Fonction publique et administration

Les CE cachés de l'Etat et des collectivités passés au crible

La discrète action sociale publique

20 avril 2012 • Samuel-Frédéric Servière

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La politique d'action sociale de l'État et des collectivités locales en direction de leurs propres fonctionnaires constitue encore actuellement un angle mort du suivi de la dépense publique. Alors même que la récente proposition de loi « Perruchot » adoptée à l'Assemblée nationale a tenté d'accroître la transparence des comités d'entreprises, rien n'a en revanche été mené pour le moment s'agissant des « comités d'entreprises publiques » et de leurs activités sociales. Si certains sont bien connus comme la Fondation d'Aguesseau pour le ministère de la Justice, la plupart demeurent discrets, voire occultes… et se rencontrent au détour du Journal Officiel ou au milieu des financements associatifs en provenance des ministères (sans aucune exhaustivité). Pourtant les montants des fonds publics accordés sont très importants : il apparaît que l'État finance l'Action sociale envers ses propres fonctionnaires à hauteur de 931,2 millions d'euros, ce qui représente tout de même un prélèvement de l'ordre de 1,32% de la masse salariale de la FPE, tandis que les collectivités locales, pour autant qu'on le sache, accordent des subventions de l'ordre des 400 millions d'euros au bas mot. Ces transferts financiers, il serait judicieux de précisément les retracer avec publication de bilans et de comptes de résultat systématiques concurremment aux exigences que l'on se propose de demander aux CE du privé. Malheureusement, s'agissant des CE et œuvres sociales publiques, les données sont tout à la fois éparses et lacunaires [1] :

- Au niveau de l'État, les dépenses se répartissent entre dépenses d'action sociale ministérielles, qui résulte des compromis accordés par chaque administration pour ses agents, et l'action sociale directement impulsée par la DGAFP de nature interministérielle (donc commune à l'ensemble des agents de la Fonction publique d'État). Longtemps issue d'une interprétation purement interne (circulaires [2]), contrairement au secteur privé [3], le principe de l'action sociale a été reconnu en deux temps : légalisation de principe par l'intermédiaire de la loi 2001-2 du 3 janvier 2001 [4], puis une définition concrète par l'article 26 de la loi n°2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la Fonction publique [5].

- Au niveau des collectivités territoriales, les dépenses d'action sociale au bénéfice des fonctionnaires locaux ont été appliquées par extension de celles accordées aux fonctionnaires d'État, sans base légale et donc avec un caractère facultatif jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi n°2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale (art.70 et 71) qui les a transformées en dépenses obligatoires [6].

A l'heure actuelle la situation concernant la fonction publique est donc contrastée :

- les dépenses d'action sociale au niveau de l'État sont légales mais non obligatoires, contrairement aux dépenses d'action sociale des collectivités locales (qui doivent absolument les inscrire à leur budget).
- Aucune obligation légale n'existe quant à la nature précise des prestations offertes, le montant des dépenses à y consacrer et le mode de gestion de ces prestations.

- Il n'y a donc pas de séparation comptable claire entre les « CE publics » financés par l'intermédiaire des subventions aux associations [7](État, collectivités locales, établissements publics), ce qui devrait correspondre au budget de fonctionnement (au sens du droit du travail) des CE du secteur privé, et les crédits réservés aux budgets des activités sociales et culturelles… et ceci pour une raison assez claire, les modes de gestion sont libres : l'entité publique peut gérer l'action sociale pour toute ou partie via son propre pôle DRH, par l'intermédiaire d'une association ou d'une fondation (CAS, COS (comité d'action sociale, comité des œuvres sociales)), en faisant appel à un organisme de portée nationale (FIPHFP pour l'insertion des handicapés, Centre de gestion de la Fonction publique Territoriale, CNAS (centre national d'action sociales des personnels territoriaux) etc…).

Il est donc nécessaire, à l'instar du travail de clarification de l'activité des CE du secteur privé engagé par la proposition de loi « Perruchot » concernant le financement des comités d'entreprise, d'effectuer une démarche comparable s'agissant du secteur public, ne serait-ce que pour permettre une appréciation transparente des flux financiers et une « traçabilité » des organismes (associatifs ou non) concernés. En attendant qu'il soit véritablement possible de dégager une analyse consolidée du financement de l'action sociale du secteur public envers ses propres agents, il est tout de même possible de dégager quelques grandes tendances.

1) L'impact budgétaire de l'action sociale concernant la fonction publique d'État

Si l'on veut avoir une vision financière globale de l'action sociale en faveur des personnels au sein de la FPE, il est nécessaire de prendre en compte trois éléments que nous avons rapidement brossés : le financement des CE de l'administration lorsqu'ils existent sous forme associative (mais il est malheureusement possible compte tenu de la non différentiation comptable précise avec l'action sociale stricto sensu de compter les transferts plusieurs fois), l'action sociale ministérielle proprement dite et l'action interministérielle enfin.

- S'agissant des CE associatifs de l'administration, certains d'entre eux (mais pas tous), ont des financements retraçables à partir du « jaune budgétaire associatif ». La liste fournie ci-contre comporte également des organismes associatifs représentant certaines œuvres sociales. Le document n'est malheureusement pas exhaustif loin de là, puisque l'on ne retrouve pas certaines associations majeures telles que l'ASMA (Association d'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs du Ministère de l'Agriculture) ou bien encore le CNOSAP (comité des œuvres sociales, sportives et culturelles du Ministère de la justice démembré en CLOSAP pour ses établissements locaux). Par ailleurs, ces mêmes associations ne sont pas toutes à jour de la publication de leurs comptes au Journal Officiel.

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Sources : Jaune budgétaire « associations » 2012. Budgets 2010.

Les montants considérés ne sont pourtant pas anodins : on retrace pour les « CE » et « Œuvres sociales » des administrations centrales près de 93,7 millions d'euros de subventions sans toutefois pouvoir être exhaustif.

- Si maintenant l'on considère l'action sociale des ministères au niveau macro-budgétaire, la visibilité des volumes est beaucoup plus conséquente. Le montant total des crédits alloués à l'action sociale de l'État à destination des agents de la FPE représentait en 2011 un volume total de 931,2 millions d'euros. Répartis entre 729,7 millions d'euros relatifs à l'action sociale des ministères eux-mêmes vis-à-vis de leurs propres employés, 138,29 millions d'euros pour l'action sociale interministérielle et 63,21 millions d'euros représentant la contribution de l'État au Fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique. Ces sommes sont donc considérables. Il peut être intéressant de les rapprocher de ce que l'on sait à propos des subventions des CE de certaines grandes entreprises publiques aux activités sociales et culturelles :

[(

Montant de la subvention (en millions d'euros) Mode de calcul
EDF (2012) 186,5 1% du chiffre d'affaires
SNCF (2010) 93,5 1,721% de la masse salariale
France Télécom (2010) 92,3 3,7% de la masse salariale
RATP (2011) 48,9 2,811% de la masse salariale
Banque de France (2010) 17,2 2,452% de la masse salariale

Sources : Rapport Perruchot, Proposition de loi sur le financement des comités d'entreprises, 2012, p.14.

)]

EDF mis à part, on constate que la contribution oscille entre 1,72% et 3,7% de la masse salariale. Pour l'État en 2010 le montant représentait tout de même 1,32% de la masse salariale, après avoir culminé en 2008 à 1,40%. La courbe est la suivante :


On constate un très important accroissement surtout sensible entre 2007 et 2008, c'est-à-dire à partir du moment où la RGPP a commencé à être déployée et alors même que la masse salariale publique aurait dû se réduire [8]. Visiblement, une partie de la négociation sociale a concerné très directement l'action sociale et pas seulement le droit de rétrocession lié au 1 sur 2 sur les économies de non renouvellement des fonctionnaires partant à la retraite. On assiste donc à un rattrapage de l'action sociale de la FPE par rapport aux conditions pratiquées dans les « entreprises publiques ».

Si maintenant nous voulons observer le phénomène en valeur absolue sur une période de 15 ans (1997-2011), celui-ci (même en euros constants 2002) est encore plus accusé.


Source : rapports DGAFP 2001-2012

Si le budget de l'action interministérielle semble bien maîtrisé (1% d'augmentation entre 2003 et 2010), c'est en partie parce qu'il a « externalisé » une partie de ses actions en direction, soit des budgets ministériels (aides ménagères à domicile, équipement logement), soit de fonds distincts (FIPHFP pour les handicapés, celui-ci croît d'ailleurs extrêmement rapidement, puisqu'il passe de 7,64 millions d'euros en 2004 pour la part « État » à 63,21 millions d'euros en 2011).

Au contraire, l'action sociale des ministères explose : +111,18% en 15 ans. Jusqu'en 2007 la permanence des méthodes statistiques permet de visualiser les ministères les plus dépensiers (sachant que la croissance sur la période est de 38,44%) : +145,6% pour le ministère de l'Emploi, +123,12% pour la Justice, +106,8% pour les services du Premier ministre, +94,27% pour la Culture, +82,4% pour l'Intérieur. A partir de 2008 le changement de présentation adopté par la DGAFP ne permet plus d'effectuer le même suivi. Mais la présentation thématique démontre une augmentation de +56,3% sur les subventions aux mutuelles et aux associations (les fameux CE) et +29,89% s'agissant de la catégorie préventions et Secours.

Il est donc possible de vérifier une augmentation très importante dès 2005-2006 de l'action sociale ministérielle qui « explose » véritablement à partir de 2007 dès l'introduction de la RGPP.

2) L'impact budgétaire de l'action sociale en direction de la fonction publique locale

Mettre en évidence l'importance de l'action sociale au bénéfice de la Fonction publique territoriale est une gageure car la documentation n'est pas à jour. Les dernières statistiques publiées sont le fait de l'Observatoire de la fonction publique territoriale, dans une note de 2006 portant sur les statistiques de 2004 [9]. Les chiffres n'ont pas été actualisés depuis. Que constate-t-on ? Que les grandes collectivités (>40 000 habitants + Départements, régions etc…) étaient 49,1% à consacrer entre 1 et 3% de leur masse salariale à l'action sociale en direction de leurs propres fonctionnaires, et 14,2% dépassant même les 3%, dont 37,7% des régions. Cela permet au moins de mettre en évidence que les collectivités locales ont eu tendance pour les plus grandes d'entre elles à s'aligner sur les pratiques des grandes entreprises publiques quant à la générosité de leur action sociale envers leurs propres fonctionnaires.

[(

Nombre de grandes collectivités Pourcentage de la masse salariale
0.5-1 1-3 >3 Total
Régions 26 11,0 5,5 45,8 37,7 100
Départements 99 8,4 20,3 55,8 15,5 100
Communes de 40 à 80.000 habitants 112 19,2 25,5 44,7 10,6 100
EPCI 184 11,2 36,7 38,0 14,1 100
OPHLM 22 0 0 100 0 100
Ensemble 493 11,9 24,9 49,1 14,2 100

Sources : CNFPT, juillet 2006, p.33.

)]

Évidemment nous ne disposons pas actuellement d'une évolution dans le temps de ces transferts financiers de façon consolidée. Toutefois certaines approches ponctuelles peuvent concourir à préciser le tableau. Si l'on prend par exemple l'action sociale menée à la mairie de Paris entre 2000 et 2009 [10], la part en 2000 représentait 1,49% de la masse salariale (soit 21,14 millions d'euros) mais celle-ci s'établissait en 2009 à 2,37% de la masse salariale soit près de 48,41 millions d'euros. L'augmentation du coût de l'action sociale durant la période a donc été d'environ 60% !

Si l'on veut compléter quelque peu le tableau, nous pouvons également recourir aux documents fournis par le J.O., à travers les comités des œuvres sociales régionales et départementales qui ont publiés leurs comptes. Leur recensement n'est pas exhaustif car la présence d'un COS (comité des œuvres sociales) ou d'un CAS (comité d'action sociale) sous forme associative n'est pas une obligation (cf. supra) et certains départements comme d'autres types de collectivités peuvent choisir de recourir à « l'externalisation » de leur CE auprès d'un organe unique comme le CNAS (comité national pour l'action sociale) qui, avec ses 18 800 collectivités adhérentes et ses 594 000 agents bénéficiaires (1er avril 2012), dispose de ressources [11] de l'ordre de 102,5 millions d'€ de cotisations (décembre 2010).

Grace aux statistiques partielles extraites du J.O., (voir tableau infra) : on trouve ainsi pour les départements dont les COS ont pu être localisés, une augmentation annuelle des dotations d'environ 27,53%, mais près de 51,83% d'augmentation par sondage auprès de 3 régions disposant de COS associatifs et simplement de 4,77% pour ceux des grandes villes identifiées (Paris, Lyon et Bordeaux). Il semblerait donc que les entités dont les budgets d'action sociale augmentent le plus vite soient régionales, suivies par les départements et les communes. Il ne s'agit bien entendu que d'une ébauche d'analyse qui mériterait d'être plus largement confirmée.

Comités des œuvres sociales dans les départements Subventions d'exploitation année N Subventions d'exploitation année N-1 Dernier document communiqué
06 Alpes-Maritimes Comité des œuvres sociales des personnels du Conseil général des Alpes Maritimes 1.995.543 1.778.717 31/12/2011
11 Aude Comité des oeuvres sociales du conseil régional de l'Aude 1.333.547 1.335.177 01/01/2012
24 Dordogne Comité des oeuvres sociales du personnel du département de la Dordogne 797.368 745.423 31/12/2009
37 Indre-et-Loire Comité des oeuvres sociales du personnel du Conseil général d'Indre-et-Loire 262.128 245.000 31/12/2011
41 Loir-et-Cher Comité des œuvres sociales de l'administration départementale du Loir et Cher 324.302 208.000 01/01/2012
63 Puy-de-Dôme COS du personnel - Département du Puy de Dôme 513.603 539.209 31/12/2009
74 Haute-Savoie Comité des œuvres sociales des personnels du Conseil général de haute Savoie 3.324.735 1.988.013 31/12/2010
77 Seine-et-Marne Comité des œuvres sociales du département de la Seine-et-Marne 2.184.998 1.195.440 31/12/2009
81 Tarn Comité des œuvres sociales du personnel du conseil général du Tarn 857.788 1.602 863.779 1.449 31/12/2009
84 Vaucluse Comité des œuvres sociales du département du Vaucluse 1.602.623,16 1.449.123,53 31/12/2009
Total départements 13.196.635 10.347.882 27,53%
Comités des œuvres sociales dans les régions Subventions d'exploitation année N Subventions d'exploitation année N-1 Dernier document communiqué
Pays de la Loire Comité des œuvres sociales des personnels de la région pays de Loire 1.002 367,16 758.578,29-31/12/2010
Centre Comité des oeuvres sociales du personnel du conseil régional du Centre 988.215 934.097 31/12/2010
Nord Pas-de-Calais Association Comité des œuvres sociales du Conseil régional du Nord Pas-de-Calais et organismes associés 4.261.445 2.425.166 31/12/2007
Total régions 6.252.027 4.117.841 51,83%
Comités des œuvres sociales dans les grandes villes Subventions d'exploitation année N Subventions d'exploitation année N-1 Dernier document communiqué
Paris Association pour la gestion des œuvres sociales des personnels des administrations parisiennes 26.780.684 25.522.588 31/12/2010
Lyon Comité des œuvres sociales Lyon 2.607.384 2.485.581 31/12/2010
Bordeaux Comité oeuvres sociales communauté urbaine Bordeaux 989.556 985.544 31/12/2009
Total Grandes Villes 30.377.624 28.993.713 4,77%
Total (indicatif) 49.826.286 43.459.436 14,65%

**Conclusion

Le rapport « Perruchot » sur le financement des comités d'entreprise a mis en exergue que le montant minimum du financement des CE pour leur budget de fonctionnement (soit 0,2% de la masse salariale minimum) devrait représenter environ 580 millions d'euros. Comme il n'existe pas de tenue statistique en la matière due à la règle actuelle de non publication des comptes, l'écart avec la réalité (à cause de la pratique de certaines institutions : assurances, banques, grandes entreprises publiques ou autrefois publiques) est peut-être du simple au double soit environ 1 milliard d'euros. Quant au budget des œuvres sociales, il doit être déterminé à sa création d'un égal montant au meilleur budget de fonctionnement des trois dernières années. On ne peut donc que conjecturer que le montant des œuvres sociales du secteur privé doit se situer entre 1 et 2 milliards d'euros. L'ensemble s'établissant vraisemblablement autour des 3 milliards, ce qui ferait un financement moyen de l'action sociale totale (fonctionnement + œuvres) de l'ordre de 1,03% de la masse salariale totale identifiée.

Du côté du public la transparence n'est pas réellement meilleure. Certes, on parvient généralement à dégager le montant des œuvres sociales accordées par l'État. Celui-ci est évalué en 2011 à 931,2 millions d'euros selon la DGAFP, et un financement à hauteur de 1,32% de la masse salariale en 2010. Y-a-t-il consolidation parfaite avec le financement du fonctionnement des CE administratifs réalisé par l'intermédiaire des subventions aux associations ? Il y a en effet un risque au moins partiel de compter deux fois les mêmes fonds en y additionnant les 98,7 millions d'euros identifiés au sein des jaunes budgétaires. Par ailleurs l'existence de CE auprès des opérateurs de l'État existe mais n'est pas encore suffisamment identifié. Tout porte à croire toutefois que l'on devrait atteindre voire dépasser le milliard d'euros. Un volume qui s'est fortement accru avec le déploiement de la RGPP.

En ce qui concerne les collectivités locales, la situation est encore plus confuse. On relevait certes en 2004 une propension importante des grandes collectivités à beaucoup dépenser pour le financement de leur action sociale, entre 1 et 3% de leur masse salariale pour près de 49,1% d'entre elles et même supérieure à 3% pour 14,2% de l'effectif considéré. Par ailleurs, les sondages ponctuels complémentaires effectués montrent une croissance importante dans les dernières années en fonction du type de collectivités identifié : +60% sur 10 ans à Paris avec 48 millions d'euros pour 2009 dont 25,5 financent directement l'Association de gestion des œuvres sociales des administrations parisiennes… Si l'on regarde la masse salariale totale de la FPT et que l'on tente d'y reporter grossièrement les évolutions constatées, l'ordre de grandeur doit se situer autour de 100 à 150 millions d'euros rien qu'au niveau départemental et régional. L'ensemble de l'effort pour la FPT est inconnaissable mais pourrait être voisin des 400 millions si on y ajoute les grandes agglomérations et les EPCI [12], ce qui pourrait représenter un minimum de 1% de la masse salariale territoriale.

[(Proposition : le plafonnement de l'action sociale au bénéfice de la fonction publique

On le voit, l'action sociale au sein de l'administration centrale et locale est fort mal connue. Elle pourrait représenter en 2010 près de 1,3 milliard d'euros/an hors Fonction publique hospitalière et organismes de sécurité sociale que nous n'avons pas analysés, et hors opérateurs de l'État et des collectivités territoriales. En tout cas, les premiers résultats portent à croire qu'il existe certainement en la matière d'importantes marges d'économies en période de rigueur budgétaire. Une mesure d'ajustement pourrait consister à créer un plafond contributif en proportion de la masse salariale publique qui soit corrélé avec le montant moyen national de financement assuré pour leur CE par les entreprises du secteur privé [13]. Cette petite révolution couplée à l'obligation de publier des comptes détaillés pour les CAS et COS associatifs sur le site du J.O, mais dans une rubrique séparée pourrait par ailleurs satisfaire à la nécessité d'une transparence accrue sur les flux de subventions publiques accordés.)]

[1] Les dépenses d'action sociale de l'État peuvent être reconstituées à partir des rapports annuels de la DGAFP (direction générale de l'administration et de la fonction publique), avec malheureusement une difficulté statistique à partir du rapport 2007-2008 : en effet l'action sociale ministérielle jusqu'en 2007 était ventilée par ministère. Il était donc possible de mesurer pour chacun la progression des dépenses d'action sociale. A partir de cette date la ventilation change et n'est donnée qu'en nature. Or il aurait parfaitement été possible de faire le suivi des deux. Une difficulté qui empêche de savoir quels ministères sont les plus généreux et pour quelles catégories de dépenses.

[2] En particulier la circulaire FP/4 n°1931-2B n°256 du 15 juin 1998 relative aux prestations d'action sociale à réglementation commune : dispositions applicables aux agents des administrations centrales et des services déconcentrés de l'État (non publiée au Journal Officiel !).

[3] Se reporter en particulier aux Cahiers Lamy du CE, n°78, janvier 2009, p.1-2 et C. trav. art. L.2325-43 pour le budget de fonctionnement d'un CE et art. L.2323-86 pour le budget des activités sociales et culturelles.

[4] En particulier son article 25 modifiant l'article 9 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires, et disposant que : « Les prestations d'action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération visée à l'article 20 de la présente loi et sont attribuées indépendamment du grade, de l'emploi ou de la manière de servir. »

[5] « L'action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face aux situations difficiles. »

[6] Se reporter à la circulaire d'application du 16 avril 2007, (NOR : MTC/B/07/00047C) de la DGCL.

[7] Constituant pour ces entités des subventions d'exploitation (au sein de leur compte de résultat).

[8] Indirectement cela permet de vérifier le caractère délétère de la rétrocession des 50% d'économies qui maintiennent anormalement haute la masse salariale de la FPE puis les différentes mesures « sociales » négociées pour faire passer la réforme et qui ont par elles-mêmes un caractère inflationniste. Enfin, l'action sociale est budgétairement incrémentale (mieux disant) ce qui accroît encore le phénomène.

[9] Action sociale en 2004 en faveur des personnels des grandes collectivités, Résultats détaillés, juillet 2006.

[10] Se reporter à Inspection générale de la ville de Paris, Rapport – Effectifs et gestion RH – 14 octobre 2010, p.46

[11] Dont des adhésions individuelles, ce qui fausse le montant de cotisations publiques allouées.

[12] L'action sociale y est beaucoup plus développée que dans le privé (mais comme il n'y a pas d'obligations minimale de montant, les petites communes peuvent dépenser très peu et en interne ou faire appel à des grands organismes comme le CNAS).

[13] Par exemple pour l'année 2010, un plafond maximal de 1,03% de la masse salariale publique totale.

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