Fonction publique et administration

Mandats paritaires dans la fonction publique : le décompte

10 octobre 2017 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Les deux dernières élections professionnelles dans la fonction publique en 2011 et 2014 n’ont pas été l’occasion de livrer des chiffres clairs quant aux mandats paritaires occupés par les élus syndicaux dans les trois versants de la fonction publique.

Les données les plus exhaustives sont fournies par la DGAFP pour l’Etat (ministères et ses établissements publics et assimilés), mais aucune donnée consolidée n’existe pour la FPT (où il faut recomposer les sièges en fonction des données légales disponibles, d’où des fourchettes), ni pour la FPH où il n’est tout simplement pas possible d’extrapoler des résultats agrégés des élections, le volume des sièges mis à disposition des mandataires syndicaux.

On dispose donc d’une bonne évaluation pour l’Etat et ses opérateurs en 2011, de l’Etat seulement en 2014, et d’une évaluation correcte de la FPT en 2014. Par ailleurs, certaines instances sont peu documentées, comme les sièges ouverts pour les CHSCT dans la FPE ou la FPH par exemple. Ces éléments pris en compte nous pouvons construire le tableau suivant :

Nombre de mandats dans la fonction publique (évaluation) titulaires (hors suppléants et hors contractuels)

CAP

CT

CHSCT

Total

Fonction publique de l'Etat (y.c établissements publics*)

2 039

630

630***

3 299

Fonction publique territoriale**

9 622

13 225/ 22 375

11 355/ 26 710

34 202/ 58 707

Fonction publique hospitalière

Inconnu

Inconnu

Inconnu

45 600****

Total

Inconnu

Inconnu

Inconnu

83 101/ 107 606

Sources : DGAFP, iFRAP 2017

Note de lecture : (*) Il s’agit des données produites par la DGAFP pour l’année 2011 ; Pour la fonction publique territoriale les données sont celles de 2014, hors Paris pour les CAP (***) Par convention et compte tenu des textes disponibles nous avons considéré que le nombre et les participants des CSHCT suivaient en volume ceux des comités techniques ; (****) Pour la fonction publique hospitalière, nous avons fait l’hypothèse que les 3.800 établissements assujettis devaient être pourvus en moyenne de 4 sièges pour chaque instance (CAP, CT et CHSCT). Il s’agit sans doute d’une évaluation minimaliste.

Notre estimation aboutit à un nombre de sièges compris entre 83.101 et 107.606 pour l’ensemble des trois fonctions publiques. Il faut y ajouter les conseils supérieurs des 3 fonctions publiques (60 sièges, 20 chacun) ainsi que le Conseil commun de la fonction publique (CCFP), soit 30 sièges.

Ces chiffres doivent néanmoins être doublés potentiellement si l’on inclut les suppléances (remplacement des titulaires), qui représentent des effectifs « mobilisables ». Ils ne tiennent pas compte des mandats concernant les contractuels qui disposent de leurs propres instances CCP (commissions consultatives paritaires) s’occupant des questions individuelles. Ils ne tiennent pas compte non plus de la représentation des « employeurs » au sein de ces différents comités.

Les moyens mis à disposition par les employeurs publics

La mission parlementaire de Nicolas Perruchot a rencontré de grandes difficultés pour évaluer ces moyens. Légalement, les moyens mis à disposition sont explicités dans trois décrets pour les trois fonctions publiques, étagés de 1982 à 1986, et remaniés pour les dernières fois en 2013/2014, donc après l’établissement du rapport.

Ces moyens consistent en diverses « autorisations spéciales d’absence » (ASA) dont le régime juridique n’est identique dans les trois fonctions que pour celles relatives à la participation aux congrès et organismes directeurs nationaux (dix à vingt jours par an), en « décharges d’activité de service » déterminées par contingents variables suivant les ministères ou les collectivités, et en moyens matériels : octroi de locaux et subventions de fonctionnement.

Mais à côté de la légalité, il y a tout un brouillard de moyens dont certains sont illégaux et d’autres non juridiquement justifiés. Un rapport datant de 2004 de l’Inspection générale des affaires sociales sur le financement des syndicats en Allemagne, en Belgique, en Grande-Bretagne, en Italie et en Suède, porte un jugement sévère sur cette situation au regard des exemples étrangers : « il est (…) de notoriété publique que de très nombreux permanents syndicaux sont mis à disposition par l’État, les organismes de sécurité sociale, et les entreprises privées ou publiques, sans aucune base juridique. Cette situation met en péril non seulement les employeurs qui financent des emplois fictifs mais aussi les représentants syndicaux eux-mêmes… ».

Le rapport Perruchot cite encore les termes pudiquement administratifs employés par la mission ayant investigué en 2010 sur les départements du Rhône et du Loiret : « à côté de ce qui est prévu par les textes, il existe des pratiques qui aboutissent, en termes d’autorisations d’absence, à une consommation de moyens non négligeable par les organisations syndicales. S’agissant des administrations d’État, par exemple, lors de la réorganisation des services territoriaux de l’État, une multitude de réunions de concertation avec les organisations syndicales ont donné lieu à des autorisations d’absence ad hoc et ont compté pour beaucoup dans la mobilisation des syndicats. Pour autant tout cela n’était pas pris en compte ».

Il nous est bien entendu impossible de faire l’étude de ce qu’il faut bien appeler des irrégularités, quand il ne s’agit pas de détournements. A partir des divers recoupements auxquels il a été procédé, le rapport Perruchot se fonde sur une extrapolation établie par la mission ayant calculé les moyens de deux départements français, le Rhône et le Loiret. Il retient deux hypothèses de dépenses par agent, l’une à 134 euros, l’autre à 250 euros, mais privilégie la seconde, qui se décompose en 230 euros au titre des moyens humains et 20 euros au titre des moyens matériels. Les moyens humains à eux seuls représentent 2,89 ETP pour mille agents. Au total le chiffrage est le suivant :

Evaluation des moyens attribués à l’exercice du droit syndical dans la fonction publique (Page 23, 2e extrait Rapport Perruchot)

 

Moyens humains

Moyens matériels

Total

Dépense par agent

(Hypothèse 1)

123,6 euros

10,4 euros

134 euros

Dépense par agent

(Hypothèse 2)

230,6 euros

19,4 euros

250 euros

Dépense dans fonction publique

(Hypothèse 1)

663,98 millions d’euros

 

55,87 millions d’euros

719,85 millions d’euros

Dépense dans fonction publique

(Hypothèse 2)

1 238,78 millions d’euros

 

104,21 millions d’euros

 

1 343 millions d’euros

En fin de compte, le rapport retient le chiffre de 1,343 milliard pour évaluer les moyens mis à disposition des syndicats dans les trois fonctions publiques.

Des syndicats tout-puissants

Le véritable enjeu dans la fonction publique, c’est la cogestion syndicale avec les commissions administratives paritaires (CAP) pour les agents titulaires et les commissions consultatives paritaires (CCP) pour les contractuels. Ces instances de représentation du personnel de la fonction publique sont saisies pour donner un avis sur les décisions affectant la carrière des agents et la gestion des corps de fonctionnaires. Théoriquement non contraignant, le pouvoir de ces commissions est en réalité important. Les CAP ont une influence non négligeable sur les notations et les évaluations à la performance annuelles des agents, qu’elles freinent au maximum. En réalité, on peut aujourd’hui parler de cogestion partielle de fait de l’administration par les syndicats via les CAP.

Des textes différents régissent les commissions administratives paritaires des trois fonctions publiques. Il existe ainsi dans la FPE une commission pour chaque corps de fonctionnaires, soit environ 300 CAP aujourd’hui, même s’il est possible de créer des commissions communes à plusieurs corps. À titre d’exemple, le ministère de l’Éducation nationale compte 32 commissions nationales (CAPN) pour les corps d’inspection générale, pour les personnels de direction, pour les enseignants, les bibliothécaires, les infirmiers scolaires, etc. Mais dans certaines administrations, ces commissions nationales se divisent ensuite en commissions déconcentrées régionales ou locales.

Les commissions administratives paritaires sont compétentes pour émettre un avis sur les décisions touchant à la carrière individuelle des agents : titularisation, avancement, promotion interne, mutation géographique, etc. Les avis de ces commissions sont consultatifs et ne sauraient lier l’administration. Seule l’autorité administrative compétente peut prendre une décision et l’agent concerné est libre de la contester devant un tribunal administratif s’il s’estime lésé.

Dans les faits et cela est particulièrement prégnant au ministère de l’Éducation nationale, les CAP sont devenues des organes de cogestion de l’administration par les syndicats. La part du mérite dans la rémunération des agents administratifs a ainsi été forfaitisée dans toutes les académies. Pour l’ensemble des agents des trois versants de la fonction publique, l’évaluation sert à déterminer l’avancement ainsi que le montant de certaines primes. Mais tout agent peut contester son évaluation, d’abord auprès de sa hiérarchie, puis devant une CAP en cas de réponse défavorable et enfin devant un tribunal administratif. Toutefois, il semble évident qu’une telle possibilité est un frein à la bonne conduite des évaluations. Un manager n’a en effet aucun intérêt à contrarier les syndicats en évaluant négativement un agent, s’il sait que de toute façon, son évaluation sera cassée par une CAP.

Mais le véritable enjeu des CAP dans les grandes administrations de l’État disposant d’un effectif important, n’est ni l’évaluation, ni les sanctions. Ce sont les mutations géographiques. Compte tenu du dispositif jacobin de recrutement par des concours nationaux, les administrations doivent gérer les demandes de leurs agents qui, à peine embauchés et formés, demandent à rentrer « au pays », dans leur région d’origine.

Cette aspiration est à l’origine d’un vaste système de mutations, généralement annuel, appelé « le mouvement », qui est le fonds de commerce des syndicats cogestionnaires. Ces derniers présentent en effet à leurs adhérents leur rôle comme celui du garant du respect de leurs droits à la mutation : ils sont donc les gardiens vigilants du respect des règles d’ancienneté pour procéder à ces mutations. Ce dispositif, qui existe dans toutes les grandes administrations (Éducation, police, finances publiques, etc.) amène l’administration à répartir les forces et les talents qu’elle recrute, non en fonction des aptitudes mais en fonction de ce parcours, qui commence en général en Île-de-France (où sont concentrés les agents jeunes, inexpérimentés et mal payés) et finit dans les départements plus ruraux. Cela est absurde et ne crée que des frustrations et de la désorganisation : les jeunes sont dans une position mal adaptée aux enjeux importants qu’ils traitent et au coût de la vie qu’ils subissent. À l’inverse, les agents en fin de carrière sont surpayés au regard de leurs charges et totalement démotivés, puisqu’ils ont atteint leur objectif géographique.

Cette cogestion inefficace est le cœur de la vie sociale et syndicale de ces grandes administrations d’État, mesurée par un thermomètre crucial : le « taux de satisfaction du mouvement. » Le cas le plus caricatural d’une organisation déformée par la gestion des profils de carrière souhaités par les agents est constitué par les nominations outre-mer : pour bénéficier des pensions bonifiées, souvent seuls des cadres en fin de carrière y sont nommés, ce qui déséquilibre la pyramide des âges et fait échec à toutes les tentatives de réformes de ces services. Casser ce dispositif par un marché local de l’emploi public, donnant aux fonctionnaires et aux managers la possibilité de se rencontrer et de contractualiser, permettrait de mettre fin à ce grand gâchis, dans l’intérêt des fonctionnaires. En outre, ces « règles de gestion » des CAP n’ont aucun fondement réglementaire : ce sont des pratiques non écrites résultant de compromis syndicaux nuisibles : y mettre fin ne nécessite aucune réforme du statut, qui ne prévoit pas ces dispositifs.

L’exercice des mandats syndicaux dans la fonction publique : Abus sur les autorisations d’absence relevés par la Cour des comptes (Référé 2015 Cour des comptes gestion des carrières dans la police et la gendarmerie nationales)

Le taux de syndicalisation dans la police s’élève à 70% Les organisations syndicales sont représentées à chaque échelon administratif. La négociation syndicale est très présente dans le fonctionnement et l’organisation des services à travers des instances paritaires. Le dialogue social est particulièrement poussé en ce qui concerne la gestion des carrières des fonctionnaires de police. Sans préjudice des contacts informels, il se développe notamment dans le cadre des réunions des CAP (1987 CAP pour l’ensemble des corps de la police en 2013) qui émettent un avis sur les décisions individuelles comme les avancements et les nominations.

La Cour évalue à 54 M€ en 2012 le coût total des moyens alloués aux OS de la police. Il s’agit principalement de dépenses de personnel (47,4 M€) car les représentants syndicaux bénéficiant de facilités de service restent rémunérés par le programme 176 – police nationale de la mission Sécurité. Ces dépenses représentent l’équivalent de 200.000 jours soit 1.000 emplois à plein temps. A ce coût, il convient d’ajouter le coût de l’organisation des élections professionnelles tous les 4 ans qui s’est élevé à 1,2 M€ en 2014.

Propositions de la Fondation iFRAP :

Réduire le pouvoir devenu trop important des CAP

  • en rendant aux managers plus de pouvoirs pour les notations et les évaluations au mérite ;
  • en ne soumettant plus aux CAP les mutations géographiques qui ne doivent relever que des managers administratifs afin de casser la cogestion par les mouvements nationaux ;
  • en organisant les CAP et les CCAP par filières ;
  • en transférant le contentieux disciplinaire aux tribunaux des prud’hommes pour les personnels non titulaires (à partir du moment où l’on bascule sur des contrats de droit privé) ; en conservant le contentieux disciplinaire devant les tribunaux administratifs pour les seuls agents titulaires effectuant une mission régalienne et les contractuels de droit public.

Redéfinir le droit de grève pour l’ensemble des agents publics

Le droit de grève doit rester suspendu pour les fonctionnaires régaliens suivants : les policiers, les magistrats et les militaires. En revanche, nous proposons de le redéfinir pour les autres agents publics, qu’ils soient ou non titulaires. L’objectif est ici de lutter contre les grèves politiques et les grèves de « solidarité » qui pèsent sur nos administrations. Nous proposons de définir clairement les possibilités de grève, comme les Allemands ont su le faire : la grève n’est légale que si elle porte sur les conditions de travail de l’agent. Les grèves « politiques » contre des lois votées au Parlement ainsi que les grèves de « solidarité » sont illégales et pourront être sanctionnées par une mesure de licenciement pour les agents sous contrats et de révocation pour les agents titulaires. Mais surtout, il faut sanctionner les détournements du droit de retrait, que les syndicats utilisent pour faire grève sans préavis, ce qui est illégal. Le droit de retrait ne peut s’exercer que si les conditions de travail sont dangereuses. Il ne s’agit en rien d’un droit de grève parallèle.

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