Budget et fiscalité

Contrôle fiscal : le retour des aviseurs fiscaux

20 décembre 2016 • Samuel-Frédéric Servière

tax_whistleblower.png

On croyait le dispositif enterré en France à la suite de la prise de décision de Nicolas Sarkozy en 2004, alors ministre en charge de l’économie et des finances, de supprimer la rétribution des aviseurs fiscaux. Une approche qui pourtant perdurait largement à la douane (DGDDI), sur le fondement de l’arrêté du 18 avril 1957, basé sur l’article 391 du code des douanes. Pourtant, les services fiscaux n’ont jamais pardonné à l’ancien président d’avoir rapporté un dispositif qu’ils jugeaient bien utile, fustigeant à l’époque l’édiction d’« une trentaine de règles tendant à « protéger » les contribuables, en fait à compliquer les contrôles, et à réduire les amendes aux entreprises. » Plus récemment, dans une note d’information de Solidaires Finances publiques en date de juin 2016 (Contrôle fiscal n°21), le syndicat s’interrogeait à nouveau frais sur l’opportunité stratégique de réintroduire le dispositif à la faveur de la mise en place d’une « alerte éthique fiscale ». Pour le syndicat « il [fallait] donc dépasser l’amalgame entre les lanceurs d’alerte et les dénonciateurs des heures sombres de notre histoire. Faire évoluer les mentalités est impératif. Sitôt dit, sitôt fait, par un amendement n°II-781 inscrit après l’article 51 du PLF 2017 lors de la deuxième séance à l’Assemblée nationale du 18 novembre 2016, les aviseurs fiscaux font leur grand retour dans le droit positif français. Il sera effectif à titre expérimental à compter du 1er janvier 2017 et pour une durée de deux ans, pourvu d’une dotation spécifique de 2,7 millions d’euros. Reste à comprendre pourquoi cette soudaine volte-face ? Et si cet élément devenait décisif dans une perspective plus globale de baisse de l’efficacité du contrôle fiscale en France ?

La « normalisation » du statut d’aviseur fiscal en France

Jusqu’en 2004 et la suppression du dispositif mis en vigueur par Nicolas Sarkozy, la pratique était encadrée par de simples circulaires prenant la forme notamment :

  •  d’une instruction autographe datée du 8 mai 1973 (7p. la rémunération des indicateurs étant prévue à la page 4), prévoyant une rémunération des indicateurs ayant permis de faciliter le constat d’une fraude et notamment la part « maximale » de la prime pouvant leur être versée ;
  • et d’une note de service du 16 décembre 1986 (1p.) fixant les règles applicables à la rémunération des aviseurs fiscaux et notamment des informations générales relatives au montant des primes pouvant être attribuées.

Entre temps, d’ailleurs, le dispositif avait été partiellement codifié par l’article 1825 F du CGI (jamais supprimé), introduit dans le code par l’intermédiaire du décret n°81-866 du 15 septembre 1981 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code.

A compter de 2004 et jusqu’au 1er janvier 2017, la situation est encore la suivante : les dénonciations anonymes ne sont officiellement jamais exploitées, ne faisant de fait l’objet d’aucun suivi spécifique ni d’une comptabilisation. Cependant, toute dénonciation n’est pas exclue en effet, « dans l’hypothèse où des signalements parviennent à l’administration fiscale de façon non anonyme, l’information reçue ne retient l’attention de cette dernière que si elle porte à la connaissance des faits graves et décrits avec précision. Cette information est susceptible de justifier un début d’enquête permettant de corroborer et de vérifier la véracité des faits allégués (…) ce n’est qu’à l’issue de cette vérification que les éléments (…) peuvent justifier du déclenchement d’un contrôle fiscal[1]»

A compter du 1er janvier 2017, les dispositions de l’amendement II-781 complétées par deux sous-amendements (n°II-1179 et II-1180) font évoluer à titre expérimental, pour une durée de deux ans, la situation en permettant au travers d’un nouvel article L.10 B 0-A du LPF (livre des procédures fiscales), d'indemniser toute personne « étrangère aux administrations publiques » dès lors que celle-ci aura fourni des renseignements ayant amené la découverte d’un manquement à une obligation légale.

Cependant, les conditions d’indemnisation (grilles, tarifs, etc.) ne sont pas encore connues et feront l’objet d’un arrêté du ministre du budget. Par ailleurs, le montant de la rémunération ne sera décaissé qu’à compter du recouvrement effectif des droits résultant des renseignement acquis. Cela veut donc dire que l’inscription d’une somme globale de 2,7 millions d’euros au budget 2017, somme relativement modique, devrait s’expliquer :

  • d’une part par le niveau des grilles qui seront publiées (on devrait être en-deça des 30% sur les saisies des douanes) ;
  • d’autre part parce que les premières vraies et importantes indemnisations ne devraient intervenir que beaucoup plus tard, sans doute pour les dossiers les plus complexes trois à cinq ans après la réalisation du contrôle basé après vérification sur les éléments fournis par les aviseurs.

 Par ailleurs, les agents de l’administration qui recevront les documents transmis ne seront pas susceptibles de faire l’objet de poursuites pour recel de biens volés[2]. Cependant (voir sous-amendements), le maniement de ces documents en sera limité dans la mesure où conformément à la décision n°2013-679 du 4 décembre 2013, ces documents reçus illégalement ne pourront pas déboucher sur une visite domiciliaire, même autorisée par le juge[3].

La pratique largement répandue autour du monde des Tax Whistleblowers

En instituant, même à titre provisoire, un statut particulier à l’informateur fiscal, la France rentre dans un cercle relativement « étroit » des pays qui rémunèrent les alerteurs éthiques en matière de fiscalité. Ce sujet n’a d’ailleurs pas encore fait l’objet d’un coup de projecteur dans le cadre des rapports de l’OCDE relatifs à l’administration fiscale (Tax administration reports). On en compte aujourd’hui essentiellement trois :

  • Aux Etats-Unis il s’agit du dispositif relatif à l’IRS Whistleblower Law, et inscrite dans US code (25 U.S.C. § 7623). La pratique existe en matière fiscale depuis 1867[4], puis via le False Clame Act 1986. Le dispositif a été progressivement complété par des lois compensatoires spécifiques, et à partir de 2006 la création IRS Whistleblower Office (section 7623 (b) de l’IRS Code), par l’intermédiaire du Tax Relief and Health Care Act 2006, qui introduisit la possibilité du versement d’une indemnité représentant jusqu’à 30% (15% à compter de 2 millions de dollars) des droits et pénalités collectées (IRS Informant Award). Le dispositif sera ensuite complété par des dispositifs spécifiques relatifs de régularisation des avoirs détenus à l’étranger, Offshore Voluntary Disclosure Program (2009), Initiative (2011), Program (2012). Il n’y a cependant pas de protection spécifique pour les informateurs une fois que la procédure judiciaire est lancée. Par ailleurs, certaines professions réglementées, comme les comptables et les avocats sont par construction exclus de ces procédures (à cause de leur obligation de confidentialité vis-à-vis de leurs clients).
  • Le Canada a créé en 2003, le CRA (Canada Revenue Agency) a mis en place un dispositif de rétribution des informateurs fiscaux (tax informant), le Informant Leads Program[5], sous une double forme :
    • Le Stop internal tax evasion program, qui permet à l’informateur qui détient des informations permettant des redressements de plus de 100.000 CA$, une rétribution allant de 5% jusqu’à 15% des sommes collectées[6].
    • A partir de janvier 2014 a été lancé, le Offshore Tax Informant Program (OTIP) s’agissant de pratiques d’évasions fiscales à l’étranger. Le barème est identique.
  • Le Royaume-Uni a mis en place via un site internet dédié du HMRC depuis 2009 un dispositif permettant les dénonciations fiscales. La pratique existait sous forme de hotlines confidentielles depuis 2005. Il y a eu donc officialisation[7]. La pratique de la rémunération des informateurs est significative et s’applique même lorsque l’informateur ne révèle que des éléments succincts mais jugés par les autorités comme « significatifs » permettant de mettre en évidence l’existence de la fraude selon des barèmes qui ne sont pas publics. En 2013, les informateurs ont reçu des indemnités de l’ordre de 400.000 livres. Les dispositifs sont orientés vers les fraudes intérieures et vers l’étranger[8]. Les gratifications peuvent être comprises entre 10 et 15%.
  • L'Australie s’est dotée récemment d’un programme de Tax informant (Budget 2016), qui devrait permettre une rétribution des aviseurs fiscaux à compter du 1er juillet 2018[9] sur le modèle américain.

Le fameux faux-ami allemand

Les signataires de l’amendement français mettent en évidence le paiement d’informateurs en matière fiscale s’agissant du land allemand de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie qui aurait acheté 11 CD et clés USB à des banques aux pratiques indélicates entre 2010 et 2016. Il s’agit en réalité d’une intervention en dehors des compétences traditionnelles du service du renseignement extérieur allemand le BND (Bundesnachrichtendienst), qui a permis d’obtenir les documents, puis de les payer et de les transférer à l’administration fiscale du land.

Il n’y a pas à proprement parler de législation spécifique s’agissant des aviseurs fiscaux en Allemagne, et lors du 10ème anniversaire de la division de renseignement financier du Liechtenstein en 2011, l’ancien directeur du BND allemand M. Hanning a bien expliqué qu’il n’entrait pas dans les tâches relevant de la compétence de son service de participer à la lutte contre la fraude fiscale, dans la mesure où cela relevait uniquement des services de sécurité intérieure (Law inforcement authorities)[10].

La nécessité du recours aux aviseurs fiscaux face à la performance du contrôle fiscal

Les données du contrôle fiscal entre 2008 et 2015 montrent que les performances récentes ne sont pas bonnes, cela pourrait expliquer la nécessité d’ajouter officiellement cet élément à la panoplie de lutte contre la fraude et l’évasion fiscale, sur fond de clôture de la cellule de régularisation (STDR à compter de la fin 2016).

Nous proposons de réactualiser les données que nous donnions dans une récente note de janvier 2016[11], relative plus particulièrement à la fraude à la TVA. Il apparaît en effet que les droits rappelés baissent de près de 800 millions d'euros en trois ans sur cet impôt si l'on fait l'addition des droits sur la TVA et des remboursements de crédits TVA.

 

2012

2013

2014

2015

Droits nets (en M €)

14 369

14 287

15 333

16 122

dont droits rappelés au sens large en TVA

 

4 417

3 657

3 748

  - dont droits sur TVA

3 400

2 709

2 361

2 235

  - dont remboursement de crédits TVA

 

1 708

1 296

1 513

Pénalités (y.c intérêts de retard)

3 767

3 713

3 964

5 072

Total des droits et pénalités (en M€)

18 136

18 001

19 297

21 194

Montant des encaissements (en M €)

9 002

10 067

10 435

12 243

Montant des encaissements (hors STDR)

9 002

9 951

8 521

9 590

Encaissements du STDR

0

116

1 914

2 654

Sources : V&M tome 1 PLF 2017 mais aussi rapport annuel DGFiP 2015, dossier contrôle fiscal en 2015[12]

On constate en particulier que si les droits nets (hors pénalité) semblent augmenter, +12%, les sommes encaissées n’augmentent de près de 3,2 milliards que grâce aux encaissements liés au STDR (la cellule de régularisation des avoirs à l’étranger). Si on l’exclut du calcul, la performance des encaissements est bien moindre +6%.

Par ailleurs, on constate une très importante sous-performance en termes de redressement des droits rappelés en matière de TVA, qu’il s’agisse des droits largo sensu (y.compris remboursements de crédits TVA) ou sans, puisqu’entre 2013 et 2015 on constate une baisse de 15% pour les premiers et de 17,5% pour les seconds. Si on prend même pour référence pour ces derniers l’année 2012, la chute est encore plus sévère, avec -34%.

Ces éléments sont extrêmement préoccupants. Ils le sont d’autant plus que sont progressivement déployés les premiers outils de datamining. Comme le relève Solidaires finances publiques dans une récente note à l’issue de la présentation en avril 2016 des résultats du contrôle fiscal en 2015[13],  « La DGFiP est-elle techniquement prête à absorber et traiter un grand nombre d’informations ? La question se pose légitimement… le traitement informatisé (le « datamining ») de données par exemple a été expérimenté en matière de lutte contre la fraude à la TVA : le bilan n’a pas été présenté au jour de la publication du présent dossier (avril 2016) alors que (…) cet outil est censé se développer à l’avenir ».

L’appréciation de la Cour des comptes est identique dans sa dernière insertion s’agissant du contrôle fiscal dans son rapport annuel de février 2016 (p.378), « Dans l’attente, toutefois, que ces dispositifs portent leurs fruits, les services fiscaux doivent corriger des fragilités préoccupantes, notamment dans la programmation des contrôles des remboursements de crédits de TVA, lesquels portent sur quelque 50 milliards d’euros chaque année : le nombre de contrôles dans ce domaine a baissé de 23% entre 2010 et 2013 et les rappels de droits ont suivi la même tendance, alors même que ce type d’opérations est très sensible à la fraude [14]».

D’ailleurs passé trois à quatre ans, la performance du contrôle en mettant en cohérence les données redressées et les données encaissées se révèlent en dégradation constante depuis 2008 :

   

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Taux de recouvrement des créances du contrôle fiscal à 3 ans

61,46

56,58

64,46

53,07

45,22

47,42

Montant du recouvrement des créances du contrôle fiscal à 3 ans (M€)

9 608

8 572

10 315

8 708

8 201

8 536

taux de recouvrement des créances du contrôle fiscal à 4 ans

66,79

63,48

72,96

60,95

54,21

 

Montant du recouvrement des créances du contrôle fiscal à 4 ans (M€)

10 441

9 617

11 675

10 001

9 832

 

Montant des sommes non recouvrées: en cours, admissions en non valeur, dégrèvements (au titre de réclamations gracieuses ou contentieuses) (M€)

5 192

5 533

4 327

6 407

8 304

 

Sources : V&M tome 1 plf 2012-2017

En baisse de 14 points entre 2008 et 2013 à 3 ans, 47,42% en 2013 contre 61,47% en 2008, et à quatre ans, en baisse de 12,6 points, seule l’année 2010 apparaissant comme exceptionnelle.

On constate donc que les sommes baissent globalement dans les encaissements au fil des années (même provenant de recouvrements émis lors des années antérieures si l'on extourne les produits exceptionnels liés aux produits de la cellule de régularisation STDR), et même lorsque l’on rattache les sommes recouvrées par rapport aux droits et aux pénalités émises à l’année de leur prise en charge par l’administration fiscale (recouvrements à 3 ans et 4 ans des sommes émises l'année n). Les sommes non encore encaissées, dégrévées ou admises en non-valeur explosent : on passe ainsi entre 2008 à 2012 de 5,2 milliards d’euros à 8,3 milliards, soit une augmentation de 60% en euros courants (51% en euros constants).

 Avec la suppression de la cellule STDR (et le retard pris dans une coopération renforcée France Allemagne sur la mise en place d'un embryon de parquet financier européen), et la lenteur du déploiement des nouveaux outils de détection de la DGFiP, il est compréhensible que celle-ci en appelle à la délation citoyenne en matière fiscale fût-t-elle tarifée. C’est en tout cas en matière de TVA que les manques semblent les plus flagrants malgré l’énergie déployée (Task Force TVA inter-administrations, lancements d'outils de datamining etc.). Or la fraude fiscale à la TVA est estimée à près de 10 à 15 milliards d’euros par an… elle devrait donc être prioritaire. 


[1] Se reporter à Sénat, QE n°07685 déposée par M. Marcel-Pierre Cléach (Sarthe-UMP), J.O., Sénat 01/08/2013 p.2234, Réponse du Ministre du Budget J.O. Sénat 02/01/2014 p.26.

[2] Il est précisé expressément : « sans que cette utilisation ne puisse donner lieu à des poursuites au titre de l’infraction visée à l’article 321-1 du Code pénal ».

[3] Voir le commentaire du Conseil constitutionnel relatif à la décision, p.17. http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2013679DCccc_679dc.pdf

[4] Mais via la pratique des lois dites Qui tam, l’administré défendant en lieu et place de l’administration les droits de cette dernières en portant l’accusation en justice, voir J. Schwartz Miralles, Les récompenses financières des lanceurs d’alertes, portent-elles atteinte aux droits fondamentaux ? Le cas du droit américain, La revue des droits de l’homme, 12 juillet 2016.

[10] Voir reuters, Should Intelligence agencies chase tax evaders ?, 11 novembre 2011.

[14] Voir rapport annuel Cour des comptes février 2016, p.378.

Fermer

Newsletter

Inscrivez-vous à la lettre d'information hebdomadaire de la Fondation iFRAP.

Recevez chaque semaine notre lettre d'information pour vous tenir au courant de l'activité et des travaux de la Fondation iFRAP.