Fonction publique et administration

Michel Crozier et « Le phénomène bureaucratique » : toujours d'actualité

18 juillet 2013 • Philippe François

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Michel Crozier est décédé en mai 2013, cinquante ans après la publication du Phénomène bureaucratique. Son œuvre majeure, ou au moins le livre qui l'a fait connaître d'un public considérable en France et à l'étranger. Les descriptions de la bureaucratie par Courteline étaient distrayantes. Celles de Michel Crozier et les analyses qu'il en tire sont essentielles en 2013 puisque le Phénomène est et sera toujours à l'œuvre, notamment dans les grandes organisations. Une actualité remarquable cinquante ans après la parution d'un essai de fond, mais déception que si peu ait été mis en œuvre en France pour combattre notre propension particulière à cette dérive bureaucratique.

Pour son étude [1], Michel Crozier a longuement enquêté notamment dans deux organismes public et para-public. Les usines d'une entreprise industrielle, la SEITA, et les services administratifs d'une organisation de services, la Caisse Régionale d'Assurance Maladie de Paris (CRAM).

À la SEITA, les problèmes commençaient à la tête. Chacune des trente usines devait être dirigée par un directeur et un directeur adjoint, tous deux polytechniciens, recrutés à la sortie de l'École. L'activité du directeur était largement limitée à un rôle de représentation dans la ville où se trouvait l'usine. En échange de salaires médiocres, ils bénéficiaient d'avantages annexes agréables : « une grande maison, une voiture et un chauffeur, des fournitures et des services divers ». En 1976, cinquante trois polytechniciens défendaient ce bastion contre l'arrivée de dirigeants d'autres origines. La direction effective des usines était assurée par le directeur adjoint, encore que son rôle se limitât surtout à une application scrupuleuse des règlements. Les promotions de ces directeurs étaient faites à l'ancienneté suivant un strict tableau d'avancement. Les règles étaient similaires pour les autres catégories d'exécution (contrôleurs, ingénieurs techniques, chefs d'ateliers, ouvriers de fabrication et de maintenance). Tout était réglé par des textes très précis qui ne laissaient aucune place à l'initiative. Le rôle des chefs d'ateliers par exemple se limitait à celui de « pointeau » enregistrant les temps de travail mais intervenant peu dans la marche de l'usine de peur de se heurter au puissant syndicat CGT. La seconde partie de cette enquête porte sur la CRAM, organisme réalisant le traitement administratif d'une masse énorme de feuilles d'assurances maladie. Une activité complètement différente de celle de la SEITA mais dont les structures bureaucratiques étaient largement similaires.

C'est à partir de la description de ces deux organismes que Michel Crozier analyse le phénomène bureaucratique en général, du point de vue de la théorie des organisations. Relations de pouvoir, relations humaines et notamment les avantages du système pour l'individu : le fonctionnement de ces organismes bureaucratiques est particulièrement stable, grâce à des règlementations minutieuses, tout se passe comme si les luttes de territoires, les conflits d'intérêt, les compétitions pour le pouvoir avaient été réglées une fois pour toutes. Et l'auteur consacre enfin un grand quart de son livre à notre spécificité « Le phénomène bureaucratique comme phénomène culturel français ». Le système d'éducation, l'adaptation au changement, l'innovation, le rôle de l'entrepreneur, le système politico-administratif qui sont passés en revue, sont toujours au centre de notre actualité.

Les dégâts économiques

Comme on pouvait le prévoir quand cette étude est parue, cette situation ne devait pas durer [2]. Pendant trois siècles, la SEITA avait vécu dans une situation de monopole, contrôlant la production de tabac, la fabrication de cigarettes et la vente. Très rapidement après l'ouverture du marché en 1970, la SEITA (11.000 salariés) perd pied et est en déficit à partir de 1976. Un comble pour une entreprise qui domine encore massivement le marché. Arc-boutée sur les cigarettes brunes, Gauloises et Gitanes, pourtant plus toxiques que ses concurrentes blondes, non seulement ses usines sont dépassées mais le concept même de marketing lui est étranger. Ses tentatives pour lancer des cigarettes blondes se soldent par des échecs. La SEITA est privatisée en 1995. Le nombre d'usines en France a été réduit à quatre.

Les dégâts humains

Travailler à la SEITA était recherché et les emplois se transmettaient facilement de père en fils. Mais il est curieux que Michel Crozier n'ait pas davantage souligné les dégâts humains provoqués par cette organisation. Ils sont visibles pour les dirigeants dont les pouvoirs étaient très limités, mais ils sont aussi graves du haut en bas de la hiérarchie. Le rôle des chefs d'atelier réduit à celui d'enregistreurs, la stricte interdiction faite aux ouvriers de production de dépanner leurs machines, même dans les cas très simples, de façon à protéger la puissante équipe de maintenance. Loin d'être un lieu de développement personnel, la SEITA était une sorte de carcan.

Les entreprises privées aussi

Toutes les organisations (privées, publiques, du secteur concurrentiel ou non, en situation de monopole ou non) sont attaquées par le virus bureaucratique. La seule différence réside dans la surveillance qui est exercée sur les symptômes de la maladie. Pour les entreprises qui sont soumises à la concurrence, les alertes (la part de marché, le niveau de revenu et de profit) sont automatiques et compréhensibles par tous, salariés et actionnaires. Les réformes sont généralement mises en place pour éviter la disparition de l'entreprise. Le problème est plus sérieux pour les organismes en situation de monopole comme l'étaient la SEITA et la CRAM. Dans l'Éducation nationale française, les hôpitaux publics, la SNCF, la RATP, EDF/GdF, protégés par des quasi monopoles, aucun signal d'alarme ne se déclenche. Une bureaucratie très proche de celle décrite par Michel Crozier s'installe et persiste. Une dérive qui ne peut être corrigée, ni par des Revues Générales des Politiques Publiques, (RGPP), ni par des Modernisations de l'Action Publique (MAP), mais uniquement par une ouverture à la concurrence comme on l'a vu dans les cas de France Telecom et de La Poste.

"La résistance au changement : le cas de l'administration publique"

Dans sa conclusion, Michel Crozier étudie l'attirance particulière de la France pour le phénomène bureaucratique. Pour rompre ce charme, il semblait espérer que les générations de jeunes hauts fonctionnaires des Grands Corps qui arriveraient aux commandes (sortis sans doute de l'ENA) seraient les moteurs du changement dans l'administration publique et dans la société. Faute de conviction, de soutien des politiques ou de pouvoir face aux résistances des syndicats et de l'ensemble des administrations, cette flamme s'est visiblement éteinte.

[(Le phénomène bureaucratique page 383

"L'administration publique française a cherché à former une catégorie spéciale de hauts fonctionnaires dégagés des responsabilités immédiates pour faire face à ce problème et devenir ainsi les agents du changement."

)]

[1] Cette étude a été rendue possible grâce à une bourse du Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences, Standford, Californie

[2] La CRAM persiste grâce au maintien de son monopole, mais de nombreux rapports ont décrit à quel point Le phénomène bureaucratique était prémonitoire

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