Budget et fiscalité

Trouver 4 milliards d'économies en 2017 : la liste

29 juin 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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Jeudi, la Cour des comptes va rendre son audit des comptes publics : un dérapage de 9 milliards des dépenses publiques est à attendre pour un déficit de 3,2% du PIB contre 2,8% attendus. Bruno Le Maire, ministre de l'Économie et des Finances, a déjà prévenu que « l'intérêt national impose de prendre ces décisions difficiles pour repasser sous la barre des 3% de déficit public ». Il précise que le gouvernement souhaite « en finir avec cette addiction de trente ans aux dépenses publiques ». Pour espérer passer sous la barre des 3% de déficit (notre engagement européen nous contraint même à viser 2,8% de déficit en 2017), le gouvernement devra prévoir toute une série de coupes budgétaires supplémentaires pour cette année… et mettre en place des outils contraignants pour maintenir l’effort jusqu’à la fin du quinquennat. Tout cela, en parallèle des réformes et promesses de baisses des dépenses d’Emmanuel Macron qui mise sur une baisse des dépenses de 60 milliards d’euros d’ici 2022. La Fondation iFRAP propose quelques pistes pour que la trajectoire des finances publiques soit tenue, étant donné que c’est principalement au niveau de l’Etat que se concentrent les risques de dépassement du déficit. Si les risques de dérapage devaient excéder les 5 milliards d’euros, le gouvernement devrait faire passer une loi de finances rectificative afin de procéder aux ajustements nécessaires.

Nous proposons de suivre deux directions complémentaires :

  • Isoler des mesures importantes à mettre en place dans le cadre de l’exécution du budget 2017, avec des volumes suffisants pour ajuster la trajectoire de nos finances publiques ;
  • Mettre en évidence ce que l’exécution via la situation mensuelle du budgétaire révèle, et les éléments qui devraient être mis en place pour inverser la tendance.

Les mesures importantes à prendre en cours d’exécution du budget 2017 

Le déploiement du protocole PPCR a un impact inflationniste dès 2017 avec +687 millions d’euros tandis que la revalorisation du point de fonction publique devrait déboucher sur une augmentation complémentaire de la masse salariale de +985 milliards d’euros. Il s’agit d’un premier point de fuite majeur. Nous anticipons un dérapage rien que sur les mesures catégorielles de +1,3 milliard d’euros, alors que l’exécution des dépenses de personnel d’avril à avril 2016-2017 montre déjà une dérive de 1,33 milliard (42,977 milliards contre 41,647 milliards). Nous constatons que les dépenses de fonctionnement sont également en progression +1,3 milliard, ainsi qu’en termes de dépenses d’intervention de +3,1 milliards.

Afin d’endiguer cette difficulté nous proposons :

  • La suppression du supplément familial de traitement en cours de gestion. Il a été créé par la loi du 14 septembre 1941 relative au statut des fonctionnaires. Il faudra donc en passer par une loi de finances rectificative pour y parvenir. Gain espéré entre 1,3 et 1,5 milliard d’euros pour les trois fonctions publiques. Puisque la suppression interviendrait en cours de gestion, les gains devraient être estimés au prorata temporis, soit entre 541 et 625 millions d’euros ;
  • Restaurer 1 jour de carence dans la fonction publique pour lutter contre l’absentéisme. Pour l’Etat, les économies envisageables en année pleine devraient être comprises entre 60 et 100 millions d’euros (entre les coûts mesurés et les coûts théoriques économisés). Là encore, l’abrogation de l’article 67 de la loi de finances pour 2014 devrait permettre de dégager sur 2017 pour l’Etat entre 30 et 40 millions d’euros. Seule difficulté juridique, il faudra prendre cette mesure dans une loi de finances rectificative ;
  • Désindexer ou supprimer l’allocation de rentrée scolaire : celle-ci est prévue au chapitre III du titre IV du livre V de la partie législative du code de la sécurité sociale, prévu par la loi du 16 juillet 1974[1]. Un simple gel pour la rentrée 2017-2018 pourrait permettre d’économiser environ 200 millions d’euros, tandis que sa suppression pourrait conduire à une économie de 2,1 milliards d’euros[2]. Il faudra là aussi une loi de finances rectificative pour aboutir à ce résultat. Aucun prorata temporis n’est nécessaire puisque la date de versement est fixée au 18-20 août. Les économies pourraient donc se révéler substantielles.

D’autres mesures sont de simples mesures de pilotage. Ainsi en est-il de la sanctuarisation maximale de la réserve de précaution. Les crédits mis en réserve dans le cadre du PLF 2017 sont de 8% des crédits ministériels (soit 9 milliards d’euros), +0,5% des crédits de titre 2, soit un total d’environ 10 milliards d’euros. Nous ne connaissons pas aujourd’hui le taux de consommation de la réserve de précaution inscrite en loi de finances pour 2017. Elle sera nécessairement sollicitée sous forme de gel et d’annulation de crédits en fin d’exécution.

La difficulté est donc que certaines mesures vigoureuses nécessiteraient le dépôt à plus brefs délais d’une loi de finances rectificative. Si le gouvernement ne procède pas de la sorte, il faudra nécessairement procéder à une régulation budgétaire classique supposant des gels de crédits et une sanctuarisation avant annulation de crédits (ou report sur l’exercice suivant), des crédits non consommés.

Les mesures complémentaires à prendre à la vue de la situation mensuelle de l’Etat

La dernière situation mensuelle connue du budget de l’Etat a été publiée le 9 juin 2017 et concerne la situation d’avril 2017. Il apparaît en particulier que les dépenses du BG (budget général hors budgets annexes (BA)), sont en avance par rapport à l’année précédente de 3,2 milliards d’euros environ, soit 134,5 milliards d’euros contre 131,3 milliards d’euros en avril de l’année précédente. Par ailleurs, si les recettes fiscales rentrent plutôt bien (hors TICPE, -1,7 milliard d’euros) soit +2,85 milliards par rapport à 2016, notamment sous l’impulsion des rentrées de TVA, (+3 milliards d’euros), ce sont les recettes non fiscales qui rentrent mal avec -1,5 milliard par rapport à avril 2016[3]. Cette baisse résultant « d’une diminution du produit des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence et de la non-reconduction de la recette en janvier 2016 au titre des redevances d’usage des fréquences radioélectriques ».

Il en résulte que l’Etat pourrait parfaitement procéder à des cessions complémentaires de titres cotés. Une fraction de l’ordre de 3,3 milliards d’euros[4]. Ce montant devrait être suffisant pour dépasser la cible de -1,7 milliard d’euros par rapport à 2016 (la LFI 2017 prévoyant 14,5 milliards contre 16,24 exécutés en 2016).

Il s’agit bien évidemment d’opérations qui ne seront pas traitées en comptabilité nationale (donc au sens de Maastricht) comme autre chose que des opérations financières, sans incidence sur le solde et donc le déficit « maastrichien ». Cependant, en comptabilité budgétaire ces opérations auront pour conséquence d’améliorer le solde total apparent (via une amélioration des recettes totales), mais également devrait permettre un recours plus faible à l’endettement à court terme en améliorant la trésorerie disponible.

Diverses autres mesures pourront également être prises s’agissant des opérateurs de l’Etat. On peut envisager un gel des avances qui sont pratiquées en substitution à la limitation de leur recours à l’endettement (qui doit être inférieur à un an). Des ponctions de trésorerie et en particulier sur les reliquats d’encaissement de taxes affectées pourraient être décidées dans l’urgence sur ces mêmes organismes.

Il est par ailleurs fort probable que le gouvernement cherchera également à rendre « artificiellement » positif le solde de ses comptes spéciaux. En particulier en les laissant excédentaires (en contribuant de facto moins au désendettement par exemple). Ces opérations seraient cohérentes avec la poursuite de l’encaissement de primes d’émissions liées à la poursuite de la politique monétaire de la BCE à taux bas, voire négatifs.

L’ensemble des mesures d’économie et de recettes sont retracées dans le tableau suivant :

Economies identifiées sur 2017

 

Mesures concernant le budget de l'Etat

Montant en année pleine (Mds €)

Montant pour 2017

Prorata temporis

Vecteur

Suppression du supplément familial de traitement

1,5

0,625

oui

LFR

Restauration du jour de carence dans la FP

0,06 à 0,1

0,03 à 0,04

oui

LFR

Suppression de l'ARS (allocation de rentrée scolaire)

2,1

2,1

non

LFR

  - Option pour la seule désindexation

0,2

0,2

non

réglementaire

Maintien du surgel des crédits du Pstab 2017-2021

1,5

1,5

non

réglementaire

Limitation des décaissements d'avances aux opérateurs

0,5

0,5

non

réglementaire

Total Economies

entre 3,8 et 5,7

entre 2,8 et 4,7

   

Action sur les recettes non fiscales

 

Plan complémentaire de cessions de participations

3,3

3,3

non

réglementaire

Ponction sur la trésorerie oisive des opérateurs

0,5

0,5

non

réglementaire

Total recettes non fiscales

3,8

3,8

   

Action sur les comptes spéciaux (CAS, comptes financiers)

 

Moindre contribution des comptes spéciaux au désendettement

1

1

 

réglementaire

Total des effets sur le solde budgétaire

entre 8,6 et 10,5

entre 7,6 et 9,5

   

Total des effets sur le solde "Maastrichien"

entre 5,3 et 7,2

entre 4,3 et 6,2

   

Conclusion 

Les pistes que nous envisageons ici ne préjugent pas des éléments qui seront soulevés par la Cour des comptes dans son prochain rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques. Par ailleurs, certaines des mesures proposées pourraient avoir des effets pérennes au-delà de 2017. Enfin, il nous a fallu isoler des mesures susceptibles d’être prises rapidement, avec un effet sensible sur les comptes publics dès 2017.

Certains éléments complémentaires pourront par ailleurs être pris comme traditionnellement en fin de gestion (dont des reports de crédits sur l’année suivante par exemple). Cependant puisqu’il s’agit d’une nouvelle mandature de cinq ans, ces éléments auront des conséquences sur les finances publiques en 2018 et ne pourront pas être reportés éternellement d’exercice en exercice tout au long du quinquennat qui s’ouvre (il en va de même des effets de décalage de trésorerie). Bien évidemment des éléments puissants (en l’absence d’engagement de bascule en sifflet comme la transformation du CICE en baisse de charges, pour l’année de transition), devront être réarticulées avec le plan actuel du gouvernement de 60 milliards d’économies et de baisse d’effectifs de 120.000 agents publics (dont 50 sur l’Etat et ses opérateurs et 70.000 sur les collectivités territoriales).

Milliards (tendanciel) Economies

2018

2019

2020

2021

2022

Etat + opérateurs

5

5

5

5

5

Collectivités territoriales

2

2

2

2

2

Unédic (assurance-chômage)

2

2

2

2

2

Assurance-maladie

3

3

3

3

3

Total

12

12

12

12

12

Mais ces questions devront être reportées à la présentation de la LPFP (loi de programmation des finances publiques) 2018-2022 et du PLF 2018.

Rappelons enfin que les finances publiques sont plus un art d’exécution que de conception, et sur ce point, le gouvernement semble modifier complètement sa stratégie par rapport aux années précédentes en modifiant le processus de budgétisation pour 2018. Nous aurons l’occasion de revenir bientôt sur ce que cette dernière réforme peut impliquer.


[1] http://www.securite-sociale.fr/L-allocation-de-rentree-scolaire-est-versee-sous-conditions-de-ressources-pour-chaque-enfant?type=part, voir loi n° 74-644 du 16 juillet 1974 portant loi de finances rectificative pour 1974 et son décret d’application, Décret n°74-706 du 13 août 1974.

[4] Voir l’analyse d’un plan rapide de cessions dans le dossier de Société Civile n°179 du 15 juin 2017, Etat actionnaire, 33 milliards d’euros de privatisation, http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/etat-actionnaire-33-milliards-deuros-de-privatisations

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