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Budget et fiscalité

Valeur locative cadastrale : comparaison européenne

La valeur vénale a la préférence de nos voisins européens du Nord

La révision des valeurs locatives cadastrales (VLC) en France se base sur une estimation administrative du loyer « fictif » des biens et non sur la notion de valeur vénale, c’est-à-dire la valeur du bien à l’achat. Il en résulte des difficultés spécifiques et une complexité des procédures importante pour déterminer la base sur laquelle les taux des impôts locaux seront calculés. La révision des VLC entamée en France et visiblement reportée au-delà de 2017 n’aurait pas apporté une amélioration significative au processus. On retrouve des commissions consultatives à différents niveaux locaux peuplées d’élus, Bercy en charge du pilotage de la réforme ne veut pas de cette interférence dans le cadre du processus de fiabilisation et du coup, bloque les éléments pertinents permettant la réalisation de la réforme etc. Enfin, le système ne change pas de philosophie puisque le classement par tranches de surface, par secteurs d’évaluation et l’institution de grilles tarifaires, ne permet pas de sortir des « valeurs administrées » et se révèle lent à déployer et très chronophage pour les équipes de terrain (services fiscaux et fonciers évaluateurs, commissaires vérificateurs, etc.) mais aussi coûteux (il n’y a pas d’économies à attendre en termes de gestion de l’impôt de ces nouvelles bases d’évaluation).

Au contraire chez certains de nos voisins européens, le choix a été fait de ne pas se baser sur la valeur locative cadastrale pour appuyer la fiscalité locale, mais bien au contraire sur la valeur vénale des biens immobiliers et fonciers. Cette technique nous semble beaucoup plus souple que celle mise en place en France et dans la plupart des pays d’Europe à cadastre fiscal (ce qui est grosso modo le cas de l’ensemble des pays latins) ; elle est en particulier développée significativement en Europe du Nord : Royaume-Uni, Irlande, Pays-Bas, Suède, Danemark, Norvège, selon des modalités différentes mais avec un certain succès. Petite revue de détail.

1. La Grande-Bretagne :

La Grande-Bretagne (en considérant l’Angleterre et le Pays de Galles) a mis en place une Council Tax en 1991. La Valuation Office Agency (VOA) un service du ministère des finances  (HMRC), applique un barème à partir de la valeur vénale du bien originée en 1991. Même si la valeur vénale estimée l’est par rapport à 1991, les services fiscaux prennent en compte les ventes survenues depuis et remettent ainsi à jour la valeur du bien qui peut ainsi monter dans l’échelle des barèmes[1]. Elle peut également augmenter à la suite de travaux d’embellissement ou de rénovation importants, ou diminuer en cas de démolition partielle ou d’aménagement pour personnes handicapées. Il existe également des exemptions pour les biens non occupés (personne en prison, décédée, bien détenu par une association (charity), biens menaçant ruine, personnes malades et hospitalisées, logement étudiant,  etc.).

La taxe est payée par l’occupant (et non par le propriétaire), pour un montant moyen annuel estimé en 2011 à 1.461 € pour l’Angleterre et de 1.267 € au Pays de Galles. Précisions qu’un dispositif similaire existe en Ecosse, mis en place par l’Assessor General’s Office, pour un montant de cotisation de 1.205 €/occupant et par an[2].

On peut relever que le système anglais est plus simple que le système français avec la mise en place d’une évaluation par la valeur vénale (il n’y a pas de cadastre fiscal au Royaume-Uni, mais un simple cadastre foncier détenu par l’Office of Ordnance Survey[3]) et une remise à jour périodique au fil de l’eau. Cependant, l’application du barème par rapport à une origine commune de 1991 bien que plus récente, contribue cependant à « figer » comme en France les évaluations (et les barèmes pour le Royaume-Uni). La correction n’intervenant qu’ex-post au gré des reventes et des modifications significatives de la structure des biens fonciers et immobiliers (c'est-à-dire d'une façon relativement aléatoire).

2. L’Irlande :

L’Irlande a mis en place une local property tax (LPT) à partir de 2013, collectée par les Revenue Commissioners. Elle frappe non pas les occupants mais les propriétaires des lieux (exception faite des locataires occupant pendant plus de 20 ans les mêmes biens). La LPT est basée elle aussi sur la valeur vénale des biens estimée à partir des biens vendus à partir de 2010, valeur ajustée en fonction des mouvements de prix moyens enregistrés par secteurs d’évaluation. Cette appréciation court jusqu’en 2016 où un « rebasage » par rapport aux prix du marché sera effectué.

L’application et la remise à jour de la valeur vénale et ses modifications (hors ajustement réalisé par l’administration), sont effectuées sur base déclarative par les redevables eux-mêmes[4].

Le dispositif repose sur un barème, composé d’un premier taux (0,18%) jusqu’à 100.000 €, puis au-delà par tranche de 50.000 € jusqu’à 1.000.000 €. La créance fiscale est appliquée à partir des taux de chaque tranche applicable à la valeur moyenne de la tranche. À partir de 1 million d’euros, la LPT est appliquée sur la valeur de marché nue à un taux unique de 0,25% au-delà du million (taxé uniformément à 0,18% jusqu'au million sans barème intermédiaire puis à 0,25% au-delà). À partir du 1er janvier 2015, les collectivités territoriales pourront faire varier les taux de LPT de +/- 15% à partir du taux national applicable[5].

3. Les Pays-Bas :

Les Pays-Bas connaissent également une taxe foncière, l’OZB (Onroerendezaakbelasting), finançant les collectivités locales, à partir de la valeur vénale des propriétés. L’évaluation est réalisée en vertu de la WOZ (Wet Waardering Onroerende Zaken) loi sur l’évaluation des biens datant de 1994 chargée de réglementer l’ensemble de l’évaluation des biens immobiliers aux Pays-Bas pour des raisons fiscales. Cette loi met fin à l’évaluation auto-déclarative par les propriétaires. Elle a été étendue après une première phase expérimentale, au niveau national en 1997.

La loi sur l’évaluation des biens à leur valeur vénale admet cependant des exceptions liées aux évaluations antérieures mises en place par les municipalités. Lorsqu’elles disposent de données fiables, ces dernières peuvent « fictivement » appliquer ces valeurs inscrites dans leurs registres fonciers comme conformes à la WOZ. Cette loi d’évaluation des valeurs vénales s’applique à un certain nombre de taxes :

  • Au niveau local : la taxe foncière et les frais d’égoûts ;
  • Au niveau national : à l’impôt sur le revenu (imposition forfaitaire des loyers fictifs (eigenwoningforfait) et pour l’amortissement des bâtiments professionnels ou bénéficiant de crédits hypothécaires (mortgage) ; à l’IS (pour l’amortissement des bâtiments) et en matière de succession (en cas de donation ou de succession) ;
  • Au niveau des Waterboard (conseils des Polders), pour le partage des charges d’eau.

La WOZ met en place une date de valeur pour la prise en compte de la valeur de marché des biens fonciers/immobiliers. Entre 1997 et 2000 la valeur de référence a été choisie au 1er janvier 1995, puis le processus de réactualisation s’est accéléré permettant un décalage en 2007 de seulement 2 ans (référence 1er janvier 2005). À Partir de 2008 il n’y a plus qu’un an d’écart entre la valeur vénale de référence et l’année d’actualisation. En conséquence l’année de référence en 2015 est la valeur vénale déterminée au 1er janvier 2014.

Les évaluateurs de l’impôt foncier analysent les prix de vente réalisés dans leur ressort (niveau des municipalités) et peuvent appliquer des corrections (en cas de sur/sous-évaluation par rapport aux données moyennes du marché). Les valeurs sont ensuite enregistrées depuis 2009 dans le registre officiel de la valeur des propriétés immobilières. Ce registre foncier est géré par le bureau néerlandais d’enregistrement immobilier sous la direction du ministère des finances. Ce sont les municipalités qui procèdent aux évaluations à la valeur de marché des biens de leur ressort et qui les transmettent pour enregistrement de la base de la taxe foncière au registre foncier. Ces données sont ensuite rendues disponibles pour les conseils de Polder, l’administration fiscale et l’INSEE néerlandais.

4. En Suède :

Depuis 2008[6], la Suède a remplacé sa taxe sur les résidences privées (local property tax), par un droit forfaitaire annuel sur les propriétés privées (municipal property fee)[7]. Celui-ci s’élève au plus bas des deux montants suivants : 0,75% de la valeur de la propriété (maison) ou 7.075 SEK (couronnes suédoises) soit 750,48 euros, et pour un appartement (duplex), 1.415 SEK (soit 150 €) ou 0,4% de la valeur de la propriété. La Suède dispose également d’une taxe locale sur les immeubles des entreprises (0,2% à 2% de la valeur estimée par les services fiscaux), mais celle-ci est déductible de l’IS.

S’agissant de la valeur vénale, celle-ci sert de base aux services fiscaux pour l’établissement du zonage des propriétés classées par « consistances » homogènes. Et c’est dans ces « value zone » que l’on pourra déterminer l’assiette administrative corrigée à partir de ces valeurs de marché moyennant des estimations complémentaires auto-déclarées par les redevables des droits et taxes[8]. La valeur « fiscale » dégagée est basée sur 75% de la valeur vénale enregistrée[9]. Il existe donc des campagnes annuelles de procédures déclaratives (property tax assessment), permettant de corriger les évolutions et la consistance des habitations, moyennant une méthodologie qui est fournie par l’administration fiscale aux propriétaires. Elles remplacent aujourd’hui les campagnes auto-déclaratives permettant la remise à jour des valeurs immobilières qui avaient lieu jusqu’en 2008 tous les six ans.

5. Au Danemark :

Le Danemark possède deux taxes sur les propriétés, la Property value tax qui est un impôt d’État et la land tax qui est une taxe municipale sur les biens fonciers. L’ensemble de ces taxes est appuyée sur la valeur vénale des biens. Ceux-ci sont enregistrés lors de la vente à quatre niveaux[10] :

  • Un cadastre, ou land register, qui contient le parcellaire de l’ensemble des propriétés foncières ;
  • Un registre des maisons et immeubles (Building register) qui est détenu par les municipalités ;
  • Un registre des ventes (équivalent à notre registre des hypothèques) ;
  • Un registre foncier contenant l’ensemble des valeurs des biens immobiliers (valuation register).

Il revient aux propriétaires de déclarer les modifications sensibles de leur patrimoine foncier à l’occasion de la déclaration fiscale annuelle et de payer l’ensemble de ces deux taxes. La valeur de marché est estimée par l’administration fiscale tous les deux ans.

  • La taxe d’État sur la valeur des propriétés (Ejendomsvaerdiskat) ne s’applique que sur les parcelles construites. La valeur taxable est constituée par la plus faible des valeurs fiscales de chaque immeuble au 1er janvier de l’année en cours, et de 105% de la valeur fiscale de référence déclarée de l’année 2001 ou de l’année 2002. Le montant de la taxe est de 1% jusqu’à 3.040.000 couronnes danoises (407.506 €) et de 3% au-delà ;
  • La taxe locale (land tax) est prélevée sur la valeur des terrains bâtis ou non. Elle représente entre 1,6 et 3,4% de la valeur fiscale de référence. La cotisation fiscale est capée à +5% au maximum d’augmentation par rapport à sa valeur de l’année précédente ; ce dispositif existe depuis 2002, ce plafond peut être dépassé en cas de décision expresse des collectivités territoriales.

​​6. La Norvège :

Les collectivités locales en Norvège peuvent décider d’introduire une taxe municipale sur les propriétés (municipal property tax). Il s’agit donc d’une imposition en théorie optionnelle. Elle est basée sur la valeur des biens fonciers (property value tax), dont l’assiette taxable représente entre 20% et 50% suivant les biens, de leur valeur de marché. En fonction de la valeur fiscale obtenue, les municipalités peuvent taxer ces biens entre 0,2% et 0,7%.

À cette fin, l’administration fiscale détermine une valeur fiscale de référence basée sur la valeur de marché du bien, à partir de son emplacement géographique, de son année de construction, du type d’habitation et des biens-types vendus récemment dans le voisinage. Des valeurs fiscales extraites des valeurs de marché sont ainsi disponibles pour les résidences principales, les biens destinés à la location et les résidences secondaires. Les autres biens sont évalués de façon autonome par les collectivités locales elles-mêmes. Les évaluations sont produites et réévaluées annuellement. Les bases de référence sont espacées de deux ans. Ainsi par exemple pour l'exercice 2015 la base de référence sera la valeur enregistrée par l'administration fiscale au 31 décembre 2013.

7. L'Allemagne :

Notre voisin allemand connaît lui aussi une taxe sur les propriétés bâties et non bâties. Il s'agit de la Grundsteuer; celle-ci se divise en real property tax A et B ; la A étant réservée aux bois, landes et propriétés agricoles et la B étant réservée aux propriétés bâties (commerciales ou individuelles sans distinction). Son taux oscille entre 0,26% et 0,35% pour des créances entre 100 et 400 euros/an en moyenne (données 2010). Il résulte de l'application sur la base taxable (valeur taxable) d'un premier taux auquel s'ajoute un coefficient multiplicateur décidé par la collectivité bénéficiaire (municipal multiplier). La taxe étant payée par le propriétaire et éventuellement par le locataire sur base contractuelle dans le bail.

L'estimation de la valeur des terrains et bâtiments est réalisée à partir de la valeur de marché et déterminée par l'administration fiscale. Cependant, même à leur market Value, les remises à jours ne permettent pas de remettre à plat l'ensemble des estimations de la valeur fiscale des biens fonciers dans la mesure où le dernier recensement général de la valeur des biens fonciers date de 1964. Les méthodes sont donc plus agiles qu'en France, mais pas les décalages temporels.

Par ailleurs, la morphologie des taxes est la même en Allemagne et en Hollande; il existe une loi spécifique des évaluations des valeurs immobilières (Bewertingsgestz), permettant de standardiser les calculs pour l'ensemble des taxes s'appuyant sur la propriété immobilière : comme anciennement la taxe sur la fortune (supprimée) ou les droits sur les donations et successions. Jusqu'à la loi de 1973 les bases fiscales dataient du recensement de 1935. À partir de celle-ci elles relèvent du recensement de 1964 (voir supra).  Le recensement prévu en 1970 n'a jamais eu lieu, l'Allemagne s'est donc bornée à opérer un réajustement des valeurs sur la base de 1964 en 1974. Depuis lors des réévaluations ont lieu sur la base de revenus de location, ou lorsque ces données ne sont pas disponibles (propriétaire occupant) sur la base des coûts de construction. Il en résulte cependant une sous-évaluation généralisée qui demeure préjudiciable, sans pour autant encourrir de sanction de la part de la Cour de Karlsruhe dans la mesure où il n'y a pas de rupture d'égalité caractérisée devant les charges publiques entre territoires et types de biens, contrairement à la France.

Conclusion:

Les pays anglo-saxons, scandinaves ou germaniques dans leur écrasante majorité préfèrent utiliser comme assiette de leur fiscalité assise sur les biens immobiliers la valeur vénale de ceux-ci. Les dispositifs sont clairement plus économes en termes de moyens et permettent un bon croisement entre les registres contenant les montants des transactions immobilières et foncières, les registres fiscaux et les déclarations généralement annuelles ou bi-annuelles des contribuables, en lien avec les prix du marché (location/vente).

Par ailleurs les pays examinés se déploient en deux groupes quant à l'estimation de la base fiscale de référence :

- ceux qui, comme l'Allemagne, la Grande-Bretagne ou le Danemark (dans une moindre mesure) ont tendance à prendre une année de référence de plus en plus décorélée de l'évolution spontanée du marché (1991 en GB, 1964 révisé en Allemagne, ou pour le Danemark le différentiel entre l'année en cours et l'année 2001 ou 2002 modifié) ;

- ceux qui, comme la Hollande, la Suède, la Norvège ou l'Irlande, procèdent à une réévaluation au fil de l'eau, voir effectuent un inventaire général tous les ans avec un décalage temporel d'application d'au moins un an (afin de fiabiliser les bases et de recouper les éléments déclaratifs transmis).

Enfin, les pays nordiques et les Pays-Bas procèdent à des réestimations de la consistance des patrimoines immobiliers et de leurs améliorations ou amoindrissement tous les ans, dans le cadre des déclarations fiscales envoyées généralement aux propriétaires, mais également parfois aux locataires (par contrat ou de long terme). C'est encore une caractéristique qui fait une vraie différence avec le cas français. Une caractéristique qui se conjoint avec une véritable volonté de modération fiscale (plafonnement, droit d'option pour l'estimation la plus faible, possibilités ouvertes de faire appel en cas de réévaluation abusive du bien, taux faibles et encadrés, etc.)

Toutes ces constations permettent de bien mettre en évidence les limites et la lourdeur des dispositifs ne reposant que sur une appréciation strictement administrative des biens fonciers. La prise en compte de la valeur vénale est en soi un élément simplificateur pour la remise à jour des bases et faciliter le recensement. Il ne s'agit pourtant en aucun cas d'une panacée, mais d'un outil fiscal agile et efficace.

 

[1] Voir en particulier, HMRC, Your Council Tax and Business Rates 2015-2016, Royal Borough of Kensington and Chelsea, 

[2] On consultera le tableau p.138 Appendix 6 : table of selected international property tax systems, du rapport du ministère des finances irlandais, Design of a local property tax, 2013. 

[3] Voir Eurocadastre.org, alors qu’en France il existe encore deux cadastres séparés : l’un détenu par la DGFiP (le PCI plan cadastral informatisé) et ses services fonciers et l’autre par l’IGN (la BD parcellaire (banque de donnée parcellaire) composante parcellaire du référentiel à grande échelle (RGE)). Leur unification est en cours, via le RCPU (Représentation parcellaire unique), pour un déploiement et une remise à jour au fil de l’eau à partir de 2021. Voir pour cela, la représentation parcellaire cadastrale unique, DGFiP, 12 février 2015.

[4] Voir lpt.revenue.ie. Pour prolonger la comparaison internationale vers d'autres pays extra-européens (notamment d'Amérique du Nord, mais également Australie, Afrique sub-saharienne et Inde), voir Paedar, Thomas, Davis, Land Value Taxation: an international overview, University of Ulster, 2 novembre 2007.

[5] Voir en particulier Annex B Local Property Tax (LPT), p.B20 et suiv, 

[6] Voir la thèse de Ahmed Baah Futa, Property taxes and revenu generation : the case of Sweden, Royal Institute of Technology, Stockholm, 2004.

[7] Voir tableau du rapport du FMI sur le Danemark, décembre 2014, p.18.

[8] Se reporter au document explicatif : Property taxation « Småhus » 2015-2017, et système fiscal suédois.

[9] Voir Income and self assessment and taxes in Sweden, Ministère des finances, 2004.

[10] Se reporter à la présentation du ministère des finances danois, Anders Muller, Maria Ramirez Hjortenberg, Development of Danish Valuation system, 2004.