Deux cents jours dans un ministère (épisode 3)
Voici la troisième partie de notre document exceptionnel : le récit d'un ancien stagiaire du ministère de l'Intérieur. Trois mois passés dans une direction de ce ministère où règnent la bureaucratie, le statu quo et, souvent, l'incompétence.
Le principal enseignement de cette expérience ministérielle, c'est l'apprentissage de la désillusion. Désillusion sur le fonctionnement quotidien de l'administration et sur la bonne marche de l'État. Dès qu'un progrès, une avancée pointe à l'horizon, ce n'est en fait très souvent qu'un mirage ou, au mieux, un écran de fumée. Reprenons si vous le voulez bien l'exemple de l'adaptation aux nouvelles technologies informatiques. J'ai été agréablement surpris, à mon arrivée, de voir qu'il existait un système interne de gestion des bases de données et de numérisation du courrier.
Chaque courrier reçu est scanné et enregistré sur ce système. C'est une des seules directions administratives qui possèdent un tel dispositif. Très prometteur donc ! J'allais malheureusement très vite déchanter. Le nom du système aurait d'ailleurs dû me mettre la puce à l'oreille. Il s'appelait : « le PSI ». Le PSI est en effet très vite devenu une usine à gaz. Se connecter sur le système, après avoir composé son identifiant, demandait une patience de moine taoïste.
Aux heures de pointe, on mettait en général une demi-heure pour y parvenir. Je comprenais donc les plaintes de mes collègues et pestais moi aussi avec ferveur contre cet outil maléfique. Pourtant, après plusieurs prises de contact avec le service informatique, les informaticiens nous ont révélé que le système ne fonctionnait pas en raison de sa mauvaise utilisation, voire de sa non-utilisation ! Et de nous expliquer : tout courrier qui arrive à la DGCL est numérisé et affecté à un agent. Or dans plus des deux tiers des cas, l'agent ne traite pas son courrier dans le cadre du système. Il attend la version papier. Et lorsqu'il le traite, une fois le courrier envoyé et vérifié, il oublie de le clôturer, c'est-à-dire de l'archiver. De ce fait, le système est paralysé par un trop grand stock de courrier non traité ou considéré comme tel.
S'il est un trait de caractère que l'administration ne possède pas, c'est l'humilité
« Le système est paralysé par les agents eux-mêmes », me disait donc un jour le chef du département d'appui informatique. Et les agents, au lieu de modifier leurs habitudes, c'est-à-dire se remettre en question en utilisant correctement le système, contestent les interprétations des informaticiens. La perversité du système est telle, que les rares personnes qui l'utilisent correctement, proportion évaluée à un quart des agents, finissent par être découragées du fait des pertes de temps engendrées par les plantages à répétition… Ce n'est pourtant pas faute de pédagogie. Chaque agent avait le droit à une journée de formation informatique (!) afin de maîtriser les rouages du dispositif. Très peu en ont profité. Trois chefs de bureau sur vingt ont daigné se déplacer et à peine un tiers des agents seulement. Seules les secrétaires étaient présentes, décrochant totalement au bout d'une heure de cours en raison de la densité profondément métaphysique de la formation dispensée…
Incohérences, différends, Incompréhensions
C'est dans ce contexte que notre chef de bureau rédigea son courrier à l'attention du DG, afin de l'avertir des raisons de ces dysfonctionnements, court-circuitant le chef de cabinet chargé des questions de logistique. Il faut voir comment ce dernier l'a reçue… Il est un trait de caractère que l'administration ne possède pas, c'est l'humilité. L'interdiction de se remettre en question est une règle d'or, non écrite, mais solidement ancrée dans les esprits. Elle est une conséquence indirecte de l'empilement hiérarchique. Les hauts gradés refusent de reconnaître leurs torts, tant la peur de perdre un lambris d'autorité est grande. Les subalternes, quant à eux, n'ayant que très peu d'initiative, refusent d'être considérés comme responsables, puisqu'ils ne sont qu'exécutants. Mais tout le monde étant l'exécutant de quelqu'un…
La pertinence d'une norme ne se mesure pas à son utilité, mais à son nombre de pages au Journal officiel ! S'il est un trait de caractère que l'administration ne possède pas, c'est l'humilité.
Un jour, j'avais commis une erreur par négligence. J'étais parti le vendredi soir avant d'envoyer la newsletter aux préfectures. J'avais certes prévenu le sous-directeur adjoint, mais ce dernier, contrairement à ce que je croyais, ne maîtrisait pas l'outil. La lettre n'est donc pas partie le vendredi soir comme prévu. En toute logique, je suis venu le samedi matin l'envoyer pour que les agents des préfectures la trouvent le lundi matin, comme d'habitude. J'ai raconté tout cela à mes « collègues » le lundi matin. Ils me prirent pour un fou ! « Mais tu n'y étais pour rien ! C'était à lui de le faire et de se débrouiller, il aurait très bien pu appeler le service informatique ! ». Ce à quoi je répondais : « Il n'y avait plus personne au service informatique à cette heure-là. » « Eh ben raison de plus pour qu'il se rende compte qu'on ne fait pas rester un stagiaire plus longtemps que des agents, le vendredi soir, en plus », m'assénèrent en chœur mes collègues solidaires.
Sur le moment, j'éprouvais un lâche soulagement, d'autant que le sous-directeur adjoint n'avait pas l'air de m'en vouloir, au contraire, il m'a remercié quatre ou cinq fois de m'être déplacé un jour sacré, le samedi ! Cependant, avec du recul, j'ai compris que la révolte de mes collègues n'avait rien d'une manifestation d'empathie, mais relevait plutôt de la méfiance vis-à-vis de mon zèle outrageant. En résumé, ce n'était pas à moi de me remettre en question. J'aurais dû attendre que le sous-directeur adjoint essuie les reproches de sa hiérarchie et qu'il me fasse parvenir le bordereau bleu suivant, intitulé : « opération de remise en question à prévoir »…
L'autre illustration du refus global de remise en question, c'est la difficulté rencontrée à tous les niveaux dans la mise en place du contrôle de gestion. Le contrôle de gestion est un outil importé du secteur privé, afin de mesurer le plus pertinemment possible les performances individuelles et collectives d'un bureau, d'une direction ou d'un ministère. La mise en place de ce dispositif pour le secteur public et les administrations est théoriquement prévue par la Lolf, loi d'orientation pour les lois de finances, votée en 2001. Le ministère de l'Intérieur est l'un des derniers ministères à introduire ce type de dispositif. Pour ce faire, la DGCL a embauché un contractuel, un jeune homme raide comme la justice, diplômé de l'Essec. Coincé dans son fauteuil, il n'osait adresser la parole à qui que ce soit, persuadé que le fossé culturel qui le séparait de son nouvel employeur était de toute façon infranchissable.
Son travail ne fut pas des plus aisés. Il dut prendre rendez-vous avec tous les chefs de bureau et les sous-directeurs afin de définir les indicateurs de gestion pertinents. Il y eut plusieurs accrochages avec la hiérarchie qui trouvait à redire sur toutes ses propositions. Au bout du compte, la pertinence des indicateurs sélectionnés ne manquera certainement pas de vous échapper. Un des principaux indicateurs de performance était le nombre de circulaires ou d'arrêtés adoptés pendant une année… À l'heure où tout le monde s'accorde à dire que notre machine administrative souffre d'un excès de normes, le principal indicateur de performance de la DGCL, c'est la quantité de normes produites ! Peu importe si cette norme n'est pas applicable au niveau local, peu importe si elle est inutile, ce qui est important c'est de produire du règlement ! Un indicateur intéressant serait de savoir si cette norme est appliquée correctement au niveau local, si sa rédaction est suffisamment claire pour les acteurs locaux. Non, rien de tout cela ! La pertinence d'une norme ne se mesure pas à son utilité mais à son nombre de pages au Journal officiel !
Intranet, c'est trop difficile !
Au niveau des agents, l'exercice relevait de la pure forme. Ils devaient remplir eux-mêmes sur le tableau Excel destiné à cet effet le nombre de mails qu'ils avaient reçus, le nombre de réunions auxquelles ils avaient participé, la quantité de consultations téléphoniques reçues… J'en passe. Où est la performance dans ces critères ? Ils sont purement informatifs et ne mesurent en rien l'efficacité du travail fourni.
L'homme en question était un pur produit de l'administration, en tant qu'« arme d'anesthésie massive ».
Cet oubli, volontaire, des institutions européennes est l'autre découverte quelque peu déconcertante de mon voyage au pays des cols bleus, blancs, rouges… Ma chef de bureau m'avait, là encore, prévenu : « Depuis le « non » au référendum sur le traité constitutionnel, l'administration française s'est décomplexée et ignore ouvertement le droit européen. » Elle a vu juste. On savait déjà que la France était l'un des pays les plus en retard dans la transposition des directives européennes en droit interne. Cela n'a fait que s'accentuer depuis le 29 mai 2005. Le degré de mépris à l'encontre de l'Union européenne est tel que le jour de la fête de l'Europe, le 9 mai 2006, la DGCL n'a pas jugé bon de mettre le logo prévu à cet effet sur son site Internet et intranet… Le directeur des publications et de la communication ne voulait pas prendre de risque étant donné qu'il n'avait pas reçu le feu vert officiel de sa hiérarchie… pour un malheureux logo ! Au-delà de cette anecdote, les faits ont confirmé les mises en garde de ma responsable de stage. Elle en fit, indirectement, les frais.
Dans une volonté de mieux communiquer avec les agents des préfectures, la DGCL, sous son initiative, s'est décidée à créer un espace réseau sur son site intranet intitulé : « Europe, économie et institutions locales », que je nommerais plus poétiquement EEIL. L'idée de EEIL était de rassembler dans un seul et même espace les données relatives au droit européen concernant les problématiques rencontrées au niveau des collectivités territoriales (interventions économiques, marchés publics, institutions locales, coopération transfrontalière…). L'espace comprenait aussi un forum ouvert aux agents des préfectures afin d'échanger les points de vue sur les problématiques de droit européen au niveau local. Sur le papier, le projet était novateur et excellent.
Dans un monde local où le droit européen n'est pas du tout maîtrisé malgré son impact grandissant, l'effort de pédagogie et de vulgarisation est plus que nécessaire. C'était sans compter sur le manque d'enthousiasme – c'est un euphémisme – des autres bureaux théoriquement associés à ce projet. Car, en plus d'innover sur le fond, le projet bousculait les habitudes de cloisonnement puisqu'il invitait trois bureaux de deux sous-directions différentes à travailler ensemble ! Ma mission fut de gérer les premières mises en ligne au niveau informatique, de mettre en forme les documents avant leur publication et surtout de contacter les autres bureaux afin de recueillir leurs documents. J'avais théoriquement un correspondant dans l'autre sous-direction concernée qui devait recueillir les informations de son côté avant de me les faire parvenir pour la mise en ligne.
Une semaine pour un document d'une page !
L'homme en question était un pur produit de l'administration, en tant qu'« arme d'anesthésie massive ». Son petit ton douçâtre soulignait son insignifiance et sa peur maladive de prendre la moindre initiative. C'est tout juste s'il ne demandait pas à son chef de bureau l'autorisation de respirer… Voici quelques illustrations de ma fructueuse collaboration avec cet esprit vif et brillant. Trois mois après les premières mises en ligne, il finit par m'appeler en me demandant comment il devait s'y prendre pour aller sur l'intranet (!) et où se trouvait l'espace réseau EEIL… Notre bureau savait qu'il avait un document intéressant sur les nouvelles évolutions européennes en matière de droit public de l'Internet. Ma chef de bureau m'a demandé de le contacter afin qu'il nous envoie le tout par mail. En l'appelant, j'ai eu l'impression de lui demander le code d'accès à la force de frappe nucléaire… Il errait dans un méandre, trop de partis, trop compliqués à prendre.
Il prit le moins simple, de beaucoup : – « Le document que vous voulez, va-t-il être modifié ? Me demanda- t-il.
– Son format en sera modifié par la mise en ligne informatique, lui répondis-je.
– Mais le contenu ?
– Cela dépend de vous et de nos choix éditoriaux.
– Je dois en parler à mon chef de bureau, me lança-t-il pour se dédouaner.
– Il est au courant, ma chef lui a téléphoné.
– Dans ce cas, je peux effectivement vous le passer. Quel format voulez-vous ?
– Comme vous voulez, il sera de toute façon modifié par la mise en ligne, comme je vous l'ai dit.
– Voulez-vous une police particulière ? »
Commençant à perdre patience : – « Vous pouvez mettre le format que vous voulez, il sera de toute façon modifié…
– Ah, mais c'est ennuyeux car ce document doit avoir un format bien précis, c'est un document pédagogique. Il faut que je demande à mon chef de bureau. »
Incrédule, je voulus couper court à cette discussion ubuesque : – « Peu importe le format, on verra après, mais pouvez-vous juste nous faire parvenir le document par mail pour que l'on voie s'il correspond bien à nos projets de mise en ligne ?
– Alors, dans ce cas, écoutez, je vais quand même en reparler à mon chef de bureau.
Même s'il est au courant, je préfère lui reparler de ce problème de format…
– Non, mais juste par mail, juste pour le lire ?… C'est informel.
– Écoutez, ce que je fais, je vous l'envoie en version papier par enveloppe. »
Cet échange surréaliste n'étonna pas ma chef de bureau. Nous avons reçu les documents trois jours après par enveloppe. Le temps de les vérifier, de contacter une nouvelle fois l'intéressé, il nous fallut une semaine pour avoir un simple document pédagogique sous format Word !
