Fonction publique et administration

Premier avis, le Haut Conseil des finances publiques tacle Bercy

17 avril 2013 • Samuel-Frédéric Servière

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Le Haut conseil des finances publiques (HCFP) vient de rendre public son premier avis le 16 avril dernier, dans une relative discrétion. L'intervention était pourtant attendue des experts car il s'agissait pour les sages des finances publiques de se pencher sur les prévisions macroéconomiques du gouvernement associées au projet de programme de stabilité de la France pour les années 2013 à 2017 [1] qui sera envoyé à Bruxelles, et qui devra apporter des corrections très sensibles par rapport au document publié en octobre 2012 dans le cadre du PLF 2013 [2], soit 0,1% de croissance pour 2013 contre 0,8%, 1,2% pour 2014, et 2% de moyenne entre 2015 et 2017, contre 2% au-delà.

Nonobstant l'absence de chiffres, l'avis présente une novation considérable par rapport au dialogue budgétaire antérieur : il critique ouvertement en tant qu'observateur institutionnel interne la prévision jugée toujours trop optimiste du gouvernement et en mettant ouvertement les pieds dans le plat : « Le Haut Conseil prend acte du choix fait par la France de ne pas appuyer, comme le font certains pays européens de la zone euro, sa programmation des finances publiques à moyen terme sur une projection macroéconomique délibérément « plus prudente » au sens du règlement européen. » Un ton qui pour être diplomatique n'en structure par moins un rapport de forces de bon augure avec Bercy. Explications :

1) La structuration du dialogue avec Bercy, la question des données :

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) n'a pas de capacité autonome de chiffrage. C'est d'ailleurs malheureusement entendu par ses statuts [3], du moins au point de vue macroéconomique. En effet, le règlement intérieur prévoit (article 18) qu'un « protocole conclu entre le Haut Conseil (…) et le gouvernement » détermine les modalités de travail et les échanges d'informations susceptibles de voir le jour. Il est donc dépendant des prévisions gouvernementales, dont il ne peut contester les estimations qu'en fonction des prévisions des instituts de référence dont il établit la liste.

Pour le présent avis, les relations semblent avoir été relativement difficiles à établir, le Haut Conseil précise en effet, qu'il a été saisi « d'éléments de cadrage macroéconomiques moins détaillés que prévu par le règlement du Conseil [européen ndlr] (…) des éléments complémentaires ont été apportés ultérieurement à [sa demande] (…) par le ministère de l'économie et des finances. Des données succinctes de finances publiques lui ont été transmises tardivement. » L'absence de chiffres contradictoires au sein de son avis sur le cadrage est sans doute très dépendant des lacunes observées et des délais très contraints qui ont émaillé son premier travail. Il compte d'ailleurs voir évoluer très rapidement cette situation, et ne mâche pas ses mots : « Le Haut Conseil souhaite pouvoir disposer à l'avenir dans des délais raisonnables d'éléments plus détaillés sur la prévision relative à l'année en cours et à l'année suivante ainsi que sur la distribution des risques entourant cette prévision ». Ainsi qu'en matière d'impacts anticipés de la politique économique, des sous-jacents des évaluations des croissances potentielles et effectives à moyen terme etc. afin de parvenir à cerner les effets rétroactifs des choix budgétaires en matière de prévisions macroéconomiques (multiplicateur budgétaire, multiplicateur fiscal, élasticités des PO et des dépenses etc.), impact de la politique de l'emploi et de la consommation sectorielle etc.

On l'aura compris, la prévision même synthétique du Haut Conseil pourra gagner à l'avenir en structuration, en précision et pourquoi pas en estimations chiffrées, qui à défaut d'être autonomes, pourront être prudentes, réalistes et relativement consensuelles. D'ailleurs, les données budgétaires ne seront pas longtemps absentes dans la mesure où si le « scénario des finances publiques » qui découle des prévisions macroéconomiques arrêtées par le gouvernement lui appartient en propre (même si le Haut Conseil ne peut présumer de leur neutralité économique en termes de contrôle des prévisions à moyen et long terme), le Haut Conseil portera cette fois-ci une appréciation concrète et précise sur ce même scénario a postériori dans le cadre de la loi de règlement pour l'année n-1 (prochain rapport concernant 2012 en mai prochain) et a priori avec les ajustements nécessaires concernant l'année n+1 lorsqu'il se penchera sur la crédibilité financière du projet de loi de finances pour 2014.

Il ne faut pas oublier que c'est le Haut Conseil qui dispose en effet, du mécanisme de correction automatique des prévisions du gouvernement en matière de finances publiques. Prendre de haut comme le fait actuellement Pierre Moscovici les « réserves » du Haut Conseil sur le scénario économique arrêté par le Budget ressemble donc à un baroud [4] d'honneur. Si les prévisions sont irréalistes, le consensus s'établissant plutôt à -0,1% pour 2013 et 0,7% en 2014 aujourd'hui, les montants de correction vont pleuvoir à compter de mai (en prenant acte de l'exécution 2012 tout en éclairant le débat d'orientation budgétaire 2014, par rapport à la trajectoire définie) ou de septembre (sur les fondamentaux de construction du budget lui-même, et sans porter de jugement sur les moyens). Le ministère des Finances [5] a donc tout à gagner à mieux collaborer avec le Haut Conseil sous peine de voir ses prévisions budgétaires sérieusement contestées dans les plus brefs délais.

[(

Les réserves exprimées par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Le haut Conseil constate « un certain nombre d'aléas qui, dans leur ensemble, font peser un risque à la baisse sur les prévisions » n'excluant pas « un léger recul du PIB en 2013 » (comprendre une croissance légèrement négative, le consensus l'établissant à -0,1%) et « une croissance sensiblement inférieure à 1,2% en 2014 (le consensus l'établissant à 0,7%). Par ailleurs, pour projection 2015-2017, le Haut Conseil considère que « la prévision de croissance de 2%/an dès l'année 2015 est incertaine ». La croissance anticipée n'est pas une mince affaire. Si elle est sur-évaluée, elle permet facialement d'avoir moins d'économies à afficher et des recettes plus dynamiques que prévu. Les questions du cadrage macroéconomique ne sont donc pas anodines, et le Haut Conseil en estimant les prévisions de croissance trop optimistes tout en pointant du doigt le maximum atteint par les prélèvements obligatoires, milite en réalité pour que le gouvernement réalise ce que ses dernières marges de manoeuvre lui permettent : dégager davantage d'économies. Réponse dès l'avis de mai sur la LFR 2012.)]

2) Les vrais risques isolés par le Haut Conseil :

En évoquant un certain nombre de « risques », le HCFP « déconstruit » les présupposés implicites des prévisions (court et moyen terme) et des projections du gouvernement.

- La résorption du déficit de la balance commerciale de la France avec le reste de la zone euro est supposée s'améliorer avec la fin du processus de consolidation budgétaire et le retour de la croissance économique dans les pays du Sud de l'Europe. Cette embellie est donc directement corrélée à des indicateurs qui ne sont pas domestiques, et fait l'hypothèse que ces pays n'auront pas amélioré significativement leur compétitivité par rapport à la nôtre.

- Les exportations devraient être soutenues par l'amélioration de notre compétitivité prix liée à l'emploi du CICE. Malheureusement, il y a fort à parier que parmi les effets pervers, le crédit se dirige spontanément vers des activités orientées sur le marché intérieur plus qu'à l'export : La Poste, France Télécom, EDF, au détriment des entreprises du secteur exposé : Air France, PSA [6], Carrefour etc.

- Par ailleurs, s'agissant de la demande intérieure, le gouvernement table sur une baisse du taux d'épargne des ménages alors que l'anticipation des particuliers est au contraire celle d'une hausse des prélèvements obligatoires (dont 6 milliards additionnels confirmés pour 2014 [7]) ce qui milite au contraire pour un renforcement de l'épargne des ménages, avec les effets d'entraînement biens connus sur le destockage des entreprises.

- Les anticipations concernant le chômage semblent optimistes, tout comme les évolutions des salaires et de la masse salariale, ce qui pourrait avoir un impact à la baisse sur les rentrées de cotisations sociales.

- Enfin à moyen et long terme, le dépassement de la croissance potentielle par ailleurs peu documentée et impactée par une destruction brute des capacités de production (conduisant à ce que la capacité potentielle ultérieure ne puisse être de même nature que la capacité de production potentielle ex ante) liées à la crise, suppose que la consolidation budgétaire produise ses pleins effets dès 2015.

Le HCFP est donc lucide en ce qui concerne le caractère « volontariste » des sous-jacents de la trajectoire macroéconomique définie par le Gouvernement, d'où découlent des aléas et les fragilités qui risquent faute d'une définition rigoureuse et réaliste des perspectives économiques d'entacher une fois de plus la trajectoire de redressement des finances publiques françaises [8].

3) Un organisme qui doit monter en puissance :

Avis non chiffré, site internet prévu dans les textes et toujours inexistant [9], le Haut Conseil installé à la hâte va avoir besoin de temps pour monter en puissance. Il a par ailleurs été très fortement corseté par le législateur afin de ne pas disposer des capacités lui permettant de fournir un véritable diagnostic contradictoire approfondi par rapport à la prévision du gouvernement. A priori ne devraient pas être rendus publics, ni :

- Le protocole permettant de régler la communication des documents entre le Gouvernement et le secrétariat du Haut Conseil. C'est regrettable car cela ne permet pas de connaître le niveau d'analyse de l'organisme. Travaille-t-il par exemple sur des données brutes ou sur des données déjà raffinées ? La présence du Premier Président de la Cour des comptes en tant que Président du Haut Conseil permettra-t-elle d'orienter les travaux d'analyse de la Cour en fonction de lacunes documentaires persistantes ou de risques budgétaires manifestement sous-estimés par les pouvoirs publics de l'avis même du Haut Conseil ?

- Ni le rapport présenté par le rapporteur général et accompagnant le projet d'avis [10], ce qui aurait permis de comprendre le positionnement du Haut Conseil par rapport au consensus des conjoncturistes, et aux éclairages fournis par les instituts de référence listés.

- Enfin la porte a semble-t-il été fermée à la communication de documents joints à l'avis comme par exemple des documents statistiques explicatifs contrairement à ce qui est fourni par le CBO aux États-Unis par exemple, s'agissant des projections de solde budgétaire ou d'endettement. Mais il est vrai qu'il ne dispose pas de sa propre capacité de chiffrage ce qui indirectement conduit à préserver à bon compte la confidentialité des éléments qui lui sont fournis pour étayer ses analyses.

Malgré ces handicaps, le rôle du HCFP va progressivement monter en puissance :

- Les « fragilités » décelées par le HCFP vont être jointes ab initio avec le programme de stabilité du gouvernement qui sera transmis à Bruxelles

- Les aléas et les incertitudes détectés vont être mis à profit pour corriger la trajectoire des finances publiques issues du rapprochement entre l'évaluation ex post réalisée en mai sur la loi de finances de règlement 2012 et l'évaluation ex ante en septembre sur la loi de finances de 2014.

- Désormais comptable des écarts, des informations décisives en matières budgétaires et fiscales devront être transmises à l'avenir en avril au Haut Conseil afin de mieux préciser les interactions entre les politiques économiques poursuivies et leurs implications sur la prévision macroéconomique.

- Enfin si le Haut Conseil ne se substitue pas au Gouvernement dans la construction de ses finances publiques, il devra sans doute intervenir indirectement dans l'arbitrage du mix impôts/dépenses. Celui-ci ne produisant sans doute pas les mêmes effets en termes de croissance suivant les hypothèses retenues.

Conclusion :

L'intérêt du Haut Conseil réside donc clairement dans sa capacité de dépassement des prérogatives de la défunte Conférence économique de la nation. Cependant, l'absence de capacité de chiffrage autonome l'empêche pour le moment de pouvoir proposer des scenerii alternatifs permettant à correction donnée de tester la validité du mix budgétaire retenu par le gouvernement afin de respecter ses engagements européens. Cependant, à cette fin, des palliatifs de la pratique pourraient être mis en place. En effet il est loisible de retenir des prévisions d'un certain nombre d'organismes précisément listés et la communication de documents d'organismes extérieurs. Dans ce cas de figure :

- Le Haut Conseil, sans outrepasser ses droits, pourrait passer des conventions relatives à des modélisations précises, dynamiques sur des sujets d'intérêt particulier (think tanks, cabinets experts, etc.).

- Il pourrait en outre mieux valoriser le potentiel de la Cour des comptes pour le suivi de l'exécution budgétaire en profitant de la gestion de son secrétariat par la Cour elle-même.

- Il pourrait soutenir financièrement ces projets via un redéploiement de frais d'études en provenance de la Cour (au travers d'une majoration de ses frais de secrétariat par exemple).

[1] Voir en particulier pour le document complet, http://www.economie.gouv.fr/files/2... et le programme national de réforme http://www.economie.gouv.fr/files/2...

[2] Voir, Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, Assemblée nationale, le 28 septembre 2012.

[3] Se reporter en particulier au recoupement entre la loi organique du 17 décembre 2012 et le règlement intérieur du Haut Conseil, NOR : HCFX1308204X, http://www.legifrance.gouv.fr/affic... . En substance, le Haut Conseil effectue un travail de mise en cohérence et de synthèse, à partir de l'avis d'organismes dont les prévisions sont utilisées afin d'éclairer ses avis. Il en établie la liste : Commission européenne, OCDE, INSEE, Banque de France, sans retenir les prévisions du FMI (ce qui est assez curieux en terme de structuration d'un consensus forecast).

[4] Voir http://proxy-pubminefi.diffusion.fi...

[5] Et en particulier la Direction générale du Trésor, voire, La prévision, une expertise incontestée de la direction générale du Trésor, Échanges, n°163, janvier-février 2013, p.7 et suiv.

[6] KPMG, Le CICE crée-t-il de la valeur pour l'actionnaire ? 22 mars 2013.

[7] Tels qu'annoncé par le gouvernement, le 17 avril. Ceci permet d'établir au taux de PO de 46,3 à 46,5 entre 2013 et 2014.

[8] Voir à ce propos le dernier ouvrage de Patrick Artus et Marie-Paule Virard, Les apprentis sorciers, 40 ans d'échecs de la politique économique française, Fayard, Paris, 2013.

[9] Comme malheureusement le trop peu connu Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics créé en 1946 et adossé à la Cour des comptes. Le comité ne publie pas sur le site de la Cour mais exclusivement à la documentation française lorsqu'il publie.

[10] Article 20 du règlement intérieur.

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