise.

2. Renforcer la sécurité juridique et l’information des cotisants :

En théorie, les organismes de sécurité sociale aux termes de l’article R.112-2 du CSS sont tenus à une obligation d’information et de conseil. Or malgré un suivi spécifique depuis la COG (convention de gestion) signée avec l’État 2010-2013 dans un document annexe annuel sur la sécurité juridique des cotisants, des progrès importants doivent encore être réalisés, qu’on en juge :

La COG 2014-2017 impose la mise en place d’une base de données unique… une nécessité lorsque l’on observe que « le problème central (…) ne se pose pas tant sur la clarté et l’ergonomie des sites Internet [des URSSAF ndlr], mais plutôt sur la fiabilité des informations qu’ils contiennent et sur les dysfonctionnements informatiques récurrents de ces sites. » À l’absence actuelle de base de données unifiée s’ajoute donc un premier problème de fiabilisation des données. Une difficulté qui ne sera surmontée qu’à partir de 2017 lorsque le nouveau SI (système d’information) Cléa remplacera l’application actuelle SNV2. Sur ce point les rapporteurs n’ont donc pas beaucoup à offrir aux cotisants afin de fiabiliser les informations disponibles.

Il y a en revanche beaucoup plus à attendre du côté de la mise en place d’une base documentaire unique, qui devrait à terme proposer l’ensemble des textes opposables aux cotisants, ainsi que la jurisprudence. Ouverture partielle aux cotisations pour fin 2017. L’idée là encore sera de se rapprocher de l’expérience fiscale avec le BOFiP-Impôts et la base documentaire[2] unique, en faisant converger et mettre en cohérence les données issues de la DSS (direction de la sécurité sociale) et de l’ACOSS (réponses aux rescrits et circulaires), ainsi que la base juridique interne de la branche recouvrement (URSSAF), ainsi qu’à ses avis et réponses formalisées. Cependant le rapport précise que la base juridique interne ne sera mise en ligne que sous « une version (…) adaptée aux besoins des cotisants », ce qui peut vouloir dire comme pour la DGFiP et ses BOI* (étoilés), que seule une partie de la doctrine sera accessible, ce qui constituera un progrès mais ne permettra pas la mise en place d’une véritable égalité des armes entre cotisants et vérificateurs… alors que les contrôles URSSAF, on l’a évoqué plus haut, sont terriblement formalistes.

Par ailleurs, les rapporteurs proposent des mesures concrètes pour les entreprises qui devraient simplifier les relations avec les URSSAF :

  • Mise en place d’un interlocuteur unique territorial allant de pair avec la mise en place d’un guichet unique. Chaque entreprise cotisante pourrait ainsi avoir un interlocuteur privilégié dédié avec son organisme de collecte (nom, coordonnées, ligne directe) ;
  • Cette simplification irait de pair avec un rapprochement des URSSAF et des CCI (chambres de commerce et d’industries), sous la forme par exemple d’une coopération en matière de chômeurs créateurs/repreneurs d’entreprises. Une coopération qui devrait s’étendre aux autres tiers intervenants : experts-comptables, centres de gestion agréés, etc. ;
  • Améliorer la procédure de rescrit social (encore trop longue et complexe). À l’heure actuelle cette procédure est trop longue (près de 5 mois en tout), ce qui ne favorise pas des échanges réalistes avec les entreprises. Ces dernières pensent par ailleurs qu’y avoir recours implique un risque de signalement auprès des services de contrôle. Le rescrit est cependant juridiquement bordé au contraire du dépôt d’une question complexe (qui elle ne l’est pas), il faut donc alléger le formalisme du rescrit et renforcer celui de la question complexe. Pourtant on constate en 2013 près de 17.000 questions complexes pour seulement 490 rescrits, dont plus de 50% proviennent des TPE/PME. Dans cette veine la mission a raison de proposer que des organisations représentatives puissent demander le bénéfice d’un rescrit (projet de rescrit branche), permettant de sécuriser les accords de branche par exemple, mais aussi à l’initiative d’un tiers déclarant (organisation représentative, ordre des experts-comptables, etc.), et un rescrit individuel, obtenu selon une procédure plus rapide[3]. En tout état de cause il faut renforcer la publication des rescrits sur le site des URSSAF et dans la base de données en cours d’élaboration (il n’y a à l’heure actuelle que 5 rescrits publiés !!).

3. Développer le conseil et la prévention :

Les actions de prévention sont importantes car elles permettent de prévenir les erreurs qui risquent d’être commises par le déclarant. Ces actions pourraient même se coordonner à la demande du bénéficiaire (rescrit individuel/ou de branche) avec l’utilisation du rescrit. Elles permettraient en amont de « déminer » les risques d’erreurs les plus manifestes.

  • À l’heure actuelle, des visites conseil en entreprise sont mises en place dans les entreprises nouvelles (<1 an d’existence et <10 salariés). À l’issue de la visite, l’expert adresse un diagnostic personnalisé à l’entrepreneur. La mission propose d’étendre ces actions de prévention aux entreprises de moins de 20 salariés. C’est une bonne mesure, mais il conviendrait de la renforcer en proposant à notre avis la possibilité de demander spontanément à toute entreprise une visite conseil, contre l’attribution d’une « présomption de bonne foi » permettant de limiter les montants des pénalités opérées (sans préjudice du montant total des redressements). Cette procédure permettrait de purger les entreprises à leur demande, avec après reddition du diagnostic, un délai de mise en conformité variant avec la nature et le degré de gravité des infractions relevées. À l’heure actuelle une telle visite n’existe qu’en matière de législation nouvelle, et non sur un plan plus global. Encore faudrait-il que la visite conseil ait une base légale, ce qui n’est toujours pas le cas[4].;
  • Donner à l’avis amiable préalablement au recouvrement amiable une base légale dont il était jusqu’ici dépourvu ;
  • Instaurer un médiateur social. À l’heure actuelle il n’y a pas de médiateur social à l’ACOSS contrairement au médiateur des ministères économiques et financiers de la DGFiP pour les particuliers comme pour les entreprises[5], relayé sur le terrain par des conciliateurs départementaux. Il n’existe pas de schéma de médiation comparable en matière sociale. Paradoxalement,  comme l’évoque le rapport « L’ACOSS est opposée à cette proposition, estimant qu’elle n’est pas adaptée à la problématique du prélèvement social entre la gestion des réclamations et le recours amiable porté devant la commission de recours amiable. » Il faut passer outre tout en s’assurant que le médiateur soit indépendant et dans une position qui l’écarte de tout conflit d’intérêt (y compris vis-à-vis du directeur de l’URSSAF, ce que la proposition des rapporteurs malheureusement ne prévoit pas.) L’intervention de la médiation pourrait survenir à l’issue de la procédure contradictoire et avant l’envoi de l’avertissement ou de la mise en demeure, et préalablement à toute procédure contentieuse (donc préalablement à la saisine facultative sous un mois de la commission de recours amiable (CRA[6]).

Conclusion :

Les préconisations du rapport GERARD/GOUA vont dans le bon sens. La clarification et le développement d’une meilleure relation entre cotisants et URSSAF devrait permettre de simplifier les rapports entre les organismes collecteurs et les entreprises sujettes à un contentieux nourri et réputé plus technique encore que le contentieux fiscal. Paradoxalement, le rapport montre bien le caractère jusqu’ici exorbitant des relations des cotisants avec les organismes de la branche recouvrement de la sécurité sociale : absence de base légale pour les procédures de conseil et de prévention, limitation du contradictoire pour les procédures amiables, formalisme excessif, absence de faculté de tolérance lors des contrôles, ni corrélativement de prise en compte du principe de bonne foi. Dans le même temps, les cotisants sont frappés par l’instabilité normative et les mesures rétroactives… quant les doctrines n’évoluent pas séparément entre les différentes URSSAF et qu’aucune base documentaire n’est disponible, à jour et fiable pour l’assujetti. Les garanties minimales accordées pour le contrôle fiscal ne sont pas accordées symétriquement pour le contrôle social… il y avait donc urgence à agir, afin que la bronca fiscale ne devienne pas une bronca sociale. Les conclusions des rapporteurs vont dans le bon sens, surtout sur le plan de l’information documentaire, des mesures préventives et de conseil, ainsi que sur la prise en compte de la bonne foi lors des contrôles. Il n’en reste pas moins que l’absence de mesures véritables d’harmonisation dans les avis des URSSAF, ou la mise en place de « purges » sociales pour les entreprises volontaires permettrait de rapprocher un peu plus la démarche entreprise de celle intervenue dans le cadre de la relation de confiance développée par la DGFiP. Mais on est encore très loin du compte.


[1] Cass. Civ. 2ème, 28 janvier 2010, pourvoi n°08-21.781 par exemple (voir rapport p.14).

[3] Mais dont la rédaction vient d’être aménagée : « afin de sécuriser les situations de contrôle ou de contentieux en cours ».

[4] Le dispositif pourrait s’inspirer de l’article R.243-19-1 du CSS : les pénalités et les majorations sont remises automatiquement si les conditions suivantes sont réunies (cumulatives) : aucune infraction constatée dans les 24 mois précédents, majorations de retard inférieures au plafond mensuel, et si dans le mois suivant la date d’exigibilité des cotisations, le cotisant a réglé les cotisations dues et fourni ses déclarations.

[6] Sur le modèle du contentieux fiscal, les rapporteurs ont eu la bonne idée également de demander la suspension des majorations de retard en cas de saisine de CRA, modalités introduites en droit social afin sans doute de décourager les saisines de masse. Il s’agit cependant d’une limitation sans précédent des droits du requérant.

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